Текст книги "История"

Специализация привела к созданию некоторых административных органов, подчиненных непосредственно царю, а следовательно, являвшихся общегосударственными. К ним относился Приказ тайных дел (1654–1676 гг.), выполнявший ряд разнообразных функций: хозяйственно-управленческие, контрольные (за местными органами и воеводами), надзорные (за посольствами). Этот приказ выполнял функции учреждения, вставшего над всеми центральными отраслевыми органами управления.

Реформы высших органов власти и управления, прошедшие в первой четверти XVIII в., принято подразделять на три этапа:

◆ 1699–1710 гг. – характерны лишь частичные преобразования в системе высших государственных органов, в структуре местного самоуправления, военная реформа;

◆ 1710–1719 гг. – ликвидация прежних центральных органов власти и управления, основание новой столицы, создание Сената, проведение первой областной реформы;

◆ 1719–1725 гг. – образование новых органов отраслевого управления для коллегий, проведение второй областной реформы, реформы церковного управления, финансово-налоговой реформы, создание правовой основы для всех учреждений и нового порядка прохождения службы.

С 1699 г. прекратились новые пожалования в члены Боярской думы и в думные чины, вместо Расправной палаты была учреждена Ближняя канцелярия – орган административно-финансового контроля за деятельностью всех государственных учреждений (к 1705 г. в заседаниях этого органа принимало участие не более 20 человек). Ближняя канцелярия регистрировала все царские указы и распоряжения. После образования Сената Ближняя канцелярия (1719 г.) и Консилия министров (1711 г.) прекращают свое существование.

Сенат был образован в 1711 г. как чрезвычайный орган. По указу Сенат должен был, основываясь на существующем законодательстве, временно замещать царя, например во время нахождения Петра I в военном походе. Статус нового органа не был детализирован, это произошло несколько позже – двумя дополнительно принятыми указами. Стало ясно, что Сенат становится постоянно действующим органом.

К компетенции Сената относились: судебная и организационно-судебная деятельность, финансовый и налоговый контроль, внешнеторговые и кредитные полномочия. О законодательных полномочиях Сената ничего не говорилось. Организационная структура Сената включала присутствие, где выносились решения, и канцелярию во главе с обер-секретарем, которая осуществляла делопроизводство. Решения принимались коллегиально и только единогласно.

Реформа 1722 г. превратила Сенат в высший орган центрального управления, вставший над всем государственным аппаратом (коллегиями и канцеляриями). В системе этих органов происходили существенные изменения.

В 1689 г. был создан особый, не вписывающийся в систему других приказов Преображенский приказ. С 1697 г. в нем оказались сосредоточенными розыск и суд по важнейшим политическим и воинским делам. Он превратился в центральный орган политического сыска и позже, наряду с другими коллегиями, был подчинен Сенату.

В конце 1717 г. начала складываться система коллегий: назначены Сенатом президенты и вице-президенты, определены штаты и порядок работы. Кроме руководителей в состав коллегий входили четыре советника, четыре асессора (заседателя), секретарь, актуариус, регистратор, переводчик и подьячие. Специальным указом предписывалось с 1720 г. начать производство дел “новым порядком”.

Уже в декабре 1718 г. был принят реестр коллегий:

1) Иностранных дел; 2) Казенных сборов; 3) Юстиции; 4)Ревизионная (бюджетная); 5) Военная; 6) Адмиралтейская; 7) Коммерц (торговля); 8) Штатс-контор (ведение государственных расходов); 9) Берг-Коллегия и Мануфактур-Коллегия (промышленная и горнодобывающая).

В 1721 г. была учреждена Вотчинная коллегия, заменившая Поместный приказ, в 1722 г. из единой Берг-Мануфактур-Коллегии выделилась Мануфактур-коллегия, на которую, кроме функций управления промышленностью, были возложены задачи экономической политики и финансирования. За Берг-коллегией остались функции горнодобычи и монетного дела.

Деятельность коллегий определял Генеральный регламент (1720 г.), объединивший нормы и правила, детально расписывающие порядок работы учреждения.

Создание системы коллегий завершило процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата. Четкое распределение ведомственных функций, разграничение сфер государственного управления и компетенции, единые нормы деятельности, сосредоточение управления финансами в едином учреждении – все это существенно отличало новый аппарат от приказной системы.

С учреждением новой столицы (1713 г.) центральный аппарат переместился в Санкт-Петербург. Сенат и коллегии создавались уже там.

Преобразование системы государственных органов изменило характер государственной службы и бюрократии. С упразднением Разрядного приказа в 1712 г. последний раз были составлены списки думных чинов, стольников, стряпчих и других чинов. В ходе создания новых управленческих органов появились новые титулы: канцлер, действительный тайный и тайный советники, советники, асессоры и др. Все должности (штатские и придворные) были приравнены к офицерским рангам. Служба становилась профессиональной, а чиновничество – привилегированным сословием.

Местное управление в начале XVIII в. осуществлялось на основе старой модели: воеводское управление и система областных приказов. В процессе петровских преобразований в эту систему стали вноситься изменения. В 1702 г. вводится институт воеводских товарищей, выборных от местного дворянства. В 1705 г. этот порядок становится обязательным и повсеместным, что должно было усилить контроль за старой администрацией.

В 1708 г. вводится новое территориальное деление государства: учреждались восемь губерний, по которым были расписаны все уезды и города. В 1713–1714 гг. число губерний возросло до одиннадцати.

Во главе губернии был поставлен губернатор или генерал-губернатор, который объединял в своих руках всю административную, судебную и военную власть. Ему подчинялись четыре помощника по отраслям управления.

В ходе реформы (к 1715 г.) сложилась трехзвенная система местного управления и администрации: уезд – провинция – губерния. Провинцию возглавлял обер-комендант, которому подчинялись коменданты уездов. Контролировать нижестоящие административные звенья помогали ландратные комиссии, избранные из местного дворянства.

Вторая областная реформа была проведена в 1719 г. Суть ее заключалась в следующем: одиннадцать губерний были разделены на сорок пять провинций. Во главе этих административных единиц были поставлены губернаторы, вице-губернаторы или воеводы.

В 1718–1720 гг. прошла реорганизация органов городского самоуправления, созданных в 1699 г. вместе с Ратушей, – земских изб и земских бурмистров. Появились новые органы – магистраты, подчинявшиеся губернаторам. Общее руководство осуществлял Главный магистрат. Система управления стала более бюрократической и централизованной. В 1727 г. магистраты преобразовали в ратуши.

Военная реформа была одним из важнейших звеньев в цепи государственных преобразований начала XVIII в. После неудачных походов на Азов (1695–1696 гг.) прекратило свое существование дворянское конное ополчение. Образцом для преобразования военных частей стали полки личной охраны Петра I – Преображенский, Семеновский и Бутырский. Стрелецкое восстание 1698 г. ускорило ликвидацию старых стрелецких подразделений. (Их отдельные части еще участвовали во взятии Нарвы в 1704 г. и Полтавской битве 1709 г.) В 1713 г. прекратили свое существование полки московских стрельцов, городовые же патрульно-постовые части просуществовали до 1740 г.

С 1699 г. начинается формирование рекрутской системы набора в армию. Из числа владельческих крестьян, дворовых и посадского населения было сформировано два полка. К 1705 г. собрано уже 27 полков. Набор осуществлялся по установленным рекрутским округам, С 1723 г. на основе переписи была введена система подушной раскладки рекрутов (до 1725 г. проведено 53 рекрутских набора, давших 284 тыс. солдат). Закрепленный порядок позволил сформировать многочисленную, хотя и плохо обученную армию.

Управление армией осуществляли в начале XVIII в. Разрядный приказ и Приказ военных дел, созданный для руководства полками “нового строя”. Были упразднены Иноземский и Рейтарский приказы. Обеспечением армии ведали Приказ генерал-комиссара, Приказ артиллерии (1700 г.) и Провиантский приказ (1700 г.).

После создания Сената часть военного управления переходит к нему, часть – к Военной канцелярии, созданной из слившихся военных приказов. Централизация военного управления завершилась созданием Адмиралтейства (1718 г.) и Военной коллегии (1719 г.).

В 1719 г. вводится изданный в 1716 г. “Устав воинский”, регламентировавший состав и организацию армии, отношения командиров и подчиненных, обязанности армейских чинов. В 1720 г. был принят Морской устав.

В октябре 1721 г. в связи с победой в Северной войне Сенат и Святейший синод присваивают Петру I титул Отца Отечества, Императора Всероссийского. Россия становится империей.

Монарх стал источником всей исполнительной власти и главой всех государственных учреждений. Его присутствие в определенном месте прекращало действие всей администрации. Власть автоматически переходила к монарху.

Царь был верховным главнокомандующим армии, ведал формированием полков, назначением офицеров, устанавливал порядок и план боевых действий. Со смертью патриарха Адриана в 1700 г. решением Петра I было упразднено российское патриаршество. Церковную организацию возглавил “местоблюститель”. Церковными делами ведали Духовная коллегия и Монастырский приказ – вполне бюрократические учреждения.

В исторической литературе существуют разноречивые оценки деятельности Петра I. Большинство исследователей считают, что его реформы имели выдающееся значение. Споры идут о том, была ли модернизация России насильственной вестернизацией страны или же подготовлена всем ходом предшествовавшего развития, деятельность Петра носила целенаправленный характер или была импульсивной реакцией на внешний вызов со стороны передовых европейских государств. Благодаря В. О. Ключевскому утвердилось мнение, что все преобразования России в эпоху Петра были вызваны Северной войной.

Преобразования Петра I были ярким примером радикальных реформ, проведенных государством без поддержки и даже при сопротивлении широких слоев общества. Во многом они были подготовлены его предшественниками. Вековые традиции и длительное пребывание в состоянии войны сформировали основной метод их проведения – деспотическое насилие. Личное знакомство с Европой в период пребывания Петра в составе Великого посольства в конце XVII в. определили цель и направление преобразований.

Результатом Петровских реформ стало создание в России основ государственно-монополистической промышленности, крепостнической и милитаризованной. Вместо формирующегося в Европе гражданского общества с рыночной экономикой Россия к концу царствования Петра представляла военно-полицейское государство с огосударствленной монополизированной крепостнической экономикой. В этот период произошло торможение в развитии свободного предпринимательства. Пространство свободы сузилось, так как каждый человек был ограничен в своей деятельности рамками государственных интересов, простиравшихся на все сферы российского бытия.

Таким образом, петровские преобразования, направленные на европеизацию России, не достигли своей цели. Революционность Петра оказалась ложной, ибо осуществлялась при сохранении основных принципов деспотического режима, всеобщего закрепощения. Единственным инициатором движения в созданной системе было государство, от главы которого зависели темпы, направления, способы развития.

4.3. Россия в эпоху Екатерины II. Просвещенный абсолютизм

В исторической науке прочно утвердилось понятие просвещенного абсолютизма. Одни историки полагают, что просвещенный абсолютизм – это определенная стадия в развитии абсолютной монархии, осознавшей свой долг перед обществом и осуществлявшей модернизацию в своих государствах, опираясь на идеи философов-просветителей.

Деятельность, осуществляемая реформаторами на троне, как правило, включала в себя: покровительство национальной промышленности, создание благоприятных условий для развития земледелия и роста внутренней и внешней торговли, совершенствование налоговой системы, административно-территориального устройства, ослабление власти землевладельцев-феодалов над крестьянами, кодификацию законов и создание правовой системы, поощрение наук и образования, ограничение влияния церкви. Там, где представители власти сумели воплотить в жизнь теоретические концепции Просвещения, страна вступала на путь прогресса, избежав революционных потрясений.

Первым российским монархом, предпринявшим попытку использовать для преобразования страны идеи Просвещения, была Екатерина II. Время ее правления – период решающих новаций и блестящих военных побед, закрепивших за Россией звание великой европейской державы. В начальный период своего правления Екатерина пыталась следовать идеалам, воспитанным в ней книгами Вольтера, Дидро, других европейских философов. Так поступали и ее “коллеги”: Карл III в Испании, Густав III в Швеции, Иосиф II в Австрии, Фридрих II в Пруссии.

За 30 лет правления Екатерине II удалось несколько стабилизировать государственное управление, но ее сын – император Павел I – был убит в результате заговора царедворцев при участии внука – наследника Александра Павловича, которого готовила на царство сама бабушка – императрица Екатерина II.

Кровавые события в верхних эшелонах власти происходили в контексте цивилизационных изменений на Западе, где завершился переход от Средневековья к Новому времени, основными факторами которого стали промышленное развитие, утверждение индустриального уклада в экономике, новых форм собственности и социальной структуры общества, теоретических и политических идей европейского просветительства, вызревали предпосылки и совершались великие революции.

Возникнув как служилое сословие, дворянство владело подавляющим большинством производительного богатства страны. Екатерина II раздала дворянам 800 тыс. крепостных, Павел I – еще 600 тыс. душ. Десятки миллионов десятин оформлены за дворянами в ходе генерального межевания земель во второй половине XVIII в. Волею императрицы помещики получили право ссылать крепостных на каторгу с зачетом их в рекрутство (1765 г.).

Запрещены (1767 г.) жалобы на помещика, попытки таких жалоб карались каторгой. В интересах дворянства и купечества отменены монополия и ограничения в занятиях промышленностью и торговлей. Поощрялся хлебный экспорт. Учреждены Дворянский, Коммерческий, Медный государственные банки с дешевым кредитом для дворян. Укреплена дворянская привилегия на винокурение, дававшее огромные прибыли. Дворяне владели большинством уральских металлургических заводов. Все это укрепляло экономическую основу господствующего дворянства.

Заметной стала реорганизация сенатского управления. Детище Петра I изменялось серьезно в смуте дворцовых переворотов, когда слабели государственность, вся система управления. Возвышение и падение роли Сената привели к тому, что он стал к 60-м гг. высшим административным и судебным учреждением, ослабил воздействие на управленческий механизм, но сосредоточил высшую вельможную элиту, среди которой проявлялись олигархические поползновения на властное управление. Екатерина II увидела в них опасность для своих самодержавных амбиций, решила поставить Сенат под “просвещенную” государеву руку.

Ослабла роль департаментов, ставших высшими судебными инстанциями, в связи с созданием отраслевых экспедиций Сената, которым переданы функции Камер-, Берг-, Штатс-, Ревизий– и других коллегий, канцелярий. Особую роль играла Сенатская тайная экспедиция, имевшая статус самостоятельного государственного учреждения. Ее функции в системе политического розыска определены лично Екатериной II, которая непосредственно опекала эту структуру Сената, усилила через нее полицейскую регламентацию государственного управления, всей жизни империи. Именно тогда применялась перлюстрация писем, поощрялось устное и письменное доносительство.

Накапливались предпосылки для замены коллежской системы. Роль коллегий снижалась. Многие дела передавались местному управлению, значение которого усиливалось. Большинство коллегий закрылось, прекратив существование. Остались лишь три “государственные” коллегии: иностранных, военных, морских дел.

В контексте декларирования значения идей просветительства для государственного управления феноменальным является созыв, работа и прекращение Екатериной II деятельности Комиссии по подготовке сводного законодательства – основных законов империи вместо Уложения 1649 г.

Потрясение имперского режима народной войной под предводительством Е. Пугачева ускорило реформирование государственного управления, особенно на местном уровне, что характеризует новый этап административных преобразований. Местное государственное управление не смогло ни предотвратить, ни быстро погасить пожар народной войны. Екатерина II активно занялась “законобесием”, как она называла свою законотворческую страсть. Единство преобразований в 60-е и 70–80-е гг. обеспечено линией на усиление самодержавного управления.

По-новому стало строиться губернское управление. Вместо прежнего губернатора и его канцелярии теперь полагался главнокомандующий в отсутствие императорского величества. В губернии учреждались губернатор, губернское правление, палаты уголовного и гражданского судов, палата для домостроительных дел и управления казенных доходов императорского высочества, губернский землемер, верхний земский суд, губернский прокурор, стряпчие казенных и уголовных дел, совестный суд, приказ общественного призрения.

Уездную администрацию, подчиненную губернскому правлению, представлял нижний земский суд (председатель, земский исправник или капитан, два-три заседателя), избираемый дворянами уезда, уездный казначей, землемер. Учреждались также уездный суд (выборные судья и два заседателя), при нем дворянская опека под председательством уездного дворянского предводителя.

В города, где не было комендантов, назначались городничие, сохранялись магистраты в составе двух бургомистров и четырех ратманов, старосты и судьи словесного суда. Посадом управляли ратуши. Во главе столичных администраций назначались обер-полицмейстеры.

Своеобразным было наместническое управление, вводимое указами Екатерины II в столичных губерниях, крупных регионах, разделенных на несколько губерний. Назначаемый на должность генерал-губернатора наместник – доверенное лицо из правящей элиты, ответственное лично перед монаршей особой, наделенное чрезвычайными полномочиями.

21 апреля 1785 г. обнародована “Грамота на права и выгоды городам Российской империи”, которая стала первым в истории управления развернутым законом организации городского управления в условиях начавшегося формирования нового социально-экономического уклада. Позже, в XIX в., “Грамота…” дополнялась серией городовых положении об устройстве городской жизни.

Грамота учредила в каждом городе “градское общество”, состоявшее из шести сословных групп, которые отличались друг от друга государственными обязанностями, привилегиями. Подобно дворянским обществам, городское общество владело общим городским имуществом (позднее – муниципальная собственность), имело юридическое лицо, собственность, доходы с имущества, торгового оборота, специальные сборы, обладало правом самоуправления: городское собрание и избираемые им органы.

Все городские обыватели, обладавшие цензовым избирательным правом, выбирали раз в три года на городском собрании городского голову, бурмистров и ратманов в магистрат, старост, судей словесных судов, заседателей. Городской голова и гласные от шести разрядов составляли общую городскую думу, которая раз в три года избирала по одному представителю от каждой из шести фракций гласных в шестигласную думу, являвшуюся исполнительным учреждением городского самоуправления, заседавшую еженедельно. В общей и шестигласной думах, а также в сиротском суде председательствовал городской голова.

По образу дворянского депутатского собрания учреждено и городское депутатское собрание, действующее постоянно под руководством городского головы в составе депутатов от особых полицейских частей (округов), на которые разбивались города. Эти собрания ведали так называемыми обывательскими книгами, где отражалось по специальным формам имущественное состояние, семейное положение каждого горожанина.

Городское самоуправление занималось преимущественно городским хозяйством, благоустройством, продовольствием, развитием промыслов, торговли, порядком на торгах, базарах, защитой сословных прав горожан, другими “пользами и нуждами” города, кроме полиции, податей, суда, что входило в компетенцию царской администрации. По функциям оно являлось хозяйственно-административным дополнением к аппарату администрации, полиции, делало то, с чем они не справлялись. Городское самоуправление опекалось губернатором, который жестко контролировал бюджет, доходы и расходы по отчетам шестигласных дум, дозволял проводить городское собрание.

Екатерина II создала льготное самоуправление лишь для высшего сословия – дворянства. Губернской реформой 1775 г. повышена роль местного дворянства в управлении губернией и уездом. Оно формировало структуру, состав управленческих структур, избирало губернских и уездных предводителей, глав уездной администрации, полиции, суда и заседателей, более половины чиновничьего аппарата, а остальных назначала губернская администрация, причем тоже из дворян.

Значительно усилена роль дворянства в российском управлении на основе “Грамоты на права, вольности и преимущества благородного дворянства” (1785 г.), ставшей венцом формирования дворянского сословия, самодержавно-дворянской империи и соответствующей ей системы управления.

Во-первых, интересы дворянства отождествлены официально с государственными. Государство обеспечивало защиту чести, имущества, жизни дворянина, монопольное право на землю, крепостных, право на сословный суд, право распоряжаться имуществом, крепостными, заводить фабрики, заводы, торги и др.

Во-вторых, дворянство объединялось в сословные общества, своеобразные дворянские корпорации, влияющие на устройство сословия, защиту и реализацию его корпоративных интересов, подчиняющее государство этим узкосословным интересам.

В-третьих, кроме государственного управления, параллельно создавалось особое дворянское самоуправление со своей системой органов, учреждений, особенно сильных на уровне губернии, уезда.

Самодержавное управление при Екатерине II строилось при опоре на дворян – высших слуг монарха, насчитывавших примерно 100 тыс., и чиновников, количество которых выросло до 50 тыс.

Бюрократизация государственного управления проявилась ярко в чиновластии и чинопроизводстве. Формировалось чинопочитание в соответствии с правилом “чин чина почитает”, когда чувство личного достоинства уступило место достоинству положения и иерархии чинов и должностей. Чин становился главной жизненной силой и стимулом. Чиновничество “управляло” в атмосфере раболепия, чинопочитания, произвола, злоупотребления властью.

Петровской Табелью о рангах был установлен порядок, при котором повышение в чине зависело от наличия должности. В 60-е гг. отменен и этот принцип, и обязательность государственной службы дворян. 19 апреля 1764 г. Екатерина II указала повысить в очередной чин всех высших государственных служащих, состоявших в каком-либо чине не менее семилет. Через три года, 13 сентября 1767 г., повелением императрицы это правило распространили на всех чиновников, что оказалось чревато серьезными последствиями, ибо стало нормой повышать чиновников по службе по старшинству независимо от личных качеств, достижений и наличия свободных должностей.

При Екатерине II упорядочено управление удельными и государственными крестьянами на основе сочетания государственного начала и крестьянского самоуправления на уровне села и волости. На местах создан аппарат департамента уделов в виде экспедиций уделов при девятиместных казенных палатах. Сельский сход удельных крестьян избирал старосту, сотских и десятских, которые выполняли полицейские функции, имея низшие полицейские чины.

Для государственных крестьян создана новая система самоуправления. Сельский сход в составе до 20 дворов избирал сельского старшину, его помощника – старосту, сборщика податей, а также сотских, десятских с теми же функциями, что у удельных.

Екатерина II продолжила ограничение казачьего самоуправления – расказачивание, начатое Петром I, отменившим выборность главного атамана и учредившим наказное атаманство, назначаемое императором. В 1764 г. ликвидировано гетманство на Левобережной Украине. Известный государственный деятель полководец П. А. Румянцев назначен президентом Малороссийской коллегии и одновременно генерал-губернатором Малой России.

Усилилось расказачивание после народной пугачевской войны, в которой активно участвовало казачество Дона и других регионов. Волжское казачье войско было лишено земли, вольностей, переселено на Терек, подчинено Военной коллегии. На Дону введено войсковое гражданское правительство типа губернской администрации и общероссийское законодательство, на основе которого строилось сословное казачье управление с 1775 г. В 1781 г. ликвидирована автономия Малой России.

Усовершенствованная Екатериной II система управления обеспечила развитие и высокий международный авторитет России, но не ослабила остроты внутренних противоречий, не обеспечила продекларированных ею всеобщего благоденствия, тишины и спокойствия, не избавила империю от потрясений, вызванных разложением средневековых институтов.

На свертывание политики просвещенного абсолютизма повлияли два события XVIII в.: крестьянская война под предводительством Е. Пугачева в России и Великая французская революция. Последняя стала и концом “просвещенного абсолютизма” в Европе. В России же последней попыткой реализации идей европейского Просвещения была деятельность Александра I. Но практические результаты его деятельности были невелики. Слабость почвенных истоков либерализма, сопротивление помещиков, отсутствие поддержки широких слоев населения обрекали его попытки на неудачу. В России был слишком большой запас инерции традиционного общества, чтобы двинуться по пути модернизации без ломки и потрясений.