Текст книги "Повышение эффективности бюджетных расходов"

Доклады оценивались в Минфине России по методике, содержащей 35 формализованных критериев. Результаты оценки приводятся на рис. 3.2. Как видно из предложенных результатов оценки, большинство министерств и ведомств смогли четко сформулировать свои цели и задачи, основные затруднения у них были вызваны распределением расходов по целям и задачам.

По результатам этого эксперимента были сделаны следующие выводы:

• необходимо систематическое обучение работников ГРБС и методическая поддержка внедрения бюджетирования по результатам;

• необходимо усовершенствование федерального законодательства, в частности внесение изменений в бюджетную классификацию РФ с целью ее ориентации на конечные результаты;

• необходима координация усилий различных структурных подразделений ГРБС при определении ориентированной на конечные результаты деятельности.[25]25
  Опыт эксперимента по внедрению докладов ГРБС подробно описан в статье А.М. Лаврова «Среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты: международный опыт и российские перспективы».


[Закрыть]

Рис. 3.2. Результаты оценки докладов ГРБС, представленных при подготовке проекта федерального бюджета на 2004 г.

Источник: Лавров А.М. Среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты: международный опыт и российские перспективы//Финансы. 2004. № 3.

При подготовке проекта федерального бюджета на 2005 г. продолжилась работа по разработке и представлению субъектами бюджетного планирования бюджетных докладов. В соответствии с Положением, утвержденным постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 изменилась структура докладов. Они стали содержать следующие разделы:

1. Цели, задачи и показатели деятельности

2. Расходные обязательства и формирование доходов

3. Бюджетные целевые программы и непрограммная деятельность

4. Распределение расходов по целям, задачам и программам

5. Результативность бюджетных расходов

В работу по рассмотрению докладов были вовлечены Минфин России и Минэкономразвития России. Анализ докладов осуществлялся также правительственной комиссией по повышению результативности бюджетных расходов под руководством вице-премьера А. Жукова, созданной в соответствии с постановлением Правительства РФ от 30 апреля 2004 г. № 225.

В компетенцию правительственной комиссии были включены такие полномочия, как подготовка рекомендаций по уточнению основных направлений и результатов деятельности субъектов бюджетного планирования и доработке докладов; подготовка рекомендаций по разработке и реализации бюджетных целевых программ; разработка доклада Правительства РФ о целях и результатах бюджетной политики.

Комиссия включала четыре рабочие группы, рассматривавшие проекты бюджетных докладов соответственно министерств промышленного блока, социального блока, финансово-экономического блока и силовых министерств. Рабочие группы возглавляли представители профильных департаментов Аппарата Правительства РФ. В состав каждой из них наряду с сотрудниками соответствующих отраслевых министерств входили представители Минфина России, Минэкономразвития России, Федеральной службы государственной статистики, а также эксперты государственных экономических исследовательских центров – Государственного университета «Высшая школа экономики» и Академии народного хозяйства при Правительстве РФ. Со второй половины июня по июль 2004 г. проекты докладов субъектов бюджетного планирования многократно рассматривались на заседаниях рабочих групп, дорабатывались в соответствии с замечаниями и затем выносились на заседания Правительственной комиссии.

По итогам подготовки докладов субъектов бюджетного планирования к заседанию Правительства России 12 августа 2004 г. был подготовлен сводный доклад «Цели, задачи и показатели деятельности субъектов бюджетного планирования (федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации)». Он был разработан на основе докладов отдельных субъектов бюджетного планирования, за исключением федеральных структур, руководство которыми осуществляет Президент РФ непосредственно. К таким структурам, в частности, относились Министерство обороны, Министерство внутренних дел, Министерство иностранных дел, Министерство юстиции, Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Обсуждение проектов докладов данных министерств проводилось в закрытом порядке, а сами бюджетные доклады были отнесены к категории закрытой информации.

Проект доклада, подготовленного Комиссией, был размещен в Интернете и в течение сентября – декабря широко обсуждался представителями Правительственной комиссии в экспертном сообществе и Государственной Думе. Помимо этого в рамках проектов международной технической помощи была осуществлена независимая экспертиза докладов субъектов бюджетного планирования, предусматривавшая в том числе свод и оценку всех представленных ранее комментариев и формулирование конкретных предложений по доработке докладов министерств.

В 2005 г. впервые был проведен эксперимент, в рамках которого предусматривалось выделение ассигнований, подлежащих распределению на конкурсной основе между федеральными органами исполнительной власти по результатам формализованной оценки представленных заявок, включающих доклады о результатах и основных направлениях деятельности, а также план действий по повышению эффективности бюджетных расходов.

Участие органов государственной власти в эксперименте было добровольным. В эксперименте приняло участие 9 федеральных органов исполнительной власти, из которых 6 были признаны победителями (в том числе Минпромэнерго, Минтранс, Минсельхоз, Минэкономразвития России и Федеральная служба занятости). Столь низкий процент участия в эксперименте можно объяснить тем, что к участию в нем допускались субъекты бюджетного планирования, чьи доклады отвечали Методическим рекомендациям по разработке бюджетных докладов, разработанным Минфином России и Минэкономразвития России. Однако большинство представленных в июле докладов не смогли перешагнуть 65-процентный барьер соответствия их докладов формализованным требованиям к их написанию.

Помимо самого доклада участники эксперимента должны были представлять план действий по повышению эффективности бюджетных расходов, предусматривающий реструктуризацию подведомственной сети бюджетных учреждений, повышение эффективности закупок, развитие механизмов программно-целевого планирования, реализацию мер по соблюдению бюджетного законодательства.

Победители эксперимента, органы исполнительной власти, которым было предусмотрено выделение средств в рамках эксперимента, обязывались ежеквартально, не позднее одного месяца после завершения отчетного квартала представлять в Комиссию по повышению эффективности бюджетных расходов, Минфин и Минэкономразвития России отчет о реализации плана мероприятий по повышению результативности бюджетных расходов.

Доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования на 2006–2008 гг. готовились в соответствии с новыми Методическими рекомендациями Минэкономразвития России и Минфина России и были гораздо более проработанными, чем доклады на 2005–2007 гг.

Доклады готовили все без исключения субъекты бюджетного планирования по уточненному порядку (постановление Правительства РФ от 27 апреля 2005 г. № 259 «Об утверждении Положения о разработке сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2006–2008 годы». Работа над докладами проводилась в несколько этапов.

Доклады на 2006–2008 гг. обобщались и анализировались Минэкономразвития России и рассматривались на заседании Правительственной комиссией по повышению результативности бюджетных расходов.

В настоящий момент преждевременно говорить о полномасштабном внедрении механизмов бюджетирования по результатам, поскольку доклады ГРБС играют роль скорее аналитических документов, чем документов, на основании которых распределяются бюджетные ассигнования на финансирование деятельности структурных единиц бюджетного сектора.

Слабым остается встраивание программ как в доклады, так и в целом в деятельность субъектов бюджетного планирования (СПБ). Согласно существующей методологии решение задач должно обеспечиваться путем реализации целевых программ. На деле же существуют сложности с утверждением ведомственных целевых программ, и в результате, несмотря на формальное отражение программ в докладах, министерства и ведомства продолжают работать как и раньше – по принципам поручений.

Кроме того, формулировки задач в основном можно признать размытыми: зачастую они охватывают чрезмерно большой сектор, формулируются как исполнение какой-то функции в определенной отрасли и являются недостижимыми, например «создание эффективного рынка земли и иной недвижимости». В данном случае возможно множество трактовок понятия «эффективный рынок». К сожалению, и показатели не всегда позволяют четко охарактеризовать степень практического решения поставленной задачи.

Необходимо также отметить, что составление докладов не является самоцелью. Сам факт, что субъект бюджетного планирования составляет доклад, не является признаком того, что такой орган государственной власти работает по новым принципам БОР. Это особенно важно с учетом отсутствия в законодательстве норм о мониторинге достижения запланированных результатов деятельности СБП, а главное – норм о мерах, которые должны приниматься в случае достижения или недостижения СБП запланированных результатов деятельности.

По своей сути доклады являются инструментом, позволяющим агрегировать информацию о планах деятельности конкретных СБП, о роли деятельности СБП для достижения целей и задач Правительства РФ, о фактических результатах деятельности СБП. Доклады способствуют увязке информации о целях, задачах, результатах их деятельности с фактическими и планируемыми объемами бюджетного финансирования. Для того чтобы сформулированные в докладах планы работ реализовывались, необходимо принятие СБП адекватных мер, распределение полномочий по реализации соответствующих программ и мероприятий между конкретными должностными лицами.

В перспективе информация о достижении запланированных результатов деятельности должна играть определяющую роль как при распределении бюджетных средств, так и при осуществлении административного управления.

Доклады о результатах и основных направлениях деятельности на региональном и муниципальном уровнях

Рассмотренные федеральные акты на сегодняшний день являются для субъектов Федерации единственным российским примером того, как можно внедрять механизмы БОР путем закрепления необходимости формирования особого документа, агрегирующего информацию о целях, задачах, результатах деятельности и финансовых ресурсах конкретного органа.

Во многих субъектах Федерации принимаются меры, направленные на внедрение системы докладов в бюджетный процесс и на формирование нормативной правовой базы, регламентирующей их составление. При этом регионы ориентируются в основном на федеральную практику регулирования системы докладов, включая разработанные положения, вопросы о назначении докладов, понятийный аппарат и т. д.

Общим недостатком систем докладов практически у всех регионов (как, впрочем, и на федеральном уровне) является отсутствие стимулов к достижению запланированных в докладах результатов (например, путем правового закрепления последствий недостижения указанных результатов), а также процедур текущего мониторинга достижения результатов.

Внедрение бюджетирования по результатам на региональном и муниципальном уровнях имеет свои особенности. В частности, на региональном уровне внедрение бюджетных докладов ГРБС целесообразно в отдельных отраслях бюджетной сферы, прежде всего в отраслях, финансирование которых осуществляется из одного бюджета. На муниципальном уровне механизмы БОР должны быть упрощены. В частности, возможна разработка сводного доклада администрации вместо разработки отдельных докладов каждого ГРБС. Исключением могут быть муниципалитеты с численностью населения 200–300 тыс. человек. При этом даже в тех отраслях бюджетной сферы субъектов Федерации, где внедрение в практику планирования бюджетных докладов ГРБС является перспективным направлением, этот процесс будет иметь определенные особенности.

Прежде всего при внедрении докладов на уровне субъектов Федерации необходимо учесть те недостатки и проблемы, с которыми столкнулись субъекты бюджетного планирования на федеральном уровне. К числу таких проблем можно отнести следующие:

• несоответствие предлагаемых некоторыми субъектами бюджетного планирования целей, задач и показателей результативности объему их полномочий;

• существенные ограничения на количественную оценку результативности деятельности ведомств накладывает недостаточность возможностей статистики;

• отсутствие проработанных методических подходов для выработки плановых значений показателей результативности деятельности субъектов бюджетного планирования;

• отсутствие нормативного регулирования процесса разграничения расходов на программные и непрограммные.

Решение этих проблем на региональном уровне возможно при соблюдении следующих принципов:

1. Целесообразно отказаться от ограничения числа уровней конкретизации целей в ведомственных докладах для обеспечения более плавного перехода от целей социально-экономического развития субъекта Федерации к целям и задачам, достижение которых соответствует возможностям и сфере компетенции ГРБС. В качестве целей в ведомственных докладах не должны фигурировать общие постоянные цели их деятельности.

2. Показатели результативности деятельности ГРБС должны вытекать не столько из их целей и задач, сколько из конкретного набора мероприятий, предлагаемых в рамках целевых программ. Это позволит избежать включения в доклады ГРБС целей, задач и показателей, на которые региональные органы власти могут оказывать лишь косвенное влияние и которые вследствие этого не могут свидетельствовать о результативности их деятельности. По тем же причинам необходимо избегать включения в доклады целей, достижение которых зависит не от усилий ведомств, а от масштабов бюджетного финансирования. Например, деятельность органов управления дорожным хозяйством рационально оценивать не по протяженности построенных или реконструированных автомобильных дорог, а по их качеству (в рамках соответствующей категории) или бюджетным затратам на строительство 1 км дороги.

3. Целесообразно создание собственной системы мониторинга степени достижения количественных показателей результативности деятельности ГРБС. На федеральном уровне в бюджетные доклады ведомств могут включаться лишь те цели и задачи, степень реализации которых можно отследить на имеющейся статистической базе, которая ограниченна. Поэтому без создания собственной региональной системы мониторинга показателей результативности деятельности органов отраслевого управления внедрение БОР невозможно. Следует учитывать, что организовать полноценное статистическое наблюдение за динамикой каждого показателя, который фигурирует в бюджетных докладах ГРБС, нереально. Поэтому субнациональная система БОР должна предусматривать альтернативные методы получения соответствующей информации, к числу которых можно отнести ведомственную статистику (сбор информации от бюджетных учреждений) и социологические опросы потребителей бюджетных услуг.

4. Решение проблемы объективной оценки предлагаемых ГРБС плановых значений показателей результативности их деятельности на субнациональном уровне видится в организации регулярного сравнительного анализа показателей результативности расходов регионального бюджета с аналогичными показателями других субъектов Федерации. Наличие общих методологических принципов внедрения БОР в пилотных по данному проекту субъектах Федерации позволит организовать сравнительный анализ достигнутых ими показателей результативности расходов.

5. Необходимо четко определить, какие расходы ведомств допускается относить к непрограммным, а какие должны входить в состав ведомственных целевых программ. В идеале к программным должно относиться большинство расходов на содержание подразделений органов власти, непосредственно участвующих в осуществлении их функций. Однако на первоначальном этапе соблюдение этого правила может оказаться крайне затруднительным, так как предполагает предельно четкое определение функций и планов деятельности всех подразделений ГРБС. Поэтому на переходный период допустимо включать затраты на оплату труда сотрудников ведомств, содержание зданий и прочие текущие расходы в состав непрограммных.

С учетом изложенного бюджетные доклады ГРБС должны включать следующие разделы:

1. Цели и задачи деятельности. В данном разделе должна быть представлена система стратегических целей и тактических задач ГРБС в среднесрочном периоде.

2. Расходные обязательства и формирование доходов. В данном разделе докладов должны приводиться сведения об общем объеме действующих и принимаемых расходных обязательств ГРБС и анализ изменения их объемов и структуры в отчетном и плановом периодах. Кроме того, в разделе должны содержаться данные о фактических и планируемых объемах доходов бюджета от подведомственной данным ГРБС бюджетной сети.

3. Целевые программы, непрограммная деятельность и показатели результативности. В разделе должно приводиться краткое описание действующих и предлагаемых к утверждению на среднесрочную перспективу региональных целевых программ, в осуществлении которых участвует данный ГРБС, и ведомственных целевых программ, а также основное содержание непрограммной деятельности ГРБС.

С учетом предлагаемого разделения целевых программ на региональные и ведомственные применительно к региональным программам в докладах ГРБС должно приводиться краткое описание закрепленной за ними части программных мероприятий. Межведомственные мероприятия по региональным целевым программам должны отражаться в сводном бюджетном докладе.

Для каждой целевой программы (а при необходимости – для ее отдельных мероприятий) в разделе должны быть приведены количественно измеримые показатели, характеризующие степень достижения ее целей, их значения для отчетного периода, оценка значения за текущий год и значение, которое должно быть достигнуто в среднесрочной перспективе.

4. Распределение расходов по целям, задачам и программам. Раздел должен содержать анализ сложившейся в отчетном периоде и планируемой на среднесрочную перспективу структур расходов по целям, задачам и программам и тенденций изменения в плановом периоде. Представленное в первоначальной версии доклада ГРБС распределение расходов по целям, задачам и программам подлежит уточнению после утверждения предельных объемов бюджета принимаемых обязательств каждого ГРБС в перспективном финансовом плане.

5. Результативность бюджетных расходов. На основании данных о динамике в отчетном периоде плановых и фактически достигнутых показателей результативности и бюджетных расходов в разрезе программ проводится оценка результативности деятельности ГРБС.

В сводном бюджетном докладе должна содержаться также оценка качества управления средствами ГРБС на основе показателей, характеризующих конечные, общественно значимые результаты их деятельности.

По мере накопления отчетных данных рекомендуется внедрять также оценку эффективности бюджетных расходов, т. е. проводить анализ динамики бюджетных затрат на достижение ГРБС определенного, социально значимого результата и сопоставление уровня затрат с аналогичными затратами других субъектов Федерации.

С этой точки зрения, сводный бюджетный доклад должен содержать следующие разделы:

1. Результаты деятельности высшего исполнительного органа субъекта Федерации и ГРБС в отчетном периодах.

2. Цели деятельности высшего исполнительного органа субъекта Федерации и ГРБС в текущем году и в плановом периоде.

3. Комплекс мер по достижению целей деятельности высшего исполнительного органа субъекта Федерации и ГРБС.

Кроме перечисленных разделов сводный доклад о результатах и основных направлениях деятельности высшего исполнительного органа субъекта Федерации должен включать раздел, посвященный территориальным аспектам реализации его целей. В этом разделе цели, задачи, программы и планируемые значения показателей их реализации должны отражаться в территориальном разрезе (по муниципалитетам). При этом фигурирующие в разделе цели и задачи должны достигаться либо собственными усилиями органов исполнительной власти субъекта Федерации, либо во взаимодействии с органами местного самоуправления. В последнем случае содержанием раздела могут быть согласованные с органами местного самоуправления совместные целевые программы. Они должны предусматривать выделение из фонда софинансирования социальных расходов и фонда муниципального развития, образуемых в составе бюджета субъекта Федерации, субсидий для долевого финансирования расходов местных бюджетов, отвечающих приоритетным целям и задачам органов исполнительной власти субъекта Федерации, заявленным в их бюджетных докладах.

Таким образом, сводный бюджетный доклад представляет собой конкретизированную Программу социально-экономического развития на среднесрочную перспективу. Учитывая сходство содержания этих документов, возможным вариантом является включение Программы социально-экономического развития на среднесрочную перспективу в сводный бюджетный доклад. В пользу этого решения можно привести три аргумента: во-первых, сосуществование плановых документов, составленных на разной методологической основе, но рассчитанных на один и тот же период времени, может привести к противоречиям между ними; во-вторых, необходимость разработки двух плановых документов вместо одного усложняет бюджетный процесс; в-третьих, при наличии детализированного планирования на среднесрочную перспективу существование планового документа, описывающего общие направления реформ на ту же среднесрочную перспективу, теряет смысл.

Однако в случае принятия этого варианта необходимо предусмотреть двухэтапную процедуру разработки сводного бюджетного доклада. Первоначально должны быть сформулированы общие цели высшего органа исполнительной власти субъекта Федерации, которые должны стать ориентиром для ГРБС при разработке системы собственных целей и задач. При несоблюдении этого условия время, затраченное на разработку бюджетных докладов ГРБС, может оказаться затраченным впустую, так как поставленные в них цели могут не соответствовать приоритетам социально-экономической политики субъекта Федерации. Окончательный вариант сводного бюджетного доклада должен составляться на основе бюджетных докладов ГРБС и содержать три указанных выше раздела.

В отличие от Программы социально-экономического развития на среднесрочную перспективу, сохранение которой при внедрении в бюджетный процесс сводного бюджетного доклада необязательно, представляется целесообразным сохранить (или дополнить) перечень плановых документов субъекта Федерации таким документом, как Стратегия социально-экономического развития субъекта Федерации на долгосрочную перспективу. Оптимальным горизонтом долгосрочного планирования представляется 10-летний период. Целесообразность отдельного долгосрочного планирования обусловлена двумя факторами. Во-первых, последствия многих текущих мероприятий администрации не могут выявиться в среднесрочном периоде: политика, которая представляется оправданной в среднесрочной перспективе, может быть сопряжена с негативными эффектами в долгосрочной, и наоборот. Во-вторых, удлинение горизонта планирования повышает вероятность ошибок в прогнозе, а потому долгосрочное планирование бессмысленно осуществлять на том же уровне конкретизации, как среднесрочное. Поэтому долгосрочный план должен составляться в ином, более общем формате по сравнению со среднесрочным.

Действующие на федеральном уровне нормативные акты, посвященные порядку подготовки бюджетных докладов, не определяют порядок действий в случае выявления отклонения целевых значений их показателей от плановых значений. Это обусловлено не только недостатками применяемой системы индикаторов результативности бюджетных расходов, но и объективной невозможностью предложить однозначный алгоритм действий в подобных случаях. Только углубленный анализ каждой конкретной ситуации должен выявить, является ли отклонение фактического значения показателя от плана (причем как в одну, так и в другую сторону[26]26
  В логике БОР превышение фактического показателя над планируемым не всегда рассматривается как позитивный результат. Такое превышение, в частности, может означать, что в пользу данной сферы деятельности отвлекается избыточный объем бюджетных средств, что приводит к недостаточному финансированию других бюджетных услуг.


[Закрыть]) основанием для того, чтобы снизить финансирование, повысить финансирование либо оставить его без изменений, изменив какие-то другие условия деятельности ГРБС.

Нормативное закрепление правила о сокращении бюджетных ассигнований в случае негативной оценки эффективности деятельности того или иного участника бюджетного процесса в принципе неправильно по нескольким причинам. Во-первых, недостижение заданных показателей не всегда происходит по вине участника бюджетного процесса. На достижимость большинства целей, которые традиционно ставят перед собой органы государственной власти, оказывают существенное влияние внешние, не зависящие от органов власти обстоятельства. Во-вторых, что негативные последствия сокращения бюджетных ассигнований для того или иного ГРБС ложатся не столько на него, сколько на потребителей бюджетных услуг.

Представляется наиболее перспективным отказ от жесткой нормативной фиксации последствий негативной оценки результатов деятельности ГРБС и других участников бюджетного процесса. Обязательным следует считать только закрепление процедур мониторинга, логическим завершением которых должно быть рассмотрение причин и возможных правовых последствий недостижения заданных показателей результативности. В каждом случае решение о целесообразности применения мер ответственности к тому или иному ГРБС должно приниматься с учетом конкретных обстоятельств, при этом меры ответственности могут выбираться из следующего перечня:

• дисциплинарные санкции к должностным лицам, по вине которых не достигнуты заданные показатели результативности;

• политическая ответственность (отставка) руководителей ГРБС, по вине которых не достигнуты заданные показатели результативности;

• временное исключение ГРБС из распределения бюджета принимаемых обязательств;

• сокращение бюджета действующих обязательств. Допускается только в случаях прекращения реализации конкретной ведомственной целевой программы в связи с признанием ее неэффективной в пределах ассигнований по этой программе либо в связи с сокращением числа подведомственных ГРБС бюджетополучателей в процессе оптимизации бюджетной сети.

Целевые программы

Институт целевых программ существовал в РФ и при затратном финансовом планировании. Однако данный инструмент был недостаточен для требуемого при внедрении методов БОР уровня.

На сегодняшний момент разрабатываемые в России целевые программы обладают целым рядом недостатков:

1. Целевые программы в российской практике, как правило, являются межведомственными. Они разрабатываются в тех случаях, когда для достижения поставленных целей необходима координация усилий нескольких органов управления. При этом ответственность за реализацию одних и тех же мероприятий в рамках программы обычно распределена между несколькими ведомствами, участвующими в программе, что способствует размыванию ответственности за реализацию программных мероприятий, затрудняет установление взаимосвязи между затратами и результатами.

2. Целевые программы часто не содержат конкретные численные показатели ожидаемых конечных результатов их реализации, которые позволили бы оценить степень достижения целей программы. Вместо этого приводятся описания общих тенденций и мероприятий, не имеющих количественной оценки, поэтому проверить достижение заявленных целей на практике зачастую не представляется возможным.

3. Мероприятия в программах сформулированы нечетко: нет прямой связи между ними и задачами программы (мероприятия сгруппированы скорее по направлениям деятельности, чем по задачам программы), вместо описания конкретных действий приводятся общие, расплывчатые формулировки, не позволяющие оценить, в какой степени было выполнено то или иное мероприятие.

4. В соответствии с принципами БОР важно, чтобы каждая бюджетная программа органично вписывалась в общую систему целей и задач субъекта бюджетного планирования. В настоящее время основная задача принятия целевых программ заключается в получении СБП дополнительных ресурсов. С точки зрения качества формулирования программы, это приводит к тому, что комплексы программных мероприятий, направленные на решение конкретных задач министерства, носят фрагментарный характер: мероприятия являются дополнительными по отношению к конкретной задаче и не позволяют дать комплексную картину ее решения в рамках СБП.

5. Информация о затратах, представленная в программах, как правило, не позволяет установить взаимосвязь между показателями результатов реализации программы и теми затратами, которые должны быть проведены для получения этих результатов, нарушая тем самым один из ключевых принципов БОР – возможность определения стоимости получения единицы результата деятельности.

Основные недостатки целевых программ, усложняющие расчет полной стоимости единицы результата реализации программы, заключаются в следующем. Для большинства программ предусмотрено финансирование из нескольких источников – как правило, из бюджетов разных уровней, причем финансирование часто проводится в объемах меньших, чем было первоначально запланировано. В то же время за конечные результаты реализации программы несут ответственность ее непосредственные исполнители на региональном и местном уровнях. Смешанная система финансирования в некоторой степени нарушает нормальное функционирование системы ответственности исполнителей за результативную работу, особенно в условиях нестабильного финансирования со стороны вышестоящих бюджетных уровней. Не имея возможности контролировать финансирование программы, исполнителям сложно устанавливать плановые показатели реализации программы и гарантировать их достижение.

В Концепции реформирования бюджетного процесса было предусмотрено усиление роли целевых программ путем внедрения нового института – ведомственных целевых программ (ВЦП), а также изменения применения на федеральном уровне федеральных целевых программ (ФЦП).

Основными различиями между этими видами целевых программ должны быть:

• уровень утверждения (ФЦП утверждается Правительством РФ; ВЦП – соответствующим субъектом бюджетного планирования, т. е. ГРБС);

• характер программы (межотраслевой характер у ФЦП или внутриотраслевой характер у ВЦП);