Текст книги "Основы социальной политики"

Основные институты и механизмы реализации социальной политики. Приобретение государством собственно социальных функций изменило всю функциональную его структуру. Социальные функции стали доминирующими, возникли и постоянно возникают новые функциональные системы социальной направленности, количество социальных функций увеличивается, и они существенным образом преобразуют правовые, властные и экономические характеристики государства. Важно отметить, что в настоящее время параметры реализации социальной политики определяются следующими укрупненными социальными направлениями в политике:

• занятости и социально-трудовых отношений;

• регулирования доходов;

• воспроизводства населения;

• развития социальной сферы;

• региональная социальная политика.

Ныне в современном обществе сформировалась следующая институциональная структура социальной политики, основные звенья которой проявляются в системе:

• социальных гарантий (минимальные социальные стандарты);

• социальной помощи (в том числе частная, система социальной помощи);

• социального страхования.

Система социальных гарантий предполагает бесплатное предоставление социальных благ при условии их всеобщей доступности, а распределение благ происходит по потребностям населения. Гарантии социальной защиты граждан берет на себя государство.

Система социальной помощи действует, исходя из принципа социальной заботы общества о своих социально уязвимых членах и социальной благотворительности. Она предусматривает унифицированные подходы к определению различных групп населения и предоставление им социальной помощи. Особое место в институциональной структуре социальной политики занимает частная система социальной помощи и социального страхования, которая базируется на принципе личной ответственности.

Система социального страхования предполагает для всех граждан обязательство уплаты страховых взносов и пропорциональную (либо нет) взаимосвязь между страховыми платежами и объемом получаемых социальных благ. Система социального страхования строится на принципе общественной солидарности и ответственности государства за своих граждан. Поэтому как экономическая категория страхование представляет систему экономических отношений, включающую совокупность различных форм и методов формирования целевых фондов денежных средств для возмещения ущерба при различных непредвиденных неблагоприятных явлениях, а также для оказания помощи гражданам при наступлении страховых случаев.

В основе классификации видов социального страхования – различные виды социального риска. Как отмечает В.Д. Роик, нетрудоспособность наступает при болезни, несчастном случае, инвалидности, беременности и старости. В этой связи социальное страхование можно определить как систему правовых, экономических и организационных мер по компенсации и минимизации отдельных видов социальных рисков. Поэтому основными видами социального страхования, которые обеспечивают соответствующий современным требованиям рыночной экономики уровень исполнения государством социальной функции, являются страхование:

• пенсий (по старости и по инвалидности в результате общих заболеваний и от несчастных случаев в быту и на транспорте);

• от несчастных случаев на производстве (производственный травматизм и профессиональные заболевания), которое предусматривает страхование временной и постоянной утраты трудоспособности;

• на случай безработицы,

• медицинское (страхование временной утраты трудоспособности из-за болезни и предоставление медицинской помощи).

В качестве основы для классификации социального страхования выбирается характер организации страховых учреждений. Например, страхование по каждому из видов социального риска может быть организовано и на добровольных началах. В то же время участие в каком-либо виде страхования может носить и принудительный характер, в частности, государство может законодательно обязать определенные группы населения страховать себя или третьих лиц от того или иного вида социального риска. В таком случае страхование становится обязательным.

Определение форм социального страхования, основных их функций и задач, организационно-правовых структур и финансового механизма, а также значительное разнообразие в условиях труда и природно-климатических условий проживания требует, как считает В.Д. Роик, формирования трех обязательных форм страхования – общего социального страхования, профессионального и территориального социального страхования.

Обязательное общее социальное страхование должно охватывать все без исключения группы работающих вне зависимости от форм собственности предприятий и организаций. Учет повышенного профессионального риска повреждения здоровья (уровень и тяжесть производственного травматизма и профессиональных заболеваний) должен лечь в основу системы обязательного профессионального социального страхования. Кроме того, сложившаяся в современной России, в условиях рыночных преобразований, высокая степень дифференциации доходов населения создает предпосылки для организации и добровольного страхования. Страхователями могли бы выступить как работодатели, так и сами работники. Вопрос о добровольном (дополнительном) страховании должен решаться в каждом конкретном случае с помощью коллективных договоров или индивидуально.

По своему содержанию социальное страхование включает не только денежные выплаты, компенсации, но и определенные услуги по лечению, реабилитации и профилактике, причем со временем значение этих составляющих возрастет, и эффективность современных систем социального страхования определяется во многом именно этими критериями. Поскольку система социального страхования распространяется в основном на занятое население, то системы социальной защиты должна предусматривать еще один важный компонент – это различные виды услуг и выплат, которые предоставляются населению в рамках системы социальной помощи. В совокупности эти две формы социальной защиты населения и позволяют государству выполнять свою социальную функцию по обеспечению нормального воспроизводства населения.

В отечественной экономической литературе часто используется понятие «социальная защита населения». В расширенной трактовке этот термин (как и менее распространенный термин «сеть социальной поддержки») предполагает возможность обозначения всех вышеописанных элементов институциональных структур социальной политики. В более узкой трактовке термин «социальная защита» аналогичен понятию «вспомоществование». Как известно, отсутствие стандартизированной терминологии дает возможность отдельным специалистам в определенных случаях подменять одно понятие другим. Вместе с тем к социальной защите специалисты Международного бюро труда относят и социальное страхование, и социальную помощь, основные характеристики которых представлены в таблице.

Таблица

Деление социальной защиты на социальное страхование и социальную помощь обусловлено, во-первых, методами учета (не учета) социального риска и, во-вторых, различием в источниках финансирования. Социальное страхование – это страховые взносы нанимателей и трудящихся, а при социальной помощи – это ресурсы, аккумулируемые в бюджетную систему в основном за счет налогообложения. Что касается пособий малоимущим семьям, инвалидам с детства, помощи семье, то, по нашему мнению, эти виды социальной защиты не связаны с трудовой деятельностью и по своей природе не являются страховыми случаями. Соответственно их обеспечение должно быть отнесено к системе государственной социальной помощи (вспомоществования) или к другим видам государственных социальных программ.

Вместе с тем надо отметить, что отнесение институциональных структур к государственному (общественному) либо частному сектору осуществляется в зависимости от характера собственности и порядка финансирования. Доходы, то есть ресурсы, находящиеся в распоряжении государственных учреждений и организаций, занятых предоставлением социальных благ (социальные гарантии и социальная защита) населению, образуются в основном за счет обязательных платежей экономических субъектов, то есть строятся на основе глобального налогообложения. А доходы, находящиеся в распоряжении негосударственных некоммерческих организаций, которые оказывают нерыночные социальные услуги, формируются за счет добровольных взносов и платных услуг, а также пожертвований населения и доходов от собственности.

В случае смешанного финансирования институциональная структура, предоставляющая социальное благо, может быть отнесена к частному, либо к государственному сектору экономики по преобладанию порядка финансирования.

В последнее десятилетия в мировой практике предоставления государством социальных услуг населению находят широкое распространение контрактно-договорные отношения между государством и негосударственными некоммерческими организациями. По мнению Л.И. Якобсона, это объясняется тем, что некоторые виды благ, которые традиционно было принято относить к общественным, обладают свойствами и чертами частных благ и, следовательно, могут предоставляться целиком или частично сверх определенного обществом минимального социального стандарта на платной основе. Природе таких общественных благ соответствует особая структура институционального механизма, предполагающая возможность отделения функций их производства и потребления от функций их оплаты. Выбор социальных услуг может быть организован с помощью предоставления каждому гражданину (семье) специальных социальных ваучеров (образовательного, жилищного, талона на питание и т. д.), которые он вправе предъявлять в любую по его выбору организацию. В случае, когда выбор идет между бюджетными организациями, ситуацию можно охарактеризовать как внутреннюю конкуренцию и квазирыночные отношения, а если организация не бюджетная, то тогда это уже будут нормальные рыночные отношения в рамках взаимодействия между общественным и частным секторами.

Применение на практике различных институциональных механизмов, обеспечивающих взаимодействие общественного и частных секторов в решении социальных задач, может быть эффективным только в том случае, если оно не сопровождается ростом транзакционных издержек, который может превысить доходы от введения институциональных новшеств.

Для характеристики государственных социальных расходов необходим анализ различных факторов, влияющих на объем, структуру и динамику этого вида государственных расходов. Эти факторы обусловлены изменением роли, основных функций и задач государства в современном обществе, поэтому развитие современной цивилизации и характеризуется постоянным ростом социальных расходов государства в рамках общей тенденции к росту общественных расходов. Данная идея отражена еще в конце XIX века немецким ученым А. Вагнером, по мнению которого существует ряд причин преимущественного роста общественных расходов по сравнению с частными.

Если рассмотреть, как вышеназванные причины влияют на рост общественных социальных расходов, то необходимо отметить, что расходы на образование и здравоохранение, как общеизвестно, есть не что иное, как вложения в «человеческий капитал». Подобные вложения носят инвестиционный характер, поскольку направлены на повышение качества трудовых ресурсов, которые являются одним из факторов (в триединой формуле «труд-земля– капитал») общественного богатства. Приведенные специальные исследования отражают зависимость: чем выше уровень образования, тем ниже уровень безработицы и, наоборот, пропорциональную зависимость между инвестициями в «человеческий капитал» и уровнем трансфертных социальных платежей, которые, как известно, подрывают стимулы к поиску работы у малообеспеченных слоев населения и приводят их в состояние, которое в экономической литературе определяется как «ловушка бедности». Так, в США в урбанизированной среде уже выросло и успело состариться третье поколение граждан, представители которого никогда и нигде не работали, более того, и не желают работать, а находятся на содержании государства. Для решения насущной проблемы в последние десятилетия в государственные программы предоставления социальных трансфертов вносятся существенные коррективы, что предполагает замену программ социального обеспечения на программы трудовой мотивации.

Как уже отмечалось, очень серьезным фактором, обусловливающим рост общественных социальных расходов, является особая демографическая ситуация в большинстве экономически развитых стран (в том числе и в России), вызванная массовым старением урбанизированного населения. Старение населения (хоть это и считается показателем прогресса цивилизации XX века), как известно, ведет не только к увеличению потребности в ресурсном обеспечении пенсионных фондов, но и к росту расходов на медицинское обслуживание.

Всевозрастающий объем экономических ресурсов, направляемых на покрытие общественных социальных расходов, делает все более актуальным проблему их эффективного использования, что предполагает подходы с позиций микроэкономического анализа. Макроэкономический подход включает в себя анализ распределения ресурсов на покрытие общественных социальных расходов с точки зрения достижения устойчивости и сбалансированности основных макроэкономических показателей, таких, как ВНП, уровень инфляции и безработицы, размеры налоговых ставок и ставок банковского процента, а также уровней инвестиционной активности и бюджетного дефицита. Не меньшее значение имеет и микроанализ общественных социальных расходов, проводимый с позиции первичного экономического звена, а именно домашнего хозяйства, что предполагает оценку механизмов формирования и структуры семейного бюджета, поскольку существует тесная зависимость (в том числе и в форме конституционных гарантий) между расходами семьи на приобретение социально значимых благ и статьями госбюджета на соответствующие виды расходов.

Кроме того, существует ряд основных подходов к классификации структуры общественных социальных расходов. Первый из них соответствует принципам исполнения госбюджета, в основе которого находится ведомственный либо функциональный подход к распределению ресурсов. Второй подход представляет собой группировку социальных расходов государства по критериям обслуживания – расходы, направленные на людей (личные расходы), либо расходы, направленные на капитал (капитальные расходы), последние в свою очередь должны подразделяться на два вида, текущие материальные расходы и инвестиции. Раскрытые выше классификационные подходы к структуре общественных социальных расходов весьма удобны для различного рода аналитических целей в процессе оценки бюджетных показателей, но не раскрывают экономической природы данного вида общественных расходов, так как не отражают их влияния на национальный доход. Наиболее эффективным подходом к оценке влияния социальных расходов на национальный доход – их классификация, предложенная еще английским экономистом А. Пигу, который предложил классифицировать все общественные расходы на трансфертные и нетрансфертные платежи. К нетрансфертным платежам А. Пигу относил расходы общества на обслуживание факторов производства и закупку товаров и услуг, что может изменить не только структуру, но и объем потребления. Касаясь трансфертных платежей, то, по мнению А. Пигу, они характеризуют только передачу доходов от налогоплательщиков к получателям трансфертов. Последние соответственно не увеличивают объема личного потребления, а лишь изменяют его структуру. Это объясняется тем, что трансфертным платежам в доходной части госбюджета противостоят налоги, и если первые увеличивают доходы домашнего хозяйства, то налоги его уменьшают, а, значит, и не могут привести к изменениям в общем объеме личного потребления. При этом следует отметить, что оказывая влияние на структуру спроса трансфертные платежи создают спрос на отдельные виды товаров и услуг, что формирует инвестиционную среду. Как известно, рост трансфертных платежей в экономически развитых странах вплоть до конца 70-х годов прошлого столетия привел к кризису этой идеи государства всеобщего благосостояния. В связи с этим центр тяжести в социальной политике стал перемещаться от пассивных к активным социальным мероприятиям, что предполагает увеличение «вложений в человека», то есть совершенствование трудовых ресурсов.

Социальная политика разрабатывается и реализуется на различных уровнях федеральными и региональными органами государственной власти, местным самоуправлением. Каждый из этих субъектов имеет свои возможности, позволяющие наиболее полно и эффективно реализовывать цели и задачи социальной политики. Как показывает опыт многих стран и России, одним из наиболее оперативных, эффективных и перспективных субъектов осуществления социальной политики являются институты местного самоуправления. Их социальная природа проявляется в том, что в них структурируется тот уровень самоорганизации жизнедеятельности социума, где реализуются естественные потребности человека: в жилище, питании, водоснабжении, благоприятной природной среде.

Развитие рыночной экономики формируют новый субъект социальной политики – частных предпринимателей, реализующих в своей деятельности принципы гуманизма, активно занимающихся благотворительностью. Часть своей прибыли коммерческие банки, предпринимательские структуры используют для поддержки учреждений культуры, спортивных сооружений, оказания помощи больным детям, инвалидам, престарелым.

В этом случае происходит некоторое перераспределение доходов с акцентами в сторону социальной поддержки и защиты отдельных слоев населения. Спонсорская помощь, благотворительная деятельность предпринимательских структур в какой-то мере компенсирует дефицит государственных средств, особенно в лечении тяжелых заболеваний, требующих дорогостоящих лекарств, в решении жилищных проблем, поддержке детей-инвалидов и т. д. Денежные взносы на приобретение оборудования для школ, в первую очередь компьютеров, медицинской техники, вложения в реконструкцию исторических памятников – все это не просто способ социальной помощи наиболее нуждающимся в ней слоям или перераспределения материальных благ. Нередко такая социальная помощь компенсирует недостатки в реализации конкретных социальных программ и является наиболее действенной там, где государственная социальная политика оказывается несостоятельной. Благотворительная деятельность бизнеса во многом формирует позитивный образ этого института в глазах общественности (частные пожертвования в развитых странах составляют 2 % и более ВВП). К сожалению, характерно, что при опросах богатые и сверхбогатые россияне неохотно отвечают на вопросы о благотворительности. При этом на социальные проекты они тратят гораздо меньше средств, чем растут их доходы. Согласно исследованиям Высшей школы экономики, по уровню поддержки общественных инициатив частными донорами Россия уступает Гондурасу, Монголии и Гане. Вполне очевидно, что роль бизнеса как субъекта социальной политики России должна существенно повыситься.

Заметную роль в осуществлении социальной политики стали играть различные общественные фонды – культуры, спорта, молодых талантов, ветеранов войны, «афганцев» и др. Их деятельность очень важна в аспекте оказания адресной материальной поддержки. На инициативной основе происходит мобилизация финансовых ресурсов для решения конкретных образовательных, воспитательных, просветительских, творческих и иных задач. Но важна и другая точка зрения. Деятельность фондов является показателем наличия гражданского общества, в котором инициативы, позитивная активность людей характеризуют их как самодостаточных, социально ответственных граждан. Зависимость от государства в решении социальных вопросов становится минимальной. Совместные инициативы общественных и государственных институтов позволяют найти наиболее оптимальные пути и средства разработки и реализации эффективной социальной политики.

Ничем не заменима социальная роль и социальная функция семьи, которая в силу своего статуса самостоятельно решает экономические, социальные, духовно-культурные задачи в их неразрывности. Возможности семьи в качестве субъекта социальной политики прямо зависят от уровня благосостояния, степени экономической развитости, социальной зрелости государства и общества. Потенциал семьи является исключительным феноменом, не подменяемым каким-либо другим общественным институтом. В этом аспекте на государственном уровне необходимо создавать все условия для развития и поддержки семейного бизнеса.

По ранжиру реального веса среди субъектов социальной политики первенство принадлежит государству, хотя его роль и значение нередко минимизируются представителями классического либерализма и некоторых других идеологических течений. Практика свидетельствует, что в разных странах доля государства в решении социальных проблем различна. Однако и в странах с акцентуацией в решении социальных проблем на частный сектор и благотворительные организации, и в странах с достаточно сильными традициями государственного патернализма государство остается основным субъектом социальной политики. Повышение благосостояния людей невозможно без наращивания потенциала государства, который выражается в его способности фокусировать и эффективно мобилизовать коллективные усилия.

На федеральном уровне органы государства в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами решают широкий круг задач. Они разрабатывают федеральные целевые программы, принимают законы и другие нормативно-правовые акты, закрепляющие характер, содержание и направленность социальных программ и социальной политики в целом, устанавливают единую систему федеральных минимальных социальных гарантий в области оплаты труда, пенсионного обеспечения, пособий, стипендий, медицинского обслуживания, образования и культуры, формируют внебюджетные государственные фонды (Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд занятости населения, Фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социальной поддержки населения). На этом уровне осуществляется финансирование объектов социальной инфраструктуры, находящихся в федеральном ведении, определяются условия и порядок компенсации денежных доходов и сбережений населения в связи с инфляцией, оказывается организационная и методическая помощь органам государственной власти и негосударственным структурам в субъектах РФ по вопросам социальной политики, обобщается и распространяется позитивный опыт решения социальных проблем.

Таким образом, государство – единственный субъект, который обладает такими исключительными функциями, как:

• определение законодательной, нормативной базы социальной политики;

• разработка целостной концепции, включающей цели, приоритеты, механизмы их достижения (принципы, нормы, рычаги, методы, формы, ресурсы), координацию, контроль, прогноз;

• непосредственное влияние на решение социальных проблем (осуществление своими ресурсами социальной функции) и опосредованное (примером, критикой, налогообложением, установлением льгот, инициированием предложений и т. д.) влияние на деятельность других субъектов социальной политики;

• обеспечение подготовки кадров для социальной сферы.

В заключение необходимо отметить, что при реализации социальной политики государства в условиях рыночной экономики перераспределение доходов проявляется в трех направлениях: во-первых, горизонтальное перераспределение между плательщиками налогов или взносов и получателями пособий; во-вторых., вертикальное перераспределение, определяемое прогрессивным (регрессивным) характером налогообложения доходов и уплатой взносов в систему социального страхования; и, в-третьих, перераспределение между поколениями.