Текст книги "Многосторонняя дипломатия в биполярной системе международных отношений (сборник)"

На заседании Совета национальной безопасности США, состоявшемся 29 апреля 1954 г., многие высокопоставленные представители администрации, включая вице-президента Р. Никсона, председателя Объединенного комитета начальников штабов США А. Рэдфорда и ряда других, даже выступали за одностороннюю интервенцию США в Индокитае в поддержку Франции. Однако президент Д. Эйзенхауэр положил конец этой бесплодной дискуссии, заявив, что национальным интересам США отвечают лишь усилия, предпринимаемые совместно с их союзниками, и Америка не должна в одиночку осуществлять полицейские функции по всему миру[377]377
  «Memorandum of Discussion at the 194^th Meeting of the National Security Council, 29 April, 1954» // FRUS. 1952-54, Vol. XIII. Indochina. Part 2. Washington, 1982. P. 1431–1445.


[Закрыть]. Для выработки общего подхода и совместной оценки положения в Индокитае в начале июня 1954 г. в Вашингтоне было созвано заседание Пятистороннего военного агентства[378]378
  Пятистороннее военное агентство было создано в начале 1953 г. для обмена разведывательной и прочей военной информацией по проблемам Юго-Восточной Азии между военными ведомствами США, Великобритании, Франции, Австралии и Новой Зеландии.


[Закрыть]. После подробного анализа начальники штабов пяти государств-участников Пятистороннего военного агентства сообщили, что для того, чтобы выправить сложившуюся военную ситуацию и предотвратить решающее наступление вьетнамских сил потребуется ввести в регион не менее трех дивизий союзников и около 300 единиц авиационной техники. По существу, военные подтвердили, что шансов на военную победу в сложившейся обстановке нет никаких[379]379
  «Report of the Five Power Military Conference, 3-11 June, 1954» // FRUS. 1952-54. Vol. XII. East Asia and the Pacifc. Part 1. P. 554–563.


[Закрыть].

Последним решающим аргументом, заставившим администрацию Эйзенхауэра отказаться от попыток организовать срочное международное военное вмешательство в дела Индокитая и признать – хотя бы временно – необходимость поисков дипломатического решения, было падение правительства Ж. Ланьеля во Франции и утверждение в качестве премьер-министра кандидатуры П. Мендес-Франса, выступавшего за разрешение проблем Индокитая путем переговоров. В Вашингтоне поняли, что в связи с падением последнего французского правительства, проявлявшего готовность продолжать войну, и стремительно ухудшающейся военной ситуацией в регионе, необходимо смириться с военным поражением французов и попытаться добиться максимума возможного на переговорах в Женеве. На заседании Совета национальной безопасности США 17 июня 1954 г. Даллес заявил: «пусть уж теперь французы окончательно уйдут из Индокитая, а затем все можно будет начать сначала»[380]380
  «Memorandum of Discussion at the 202^nd Meeting of the National Security Council, 17 June, 1954» // FRUS. 1952-54. Vol. XIII. Indochina. Part 2. P. 1713–1718.


[Закрыть].

Такой поворот событий, естественно, снимал срочность реализации американской идеи «совместных действий» в Юго-Восточной Азии, а также ослаблял возникшую было напряженность в англо-американских отношениях. Реальным свидетельством этого стал успешный визит в США премьер-министра Великобритании У. Черчилля и министра иностранных дел А. Идена 25 июня 1954 г. Важным итогом визита стало учреждение в Вашингтоне двусторонней рабочей группы, задачей которой должна была стать выработка мер по формированию пакта коллективной безопасности в Юго-Восточной Азии[381]381
  «Telegram from Dulles to Dillon, 28 June, 1954» // FRUS. 1952-54. Vol. XIII. Indochina. Part 2. P. 1757–1761; «Memorandum of Discussion at the 205^th NSC Meeting, 1 July, 1954» // Ibid. P. 1758; «Telegram from Dulles to Dillon, 3 July, 1954» // Ibid. P. 1780–1782.


[Закрыть]. К 7 июля она завершила проработку вопросов, связанных с оперативными проблемами, согласовала вопросы о членстве в организации, ее структуре, сроке действия договора, региона, на который будет распространяться мандат блока. Сторонам также удалось договориться о характере обязательств участников. Наиболее сложным оказался вопрос о членах будущего союза. Чтобы создаваемая структура не выглядела как союз белых колонизаторов, Англия настаивала на максимально широком представительстве в ней азиатских стран и предлагала пригласить к участию в будущей организации «государства Коломбо» (Индию, Пакистан, Цейлон, Индонезию и Бирму)[382]382
  Понятие «государства Коломбо» возникло после провозглашения в январе 1950 г на конференции министров иностранных дел стран Британского содружества «Плана Коломбо» – структуры для осуществления сотрудничества в сфере экономического и социального развития государств-участников. Изначально в него входили Великобритания, Канада, Австралия, Новая Зеландия, Индия, Пакистан, Цейлон. В 1951 г. к Плану Коломбо присоединились США, Лаос, Камбоджа и Южный Вьетнам. В 1952 г в План Коломбо вступили Бирма и Непал, а 1953 г. – Индонезия. В настоящее время участниками Плана Коломбо являются 25 государств. В начале 1950-х годов прошлого века понятие «государства Коломбо» обычно ассоциировалось с азиатскими участниками организации – Бирмой, Индией, Индонезией, Пакистаном и Цейлоном.


[Закрыть], мотивируя это заинтересованностью последних противодействовать коммунистической экспансии. Со своей стороны, США готовы были лишь к приглашению Филиппин и Таиланда[383]383
  Здесь есть определенное противоречие: с одной стороны, сообщалось, что 19 июля 1954 г министр иностранных дел Великобритании А. Иден и глава делегации США на Женевской конференции заместитель госсекретаря УБ. Смит согласились с тем, что необходимо предпринять максимум усилий для привлечения широкого круга государств Юго-Восточной Азии, в первую очередь стран Коломбо к поддержке Женевских соглашений, а также к участию в будущем договоре безопасности (См.: «Telegram from Bedell Smith to Dulles, 19 July, 1954» // FRUS. 1952-54. Vol. XII. East Asia and the Pacifc. Part 1. P. 644–645), а с другой – Даллес неоднократно призывал ограничить азиатское участие в будущем пакте узким кругом проамериканских режимов.


[Закрыть]. Участники рабочей группы также согласились с тем, что в случае провала Женевской конференции, необходимо будет предпринять срочные усилия для скорейшего формирования новой организации, чтобы воспрепятствовать победе коммунистических сил в Индокитае.

Тем не менее, несмотря на сопротивление ряда западных держав (в первую очередь, США), 20 июля 1954 г. были подписаны отдельные Соглашения о прекращении военных действий во Вьетнаме, в Лаосе и в Камбодже. 21 июля 1954 г. была принята Заключительная декларация Женевской конференции по урегулированию проблем Индокитая[384]384
  Документы, принятые на Женевской конференции см.: FRUS. 1952-54. Vol. XVI. The Geneva Conference. Washington, 1981. P. 1505–1568.


[Закрыть]. Формально США не признали решения Женевской конференции, однако глава делегации Соединенных Штатов на конференции Уолтер Беделл Смит заявил, что США не будут препятствовать выполнению ее решений путем «угрозы силой или ее применением»[385]385
  Editorial Note // FRUS. 1952-54. Vol. XIII. Indochina. Part 2. P. 1859–1861. См. Также: «National Intelligence Estimate: NIE 63-5-54: Post-Geneva Outlook in Indo-China, 3 August 1954» // Ibid. P. 1905–1914; «Memorandum of Discussion at the 207^th Meeting of the National Security Council, 22 July, 1954» // Ibid. P. 1867–1871.


[Закрыть].

Сразу же после завершения Женевской конференции началась работа по подготовке к формированию союза для Юго-Восточной Азии. Уже 20 и 24 июля А. Иден рассылает лидерам стран Коломбо послания с просьбой выразить их отношение к участию в предполагаемом союзе. Однако большинство адресатов не проявили заинтересованности к британскому предложению. Индия, Индонезия и Бирма сразу же ответили отказом; после некоторых колебаний к ним присоединилось и правительство Цейлона. И лишь премьер-министр Пакистана Мохаммед Али 5 августа сообщил, что Пакистан принимает приглашение и готов вступить в создаваемую организацию по безопасности Юго-Восточной Азии.

Для американской администрации включение Пакистана в будущий союз создавало немало проблем политического и географического порядка. Прежде всего США опасались, что участие Пакистана приведет к негативному отношению Индии к будущей структуре безопасности. Кроме того присоединение Пакистана остро ставило вопрос о географической зоне создаваемой организации и формулировании взаимных обязательств ее участников (в случае возникновения – вполне вероятного – конфликта между Пакистаном и Индией возникал вопрос об алгоритме поведения союз ников). С другой стороны, госдепартамент видел и некоторые возможные плюсы участия Пакистана в формировавшемся союзе, полагая, что его участие может в дальнейшем склонить на сторону союза также Бирму и Цейлон[386]386
  «Telegram from George Allen, US Ambassador to India, to Dulles, 28 July, 1954» // FRUS. 1952-54. Vol. XII. East Asia and the Pacifc. Part 1. P. 678–679.


[Закрыть].

Основные переговоры по созданию СЕАТО проходили в Вашингтоне на уровне заместителей министров стран-членов АНЗЮС с участием британского представителя с 6 по 23 августа 1954 г. В ходе этих переговоров выявились существенные разногласия между будущими союзниками по ряду вопросов. Прежде всего они касались военных обязательств и военной структуры будущего союза. Ни один из участников Вашингтонских переговоров не высказывал горячего желания обременить себя излишними военными обязательствами и создавать военную структуру по образу и подобию НАТО. Как отмечали американские военные, организация «должна стать консультативной структурой, которая, таким образом, координировала бы национальные оборонительные планы так, чтобы это вело к повышению общей эффективности оборонительных усилий стран-участниц»[387]387
  «Memorandum from Acting Secretary of Defence Anderson to Deputy Under Secretary of State Murphy, 19 August, 1954» // FRUS. 1952-54. Vol. XII. East Asia and the Pacifc. Part 1. P. 767–769.


[Закрыть].

Еще одним серьезным камнем преткновения было требование США обусловить автоматизм применения будущего договора исключительно коммунистической угрозой. Такой подход избавлял бы США от вмешательства в региональные споры и дрязги, связанные с возможными колониальными войнами в Юго-Восточной Азии, а также отметал применение договора в случае конфликта кого-либо из его участников с другими государствами в регионе. Остальные участники Вашингтонских переговоров добивались более конкретных гарантий своей безопасности со стороны Соединенных Штатов (а не только в случае нападения коммунистических сил). Они также опасались, что применение термина «коммунистическая угроза» может отпугнуть потенциальных азиатских участников, которые иначе были бы готовы присоединиться к союзу.

С 1 по 4 сентября 1954 г. в Маниле прошла последняя рабочая встреча по подготовке проекта договора, в ходе которой были согласованы тексты всех основных положений, не вызывавших разногласий, однако попытки конкретизировать наиболее важные вопросы, в частности о военных обязательствах участников, прежде всего Соединенных Штатов, не дали результатов и были перенесены на уровень министерских переговоров.

6 сентября 1954 г. в Маниле торжественно открылась конференция министров иностранных дел восьми государств, целью которой являлось учреждение региональной организации по безопасности для Юго-Восточной Азии. В конференции приняли участие три государства Азии – Филиппины, Таиланд, Пакистан, а также США, Великобритания, Франция, Австралия и Новая Зеландия. Открывая конференцию, государственный секретарь США Дж. Ф. Даллес подчеркнул стремление США избежать создания громоздкой организации и утверждения детальных обязательств государств-участников СЕАТО. Он отметил, что поскольку США обременены столь обширными и далеко простирающимися обязательствами, содержать американские вооруженные силы в регионе на постоянной основе было бы нерационально. Америка, по его словам, гораздо лучше послужит делу безопасности региона, обеспечивая «сдерживание» за счет мобильных ударных сил, а также обеспечивая стратегические резервы[388]388
  Department of State Bulletin. Vol. 31. No. 795. 20 September, 1954. P. 391–393.


[Закрыть].

Проходившее в тот же день второе заседание конференции практически полностью было посвящено функционированию военного механизма союза (статья V Договора). Из-за противодействия США созданию военного механизма договора по образцу НАТО, было принято решение всего лишь учредить Совет, состоящий из представителей всех участников Договора для рассмотрения вопросов, касающихся его реализации, а сам механизм решения военных вопросов конкретно в Договоре определен не был[389]389
  «Verbatim Proceedings of the Second Plenary Session, Manila Conference, 6 September, 1954» // FRUS. 1952-54. Vol. XII. East Asia and the Pacifc. Part 1. P. 852–860; «Telegram from Dulles to the Department of State, 6 September, 1954» // Ibid. P. 861–862.


[Закрыть].

На третьем пленарном заседании конференции, состоявшемся утром 7 сентября, шла оживленная дискуссия по формулировкам второй, третьей и четвертой статей Договора.

Статья II – в сущности центральная статья Договора – определяла его цели и задачи, а именно индивидуальные и коллективные действия участников по укреплению своего потенциала для отражения внешней агрессии, а также по противодействию подрывным действиям извне против их территориальной целостности и политической стабильности.

В случае внешней агрессии против одной из договаривающихся сторон (в соответствии с параграфом 1 статьи IV) участники Договора обязались рассматривать ее как угрозу собственному миру и безопасности и немедленно действовать в этом случае в соответствии со своими конституционными процедурами. Что же касается подрывных действий извне, то в этом случае параграф 2 статьи IV предусматривал лишь срочное проведение консультаций для определения мер, которые должны быть предприняты сторонами для обеспечения совместной обороны. Текст данной статьи трактовался таким образом, что автоматизм действия договора предполагался лишь в случае непосредственной агрессии против одного из участников договора, а в случае осуществления подрывных действий извне какие-либо совместные действия могли быть предприняты лишь в случае единогласного решения государств-членов СЕАТО. Такой подход должен был гарантировать, что участники договора не будут автоматически, вопреки своему желанию втянуты в военный конфликт из-за незначительных инцидентов, которые могут возникнуть у какого-либо из участников альянса.

Большой интерес представляет собой интерпретация Соединенными Штатами положений статьи III Договора об экономическом развитии некоммунистических государств Юго-Восточной Азии – членов СЕАТО – и оказании им технической помощи. Для этих целей США предполагали широко использовать промышленную мощь Японии и ее инвестиционные возможности[390]390
  «Memorandum of Conversation by Dulles, 24 August, 1954» // FRUS. 1952-54. Vol. XII. East Asia and the Pacifc. Part 1. P. 789–791.


[Закрыть].

Важное место на конференции заняло обсуждение географических параметров Договора. Этот вопрос приобрел особое значение по ряду причин. Во-первых, неожиданное присоединение Пакистана к договору поставило вопрос о географических параметрах региона Юго-Восточной Азии. Изначально предполагалось, что участники альянса берут обязательства лишь по обороне Восточного Пакистана, и Договор не будет распространяться на Западный Пакистан. Однако опасения, что в таком случае Пакистан может вообще отказаться подписывать договор, послужили причиной того, что и территория Западного Пакистана также была включена в зону ответственности СЕАТО.

Другим аспектом споров относительно определения географических параметров договора стала проблема обороны южной части Тихого океана. Интересно отметить, что здесь имелось серьезное расхождение в подходах к этому вопросу самих государств региона. Австралия настаивала на том, чтобы она получила дополнительные гарантии безопасности как член СЕАТО, поскольку, по мнению Канберры, обязательства США в рамках АНЗЮС не в полной мере ее гарантировали. Правительство же Новой Зеландии, со своей стороны, не желало, чтобы на нее распространялись положения Договора, касающиеся борьбы против подрывной деятельности. Оно опасалось, что эти положения могут привести к тому, что еще сохранявшаяся в США в те годы политика маккартизма может быть использована для вмешательства в ее внутренние дела. В конечном итоге было решено (статья VIII Договора), что вся юго-западная часть Тихого океана южнее 21°30′ северной широты[391]391
  Таким образом, северная граница зоны действия Договора пролегала на 0°24′ южнее острова Тайвань, что отражало стремление большинства участников создаваемого альянса избежать вовлечения в возможный конфликт с участием КНР.


[Закрыть], равно как и территории азиатских участников альянса будут пользоваться режимом безопасности, в соответствии с положениями Договора.

Пожалуй, самым противоречивым и вызвавшим наибольшие разногласия вопросом стало решение о включении в зону действия Договора территорий государств Индокитая. Любому беспристрастному наблюдателю было совершенно очевидно, что создание СЕАТО было неразрывно связано с результатами поражения Франции в ее колониальной войне в Индокитае и итогами только что закончившейся Женевской конференции. США и некоторые другие участники пытались закрепить в Договоре его распространение на территории Камбоджи, Лаоса и «государства Вьетнам», демонстрируя тем самым свою решимость не допустить дальнейших политических изменений в регионе[392]392
  «Revised United States Working Draft of Security Treaty, undated» // FRUS. 1952-54. Vol. XII. East Asia and the Pacifc. Part 1. P. 784–787; «Telegram from Spruance to the Department of State, 4 September, 1954» // Ibid. P. 839–845.


[Закрыть]. Против подобной формулировки категорически выступила Великобритания, ссылаясь на то, что она нарушает дух Женевских соглашений и договоренностей, достигнутых в Женеве между А. Иденом и Чжоу Эньлаем. Выступая против упоминания Камбоджи и Лаоса в основном тексте Договора, Лондон, однако, не возражал против того, чтобы они были включены в дополнительный протокол с указанием на то, что их территории входят в зону безопасности региона. Кроме того, Великобританию категорически не устраивало принятие каких-либо обязательств относительно той части Вьетнама, которая находилась к югу от 17-й параллели. Как указывали англичане, Женевские договоренности предусматривали объединение Вьетнама после выборов, которые должны были состояться в 1956 г., в которых, по их мнению, победу, скорее всего, должны одержать коммунисты. В этом случае союзники по альянсу могли бы оказаться в двусмысленной ситуации, подписываясь под обязательством обеспечения безопасности коммунистического государства. Английское предложение состояло в том, чтобы в Договоре была предусмотрена возможность последующего определения государств и территорий, входящих в зону действия Договора, на основании единогласного решения его участников[393]393
  «Memorandum from the British Embassy to the Department of State, undated» // FRUS. 1952-54. Vol. XII. East Asia and the Pacifc. Part 1. P. 762.


[Закрыть].

Французская делегация попыталась примирить противоположные точки зрения на этот вопрос. По предложению Франции основной текст Договора не должен был содержать прямого упоминания о государствах Индокитая, однако они должны войти в отдельный от договора Протокол. Что же касается возможных изменений, которые могут в будущем произойти на юге Вьетнама в результате выборов, то французы полагали, что в таком случае в Протокол могут быть впоследствии внесены изменения, отражающие новую ситуацию во Вьетнаме[394]394
  «Verbatim Proceedings of the Third Plenary Session, Manila Conference, 7 September, 1954» // FRUS. 1952-54. Vol. XII. East Asia and the Pacifc. Part 1. P. 862–896.


[Закрыть]. Это предложение в конечном итоге было принято участниками конференции.

На том же заседании конференции США, столкнувшись с нежеланием остальных участников – за исключением Таиланда – позиционировать СЕАТО как откровенно антикоммунистическую организацию, сняли свое предложение о включении терминов «коммунистическая агрессия» и «коммунистическая подрывная деятельность» из преамбулы и первого параграфа статьи IV Договора. Вместо этого американская делегация решила сделать официальное одностороннее заявление, смысл которого состоял в том, что Соединенные Штаты считают для себя обязательными положения договора лишь в том случае, если кто-либо из участников альянса подвергнется «коммунистической агрессии», а во всех остальных случаях Вашингтон будет руководствоваться положениями второго параграфа статьи IV Договора, то есть начнет консультации с союзниками относительно совместных действий[395]395
  «Verbatim Proceedings of the Third Plenary Session, Manila Conference, 7 September, 1954» // FRUS. 1952-54. Vol. XII. East Asia and the Pacifc. Part 1. P. 862–896.


[Закрыть].

Не желая оказаться вовлеченной во внутрирегиональные конфликты, примеру США попыталась последовать Австралия, а вслед за ней и некоторые другие делегации. В какой-то момент казалось, что вся затея с созданием столь долго готовившейся структуры безопасности может просто развалиться на глазах. Обеспокоенный таким поворотом событий, Дж. Ф. Даллес даже предрекал возможный провал конференции[396]396
  «Telegram from Dulles to the State Department, 8 September, 1954» // FRUS. 1952-54. Vol. XII. East Asia and the Pacifc. Part 1. P. 897–898.


[Закрыть]. Однако, в конце концов, стремление участников конференции результативно завершить создание региональной военно-политической структуры привело к тому, что предлагавшиеся оговорки все же были сняты всеми делегациями (кроме США) и 8 сентября 1954 г. в 18.00 по манильскому времени текст договора и сопутствующие документы были подписаны всеми восемью делегациями[397]397
  В состав учредительных документов СЕАТО, помимо Манильского договора, входят также Протокол СЕАТО, «Тихоокеанская хартия» и одностороннее «Заявление США о понимании» того, что условия первого параграфа статьи IV Договора Соединенные Штаты будут выполнять только в случае коммунистической агрессии против своих союзников. Участниками СЕАТО стали Австралия, Великобритания, Новая Зеландия, Пакистан, Соединенные Штаты Америки, Таиланд, Филиппины и Франция. – См.: American Foreign Policy 1950-1955. Basic Documents. Volumes I and II. Department of State Publication 6446. General Foreign Policy Series 117. Washington, 1957.


[Закрыть]. В соответствии с подписанным одновременно с Договором СЕАТО Протоколом Организации договора Юго-Восточной Азии, участники конференции «единогласно определили, что положения Статьи IV Договора применяются в отношении государств Камбоджа и Лаос, а также в отношении свободной территории, находящейся под юрисдикцией государства Вьетнам».

Таким образом, создание СЕАТО по существу с самого начала означало подрыв решений Женевской конференции как о нейтрализации Камбоджи и Лаоса, так и де-факто ревизию признания перспектив объединения Вьетнама посредством проведения всеобщих демократических выборов под международным контролем.

На конференции в Маниле государства-участники не сформулировали, каким должен быть механизм действия договора, какие органы и структуры необходимы для его успешного функционирования, какие силы и средства будут выделяться участниками для обеспечения безопасности региона, в том числе территорий государств Индокитая включенных в соответствии с Протоколом СЕАТО в зону его действия. Такая ситуация создавала у некоторых членов альянса, в первую очередь у его азиатских участников, ощущение неуверенности в действенности провозглашенных гарантий. Поэтому, не дожидаясь ратификации Манильского договора всеми участниками и формального вступления его в силу, в Бангкоке 23–25 февраля 1955 г. было проведено заседание Совета министров иностранных дел СЕАТО, по решению которого была создана группа военных советников – основной военно-политический орган альянса[398]398
  «Report by the Commander in Chief, Pacifc Command (Stump). No date» // FRUS. 1955-1957. Vol. XXI. East Asian Security; Cambodia; Laos. Washington, 1990. P. 55–57; «Paper Prepared by the Manila Pact Working Group. Bangkok, February 23, 1955. MP(C) (55) D-2» // Ibid. P. 37–38.


[Закрыть]. В состав группы входило по одному высокопоставленному военному представителю от каждого государства-участника альянса, и ее задачей была разработка рекомендаций для Совета СЕАТО относительно возможных угроз блоку, а также в отношении всей зоны его ответственности. Заседания группы военных советников проходили дважды в год, и, разумеется, такого рода структура далеко не дотягивала до уровня военной организации НАТО и не вселяла большого оптимизма относительно ее эффективности и результативности.

Не в полной мере были едины участники и в своих подходах и взглядах на предназначение и функции организации. При общем понимании задач сдерживания коммунистического проникновения в Юго-Восточную Азию и западную часть Тихого океана, существенным ограничением эффективной работы организации являлись значительные различия в подходах стран-участников к смыслу и содержанию деятельности организации.

Азиатские участники альянса – Филиппины, Пакистан и Таиланд – рассматривали организацию, в первую очередь, как механизм получения военной и экономической помощи от США и европейских участников Договора (на основании его второй и третьей статей). Кроме того, Пакистан был заинтересован, в первую очередь, в получении неких гарантий поддержки со стороны СЕАТО в разрешении своих противоречий с Индией, а также активно спекулировал потенциальной угрозой со стороны СССР через территорию Афганистана.

Франция, перенесшая свои колонизаторские усилия на обеспечение сохранения контроля над Алжиром, оставляла по сути лишь номинальное присутствие в Индокитае – в Лаосе (авиабаза в Лаосе и учебный центр), Камбодже (учебный центр) и на юге Вьетнама (три войсковых подразделения и группа военных советников) – и практического участия в военной деятельности альянса почти не принимала.

Для Великобритании важнейшей задачей в регионе являлось удержание своих позиций в Малайе, куда она деятельно подтягивала свои доминионы – Австралию и Новую Зеландию через структуру АНЗАМ[399]399
  АНЗАМ (ANZAM – The Anglo-New Zealand-Australia-Malaya area). Неформальная договоренность между Великобританией, Новой Зеландией и Австралией о совместных усилиях для обеспечения обороны британских владений в Юго-Восточной Азии (Малайи и Сингапура), достигнутая в конце 1940-х гг прошлого века. Особую актуальность эта договоренность приобрела в связи с введением британскими колониальными властями в 1948 г. чрезвычайного положения в Малайе для борьбы с повстанцами Малайской национально-освободительной армии – боевого крыла Коммунистической партии Малайи. Австралия и Новая Зеландия направили свои воен ные контингенты в Малайю и Сингапур и сохраняли их там вплоть до отмены чрезвычайного положения в 1960 г.


[Закрыть].

Что же касается Соединенных Штатов, то они, являясь инициатором и мотором создания СЕАТО, при администрации Д. Эйзенхауэра неизменно уклонялись от каких-либо серьезных обязательств по выделению существенных контингентов сухопутных сил в военную структуру блока и готовы были предоставлять лишь военно-воздушную и военно-морскую поддержку. С этой целью, как указывали представители США, могли быть задействованы расположенные на Филиппинах авиабаза Кларк-филд и военно-морская база Сьюбик-бэй, а также расположенные на Окинаве и островах Тихого океана американские воинские части[400]400
  «Memorandum for the Record by the Counselor of the Department of State (MacArthur), February 14, 1955» // FRUS. 1955-57. Vol. XXI. East Asian Security; Cambodia; Laos. P. 34–36.


[Закрыть]. Американскую администрацию интересовали, в первую очередь, безопасность Таиланда, а также недопущение «коммунистического захвата» так называемых «государств Протокола»: то есть Камбоджи, Лаоса и Южного Вьетнама.

В условиях подобного разнообразия интересов и подходов к своим обязательствам по Договору у стран-участниц возникла необходимость – для того, чтобы альянс был хоть сколько-нибудь эффективным – обеспечить систему военного планирования. С этой целью с марта 1957 г. в дополнение к группе военных советников, собиравшейся дважды в год и в силу этого не способной систематически отслеживать обстановку в регионе и планомерно разрабатывать операции СЕАТО, был создан Отдел военного планирования – своего рода штабной комитет организации[401]401
  «United States Mnutes of the ANZUS Council Meeting, Department of State, Washington, November 17, 1956, November 17, 1956» // FRUS. 1955-57. Vol. XXI. East Asian Security; Cambodia; Laos. P. 265–276; «Progress Report From the SEATO Mlitary Advisers to the SEATO Council, March 10, 1957» // Ibid. P. 295–304.


[Закрыть]. В этой структуре проходили службу офицеры штабов всех участников Договора. Руководителем отдела назначался на два года старший офицер одной из стран-участниц по принципу конкурсного отбора с учетом того, что представители одного и того же государства не могли одновременно занимать посты руководителя Отдела военного планирования и Генерального секретаря СЕАТО – то есть высших военного и гражданского постов организации.

Прежде всего, группа военного планирования попыталась определить приоритеты организации, оценить источники и характер угроз для блока в целом. В середине 1950-х гг. участникам представлялось, что главным источником такой угрозы является скорее прямая военная агрессия «коммунистических стран» региона (ДРВ и КНР), чем «подрывная деятельность». В этой связи были определены приоритеты угроз территориям, безопасность которых должна была обеспечивать организация. В первую очередь, к ним были отнесены так называемые «государства Протокола» (Южный Вьетнам, Лаос и Камбоджа), а также Таиланд. К государствам второй очереди был причислен Пакистан. К государствам третьего уровня угроз СЕАТО относила Филиппины и Малайю, поскольку их территории были удалены от источников оцениваемых альянсом угроз. Планировщики видели также проблему в возможном осуществлении агрессии против СЕАТО через территорию Бирмы, особенно в связи с тем, что Бирма не являлась участником Договора, и это, по мнению группы военного планирования, могло послужить дополнительным стимулом использования ее территории для нападения на членов альянса и зону ответственности Договора.

Вместе с тем участники, альянса не сбрасывали со счетов и возможность возникновения угрозы безопасности региону в результате «подрывной деятельности», партизанских и иных действий без осуществления открытой агрессии извне и учитывали подобные возможности в своем военно-политическом планировании. Более того, развитие событий в Лаосе, а позднее в Южном Вьетнаме, заставили СЕАТО существенно скорректировать свои изначальные военные планы и представление о потенциальных угрозах.

В соответствии с определенными для себя приоритетами, группа военного планирования СЕАТО за 1956–1965 гг. разработала восемь детальных оперативных планов, которые, по ее мнению, должны были обеспечить безопасность зоны ответственности блока. Пять из них были призваны ответить на открытую агрессию против зоны ответственности альянса, а три предназначались для противодействия подрывным, партизанским действиям.

Реалистически оценивая недостаточность собственных возможностей региональных государств-членов альянса для эффективного противостояния гипотетической агрессии гораздо более мощных вооруженных сил ДРВ (и, тем более, КНР), СЕАТО при разработке своих военных планов пыталась определить, какими силами внерегиональные союзники (Франция, Великобритания и США) могли бы защитить от этой агрессии зону ответственности блока. Поскольку, как отмечалось выше, Франция вывела практически все свои воинские контингенты из региона, а Великобритания совместно с Австралией и Новой Зеландией уделяли основное внимание обороне Малайи (откуда – после обретения Малайей независимости – англичане даже начали выводить часть своих войск), все надежды возлагались на США. А так как Вашингтон по прежнему отказывался от каких-либо конкретных обязательств по выделению сухопутных контингентов для обороны зоны ответственности альянса, предпочитая обеспечивать свой вклад за счет военно-воздушного и военно-морского компонентов, а также военной помощи государствам региона (см. ниже), в своих военных планах СЕАТО сделала ставку на применение ядерного оружия. В целях ознакомления своих союзников по альянсу с основами планирования операций с применением ядерного оружия Соединенные Штаты в 1957 г. провели на Гавайях краткий недельный курс по ядерным вооружениям для 32 старших офицеров всех государств СЕАТО (кроме Франции)[402]402
  «Progress Report From the SEATO Military Advisers to the SEATO Council, March 10, 1957» // FRUS. 1955-57. Vol. XXI. East Asian Security; Cambodia; Laos. P. 295–304.


[Закрыть].

С самого начала своей деятельности участники СЕАТО приняли решение, что в случае прямой агрессии против зоны ответственности Договора организация будет наносить ядерные удары по территории ДРВ и южной части КНР. Для нанесения ядерных ударов было определено около пятидесяти объектов первой очереди на территориях ДРВ и КНР, к числу которых относились аэродромы, транспортные узлы, военные склады, а также районы концентрации войск. К целям второй очереди относились районы, в которых могли бы сосредотачиваться войска Народно-освободительной армии Китая, уже выдвинутые в зоны боевых действий. Их следовало полностью или в значительной степени уничтожить. Важно при этом иметь в виду, что альянс при планировании ядерных ударов был готов не останавливаться даже перед причинением существенного сопутствующего ущерба гражданским объектам и мирному населению.

Примечательно, что наряду с американским ядерным потенциалом, который мог бы быть задействован в операциях СЕАТО, активное стремление принять участие в ядерном планировании в регионе Юго-Восточной Азии также проявила Великобритания. К концу 1962 г. между военными ведомствами двух стран начались дискуссии по существу ядерного планирования для целей обороны в Юго-Восточной Азии. Однако события начала 1960-х гг. в регионах, отстоящих далеко от Юго-Восточной Азии – Берлинский и Карибский кризисы соответственно в 1961 и 1962 гг. – внесли серьезные коррективы в саму концепцию ядерного сдерживания и напрямую оказали отрезвляющее воздействие на ядерное планирование СЕАТО. Кроме того, по мере приближения Китая к моменту обретения статуса ядерного государства все те опасения, которые всплыли на поверхность в советско-американском ядерном противостоянии, в полной мере могли быть отнесены и в отношении КНР. С другой стороны, обладавшие ядерным оружием страны-члены СЕАТО выражали осторожную надежду, что и китайское руководство в новой ситуации будет более взвешено подходить к развязыванию конфликтов в регионе.

Помимо ядерного компонента, государства СЕАТО вели активную работу по налаживанию своего взаимодействия в области координации деятельности обычных вооруженных сил. Важной составляющей этого направления деятельности альянса стала организация и проведение военных маневров и штабных учений. Всего под эгидой СЕАТО было проведено свыше 30 различных учений, в которых были задействованы различные виды вооруженных сил государств-участников альянса. Как правило, в маневрах редко принимали участие вооруженные силы всех восьми союзников, однако даже когда кто-либо из участников не направлял свои воинские части для участия в маневрах, они все равно объявлялись и рассматривались как общеблоковые. Проводимые военные учения, в первую очередь, способствовали установлению более тесного взаимопонимания и взаимодействия между военными структурами союзников, а также позволяли выявлять проблемы и слабые места в организации снабжения, связи и тыловой поддержки. Кроме того, итоги военных учений позволяли группе военного планирования вносить необходимые корректировки и уточнения в оперативные планы альянса. СЕАТО активно приглашала на свои маневры наблюдателей – прежде всего из дружественных членам блока государств. На различных военных учениях альянса в разные годы присутствовали наблюдатели из Южного Вьетнама, Камбоджи, Лаоса, Бирмы, Южной Кореи и Тайваня. Присутствие на маневрах представителей государств Индокитая представляло в высшей степени деликатную проблему: правительства Камбоджи и Лаоса не стремились афишировать свои военные контакты с СЕАТО, а кроме того, среди самих членов организации имелись определенные разногласия по вопросу соотношения присутствия наблюдателей от этих стран с духом достигнутых в 1954 г. в Женеве соглашений.

Важное место в укреплении военной мощи СЕАТО занимала военная помощь, оказывавшаяся азиатским участникам альянса – Таиланду, Филиппинам и Пакистану – прежде всего со стороны США. Подавляющая часть этой помощи как от Соединенных Штатов (всего около 1,8 млрд. долл. к середине 1960-х годов), так и со стороны Великобритании оказывалась в рамках двусторонних программ и практически не координировалась органами СЕАТО. Американская и, в гораздо меньшей степени, британская военная помощь позволила существенно модернизировать вооруженные силы союзников – особенно Таиланда – и значительно повысила их боеспособность.

В конце 1957 г. по инициативе правительств США и Великобритании Совет НАТО принял решение о налаживании партнерских связей с родственными организациями по безопасности в других регионах мира – Организацией американских государств (ОАГ), СЕАТО, а также Багдадским пактом, который в 1959 г., после выхода из него Ирака, был переименован в Организацию центрального договора – СЕНТО. Эта инициатива была призвана не только содействовать общему укреплению позиций Запада в противостоянии «международному коммунизму», но и должна была, по замыслу Лондона и Вашингтона, активизировать координацию деятельности этих региональных организаций. Предполагалось начать взаимодействие в виде обмена информацией по вопросам, представляющим взаимный интерес. ОАГ не проявила большого интереса к данному предложению, а что касается СЕАТО и Багдадского пакта, обе организации с энтузиазмом восприняли НАТОвское предложение. Совет министров СЕАТО одобрил предложение партнеров и поручил Генеральному секретарю альянса провести переговоры со своим НАТОвским партнером[403]403
  «Letter From the Secretary of State to the President. March 11, 1958» // FRUS. 1958–1960. Vol. XVI. East Asia-Pacifc Region; Cambodia; Laos. Washington, 1992. P. 6.


[Закрыть]. В результате, в августе 1959 г. между двумя организациями было заключено формальное соглашение об обмене информацией общего и специального характера между их секретариатами, что, однако, не предполагало взаимного доступа к самым секретным сведениям обеих организаций. Иначе говоря, была создана линия связи между гражданскими структурами двух союзов, в то время как их военные организации друг с другом информацией не обменивались.