Текст книги "Многосторонняя дипломатия в биполярной системе международных отношений (сборник)"

Помимо установленных контактов между гражданскими структурами СЕАТО и НАТО, интерес к налаживанию взаимных обменов проявляла и организация Багдадского пакта/СЕНТО[404]404
  «Progress Report Prepared by the SEATO Military Advisers for the SEATO Council, April 7, 1959» // FRUS. 1958-60. Vol. XVI. East Asia-Pacifc Region; Cambodia; Laos. P. 79–84.


[Закрыть]. Постоянный секретариат Багдадского пакта предложил организовать сотрудничество с СЕАТО, используя институт совпадающих членов двух альянсов. В соответствии с этим решением по поручению правительств соответствующих государств (США, Великобритании и Пакистана) была создана контактная группа Багдадского пакта во главе с Пакистаном для обсуждения проблем установления военных контактов с СЕАТО. К маю 1960 г. были достигнуты договоренности об обмене документами по вопросам, представляющим взаимный интерес, однако поначалу сторонами было запрещено передавать друг другу документы, имеющие гриф секретности выше «конфиденциально». Такая ситуация вызвала возмущение Пакистана и на заседании группы военных советников в Бангкоке в октябре 1962 г. по его настоянию было принято решение, что оба альянса могут также обмениваться документами с грифом «секретно» и «совершенно секретно». Однако, за исключением единичных случаев, такой обмен не получил систематического характера. Не приобрел регулярного характера и обмен визитами представителей двух альянсов, равно как и оперативное военное сотрудничество.

Тот факт, что сотрудничество однотипных структур безопасности некоммунистических стран не получило широкого развития объясняется прежде всего тем, что эти организации призваны были решать задачи разного порядка. Если НАТО предназначалась для участия в глобальном конфликте с СССР и его союзниками (с преимущественной ориентацией на Европу), а СЕНТО в подобном же глобальном конфликте с участием СССР должно было прикрывать регионы Ближнего и Среднего Востока, то СЕАТО изначально замышлялась как, прежде всего, сугубо региональный альянс, который должен был реагировать на региональные угрозы и действовать вне зависимости от глобальной обстановки.

Практика показала, что первое испытание жизнеспособности и эффективности СЕАТО произошло как раз не в связи с военным нападением на территорию какого-либо из участников альянса, а из-за дестабилизации обстановки в одном из «государств Протокола» – в Лаосе. Политический кризис в Лаосе 1959–1962 гг. заставил СЕАТО срочно корректировать свои военные наработки – от отражения внешнего нападения на государство-члена союза переходить к планированию, фактически, вмешательства во внутренний конфликт в стране, не входящей в блок. Группа военного планирования СЕАТО подготовила план введения в Лаос восьми батальонов альянса (выделявшихся США, Таиландом, Великобританией, Австралией и Новой Зеландией), действия которых должны были поддерживаться тремя эскадрильями истребителей-бомбардировщиков и транспортной авиацией. В мае 1960 г. план был одобрен Группой военных советников и представлен Совету СЕАТО[405]405
  «Position Paper Prepared in the Department of State, May 26, 1960» // FRUS. 1958–60. Vol. XVI. East Asia-Pacifc Region; Cambodia; Laos. P. 182–183.


[Закрыть]. Штаб операции планировалось расположить в Бангкоке. Предполагалось, что силы СЕАТО займут и будут удерживать аэродромы, важнейшие узлы транспорта и коммуникаций, а также провинциальные центры Лаоса, высвободив таким образом Королевские вооруженные силы Лаоса для борьбы с отрядами Патет Лао. Однако на фоне углублявшегося внутриполитического кризиса в Лаосе большинство членов альянса (Великобритания, Франция, Австралия, Новая Зеландия) категорически отвергли предложение о вводе войск СЕАТО в Лаос без приглашения правительства страны, заявив, что это было бы прямым нарушением статьи IV Манильского договора.

Таким образом, первая попытка СЕАТО провести операцию в «зоне своей ответственности» закончилась, так и не начавшись. Решение лаосского кризиса было переведено в дипломатическую плоскость, и 23 июля 1962 г. в Женеве были подписаны Декларация и Протокол о нейтралитете Лаоса. В Протоколе Женевского совещания прямо запрещалось обращение Лаоса за поддержкой к какому-либо союзу или военной коалиции, включая СЕАТО. Тем не менее, решение СЕАТО о вторжении в Лаос формально продолжало действовать еще на протяжении девяти месяцев пока не было «отложено» по решению Группы военных советников альянса на их заседании в апреле 1963 г.

Таиландские власти остро переживали отказ СЕАТО от проведения операции в Лаосе, рассматривая его как свидетельство неспособности Организации обеспечить свои интересы в регионе, что в перспективе могло нести потенциальную угрозу безопасности для самого Таиланда. Чтобы успокоить Бангкок администрация Дж. Кеннеди пошла на подписание в апреле 1962 г. специального соглашения с Таиландом, в котором обязалась рассматривать поддержку независимости и целостности Таиланда «как имеющую существенное значение для национальных интересов США и всеобщего мира» и обещала встать на защиту Таиланда вне зависимости от того, какую позицию займут другие члены СЕАТО. Таиланд рассматривался Вашингтоном как важнейший региональный союзник, особенно в связи с расширявшимся вовлечением США в дела Южного Вьетнама.

В Южном Вьетнаме, где сопротивление населения, все более активно выступавшего против разделения страны, осуществленного американским ставленником Нго Динь Дьемом вопреки решениям Женевской конференции 1954 г., уже не могло эффективно контролироваться сайгонской администрацией[406]406
  В декабре 1961 г. создается Национальный фронт освобождения Южного Вьетнама (НФО ЮВ) – по сути центральный штаб координации действий патриотических сил, выступавших за реализацию программы объединения страны.


[Закрыть], перед Соединенными Штатами остро встал вопрос о наиболее целесообразном курсе действий в этой связи. С одной стороны, администрация не хотела связывать себя неизбежными ограничениями, которые налагало бы на нее привлечение к контрпартизанским действиям структур СЕАТО и необходимость, таким образом, принимать решения на многосторонней основе. С другой стороны, осуществление контрпартизанских операций силами региональной структуры безопасности могло бы придать этим действиям больше легитимности в глазах мирового сообщества. В свою очередь, структуры СЕАТО приступили к изучению ситуации в Южном Вьетнаме и планированию возможных действий альянса еще в середине 1960 г., а уже в конце 1961 г. по предложению США группа военного планирования была официально ориентирована на разработку плана действий альянса по проведению его операций в Южном Вьетнаме. К весне 1962 г. основные параметры плана действий альянса в Южном Вьетнаме были разработаны и представлены на рассмотрение Группы военных советников СЕАТО.

На заседании Группы военных советников СЕАТО в Бангкоке (май 1962 г.) представленный план подвергся критике со стороны представителей Великобритании и Франции. Англичане возражали против размещения войск СЕАТО в районе Дананга, полагая, что это может вызвать жесткую ответную реакцию ДРВ. Французские представители, в свою очередь, считали, что открытый ответ СЕАТО (размещение в Южном Вьетнаме военной группировки альянса) на скрытую агрессию (со стороны ДРВ) может спровоцировать серьезный международный кризис, вина за развязывание которого будет возложена на СЕАТО. Другое возражение французской стороны касалось проблем, связанных с блокированием границы между Южным Вьетнамом и Лаосом для перекрытия путей снабжения партизанских действий в Южном Вьетнаме, что оказалось впоследствии недостижимым для СЕАТО в свете решений Женевской конференции 1962 г. о нейтрализации Лаоса.

Кроме того, как оказалось, помимо США, Великобритании, Австралии и Новой Зеландии никто из остальных участников альянса не собирался выделять военные контингенты для участия в операции СЕАТО в Южном Вьетнаме. Таиланд заявил, что вместо отправки войск в Южный Вьетнам в составе контингента СЕАТО, он сосредоточит силы Королевской армии Таиланда вдоль границы с Лаосом с целью «прикрытия западного фланга от коммунистического проникновения и подрывных действий». Франция и Пакистан сообщили, что они не готовы принять на себя какие-либо конкретные обязательства, а Филиппины обещали рассмотреть возможность направления войск позднее. Учитывая складывавшуюся ситуацию, США были вынуждены обращаться к своим союзникам в индивидуальном порядке с просьбой об активном военном участии в своей операции в Южном Вьетнаме, дав понять тем самым, что они более не собираются всерьез считаться с возражениями каждого из членов СЕАТО при планировании своей военной стратегии во Вьетнаме.

Хотя Конгресс США, принимая 7 августа 1964 г. Тонкинскую резолюцию, ставшую законодательной основой американской агрессии во Вьетнаме, ссылался на Манильский договор, США все же не стали добиваться принятия решения СЕАТО о коллективных действиях в Южном Вьетнаме. Вместе с тем американцы требовали от своих союзников, чтобы они принимали деятельное активное участие в поддержке интервенции Соединенных Штатов. Вашингтон дал прямо понять союзникам, что отсутствие коллективно принятого решения не может служить извинением для их бездействия. Некоторые из членов альянса, такие как Австралия и Новая Зеландия, сославшись на союзнические обязательства в рамках АНЗЮС и СЕАТО, охотно и добровольно подключились к действиям США. На других Америке приходилось оказывать давление, призывая их к выполнению «союзнических обязательств». Американский нажим вынудил Таиланд выделить в начале 1967 г. три с половиной тысячи солдат, а в 1968 г. Бангкок дополнительно направил в Южный Вьетнам 12-тысячную дивизию «Черные пантеры». Филиппины долго уклонялись от посылки войск, но в конце концов согласились направить вместо боевых подразделений двухтысячную «группу гражданской поддержки» для военно-инженерного и медицинского обеспечения действий США и сайгонских войск, которая действовала там почти до самого конца 1969 г.

Всячески уклонялась от направления своих войск во Вьетнам Великобритания. Лондон вначале ссылался на свою роль как сопредседателя Женевской конференции, заявляя, что своим участием в военных действиях он отрежет все пути для решения проблемы в будущем дипломатическим путем. В дальнейшем английская сторона начала использовать тактику «параллельной выгоды», заявляя, что в то время как США ведут войну во Вьетнаме, Великобритания параллельно выполняет работу по противодействию индонезийской политике «конфронтации» в отношении Малайзии и Сингапура (и в этом ее также не поддерживает никто из союзников по СЕАТО)[407]407
  «Telegram From the Department of State to the Embassy in the United Kingdom, April 29, 1965» // FRUS. 1964-1968. Vol. XXVII. Mainland Southeast Asia; Regional Affairs. Washington, 2000. P. 162–164.


[Закрыть]. Когда же противостояние с Индонезией закончилось в 1966 г. подписанием индонезийско-малайзийского мирного договора, Великобритания спешно анонсировала свою новую политику «к востоку от Суэца», заявив о выводе большей части своих войск из Юго-Восточной Азии. Таким образом, у американцев не осталось никакой надежды на использование в своих целях военного потенциала своего верного союзника, расположенного в Малайзии и Сингапуре.

Несостоятельность СЕАТО как эффективной организации, способной обеспечивать региональную безопасность и своевременно, а также действенно реагировать на возникающие кризисы, в полной мере проявившейся в подходах альянса к ситуациям в Лаосе и Южном Вьетнаме, существенно ослабляла настрой участников блока на дальнейшее развитие и расширение сотрудничества. Кроме того, события, отстоявшие далеко от Юго-Восточной Азии, оказывали негативное воздействие на перспективы альянса. Одним из важных факторов ослабления союза были начавшие активно проявлять себя с середины 1960-х гг. тенденции к преобладанию национальных – в противовес блоковым – интересов в политике ряда государств-членов альянса, прежде всего голлистской Франции.

В регионе Юго-Восточной Азии специфика новой французской внешнеполитической позиции проявлялась по раду направлений. Прежде всего Франция выражала плохо скрываемое недовольство тем, как американцы выдавливали ее интересы из Индокитая. Демонстрацией этого стало неодобрение Парижем американского курса в Южном Вьетнаме и выдвижение Францией в августе 1963 г. предложения о создании объединенного и нейтрального Вьетнама, как это и предусматривалось Женевскими соглашениями 1954 г.[408]408
  «Memorandum of Conversation, April 12, 1964» // FRUS. 1964-68. Vol. XXVII. Mainland Southeast Asia; Regional Affairs. P. 115–118.


[Закрыть] Логическим продолжением этого подхода стало установление дипломатических отношений между Французской Республикой и Китайской Народной Республикой, о котором было объявлено в январе 1964 г. На заседании Совета СЕАТО в апреле 1964 г. французская делегация выступила с предложением поддержать создание объединенного нейтрального Вьетнама, аргументируя свои предложения тем, что в силу исторических традиций объединенный Вьетнам будет выступать против распространения китайского влияния в Юго-Восточной Азии и тем самым станет объективно содействовать целям СЕАТО[409]409
  «Telegram From the Delegation to the Southeast Asia Treaty Organization Council Meeting to the Department of State, April 15, 1964» // FRUS. 1964-68. Vol. XXVII. Mainland Southeast Asia; Regional Affairs. P. 121–122.


[Закрыть].

Начало прямой американской интервенции во Вьетнаме, последовавшее за принятием Конгрессом США Тонкинской резолюции и массированным вводом в 1965 г. американских войск в Южный Вьетнам, вызвало еще более резкую реакцию Франции. На очередное заседание Совета СЕАТО в мае 1965 г. Франция вместо полноценной делегации направила наблюдателя[410]410
  «Telegram From the Department of State to the Embassy in France, March 30, 1965» // FRUS. 1964-68. Vol. XXVII. Mainland Southeast Asia; Regional Affairs. P. 139–140.


[Закрыть]. В том же месяце Франция фактически самоустранилась от участия в военных структурах СЕАТО: отказ от участия в военно-морских учениях альянса; направление вместо французского представителя военного атташе Франции в Лондоне на заседание Группы военных советников СЕАТО; отзыв всего французского персонала из Группы военного планирования СЕАТО в Бангкоке. Вместе с тем, Франция не прервала всех связей с альянсом – ее участие, например, в деятельности Группы военного планирования СЕАТО выразилось в поручении военному атташе Франции в Таиланде присутствовать на еженедельных заседаниях Группы; остались на своих постах и все гражданские сотрудники Секретариата СЕАТО – то есть Париж отчетливо разграничил свое отношение к военным и к гражданским структурам альянса. В то время как Франция вполне прозрачно выразила свое отношение к американской агрессии во Вьетнаме, Париж никогда не ставил под сомнение изначальный смысл существования СЕАТО – как коллективного договора против открытой «коммунистической агрессии» в регионе, равно как и не пытался устраниться от тех планов альянса, которые готовились для противодействия такой агрессии, если она когда-либо произойдет.

В качестве другого «возмутителя спокойствия» в СЕАТО стал все больше выступать Пакистан, который практически с самого первых дней деятельности альянса стремился привлечь его внимание к напряженной обстановке на полуострове Индостан. Обычно это делалось под предлогом необходимости обеспечения безопасности членов союза не только от коммунистической, но и от других региональных угроз. Эти требования Пакистана, как правило, принимались к сведению на заседаниях различных органов СЕАТО, но никакого практического значения для политики альянса не имели. Ситуация заметно изменилась, когда, после китайско-индийского пограничного конфликта 1962 г., западные державы – к неудовольствию Пакистана – начали оказывать Индии военную помощь. Пакистанские представители в СЕАТО потребовали, чтобы альянс предпринимал действия не только против коммунистических, но также и против других региональных угроз его участникам. Естественно, что такие требования Пакистана неизменно отвергались во всех структурах СЕАТО. Протестуя против такого подхода к своим требованиям, Пакистан в 1964 г. заявил, что в таком случае он отзывает свои обязательства по выделению войск для участия в тех предполагаемых военных планах альянса, которые не принимают в расчет угрозы безопасности Пакистана со стороны Индии.

Озабоченность Пакистана своими отношениями с Индией и отсутствием понимания и поддержки в этом вопросе со стороны СЕАТО заставили правительство Мухаммеда Айюб Хана пойти по пути налаживания взаимоотношений с КНР. В 1963 г. подписывается предварительное пакистано-китайское пограничное соглашение, в которое Пекин согласился включить часть пограничной линии на территории Кашмира, контролируемой Индией. Во время визита Айюб Хана в КНР в марте 1965 г. стороны подписывают окончательный вариант соглашения о границе. С точки зрения Равалпинди логика подобной политики была проста и понятна, однако она вступала в острое противоречие с объявленными целями СЕАТО: сложно было представить себе ситуацию, когда участник блока начинает дружить в одном регионе мира (Южной Азии) с государством, против потенциальной агрессии со стороны которого он обязался бороться в другом регионе (Юго-Восточной Азии). Отвечая на критику подобной политики со стороны американского посла в Пакистане[411]411
  «Telegram From the Department of State to the Embassy in Pakistan, August 16, 1964» // FRUS. 1964-1968.: Vol. XXV. South Asia. Washington, 2000. P. 147–148.


[Закрыть], Айюб Хан заявил, что его правительство не сможет в дальнейшем выполнять свои обязательства перед СЕАТО, поскольку союзники оставили его разбираться один на один с угрозами Пакистану, которые исходят со стороны Индии.

Отношения между Пакистаном и США еще более омрачились, когда президент Л. Джонсон отменил намеченный ранее на май 1965 г. визит Айюб Хана в США. В ответ Пакистан отказался участвовать в военно-морских учениях СЕАТО в мае того же года и впредь более никогда вплоть до выхода из альянса не принимал участия ни в одних военных маневрах Организации. Осенью 1965 г. в ответ на объявленное западными союзниками эмбарго на поставки вооружений в Пакистан и Индию в связи с военным конфликтом, возникшим между сторонами, Пакистан отказался направить свою делегацию на заседание Группы военных советников СЕАТО и был представлен лишь наблюдателем. С 1966 г. он перестал направлять делегации во главе с министром иностранных дел для участия в заседаниях Совета СЕАТО и ограничивался лишь присутствием на заседаниях Совета посла Пакистана в стране-организаторе заседания. Начиная со следующего года Пакистан также перестал принимать участие в заседаниях Группы военных советников. Наконец, летом 1972 г. Пакистан вообще проигнорировал семнадцатое заседание Совета СЕАТО, а в ноябре того же года прекратил свое членство в альянсе.

Подходы Франции и Пакистана к альянсу серьезно расшатывали единство СЕАТО[412]412
  «Circular Airgram From the Department of State to Certain Diplomatic and Other Posts, May 19, 1965» // FRUS. 1964-68. Vol. XXVII. Mainland Southeast Asia; Regional Affairs. P. 166–170.


[Закрыть]. Прежде всего они демонстрировали, что государства-члены могут свободно и безнаказанно нарушать блоковую дисциплину (примерно в то же самое время Франция придерживалась аналогичной линии поведения в НАТО). Кроме того, подобное поведение вызывало у региональных членов Организации (особенно у Таиланда) неуверенность в том, придут ли другие мощные союзники к ним на помощь в случае возникновения угрозы их безопасности[413]413
  «Action Memorandum From the Assistant Secretary of State for Far Eastern Affairs (Bundy) to Secretary of State Rusk, March 30, 1965» // FRUS. 1964-68. Vol. XXVII. Mainland Southeast Asia; Regional Affairs. P. 140–142.


[Закрыть]. И, наконец, такой подход к альянсу вызывал растущее раздражение у наиболее мощного участника блока – США.

Однако, несмотря на эти проблемы, альянс все же продолжал свою деятельность[414]414
  «Scope Paper Prepared for the SEATO Council Meeting, April 2, 1968» // FRUS. 1964-68. Vol. XXVII. Mainland Southeast Asia; Regional Affairs. P. 229–230.


[Закрыть]. Более серьезным вызовом его существованию стала политика США во Вьетнаме, в первую очередь, начало односторонней американской вооруженной интервенции. Принятие американской администрацией решения о начале военных действий без консультаций и согласований с союзниками по СЕАТО, а также без попыток США проводить вьетнамскую кампанию как акцию всего альянса в полной мере продемонстрировало маргинальность этой военно-политической организации для решения проблем региона Юго-Восточной Азии, равно как и малозначимость СЕАТО в глазах политического и военного руководства США.

По существу вьетнамская война продемонстрировала несостоятельность попыток создания структур безопасности, состоящих из кардинально отличных по своим политическим и военным возможностям партнеров. Наличие в СЕАТО ведущих и ведомых участников предопределяло роли каждого в альянсе: ведущие – в первую очередь США – формулировали и проводили свою политику без оглядки на остальных, а ведомые безуспешно пытались продвинуть в структурах альянса свои приоритетные проблемы, одновременно пытаясь добиться благосклонности и помощи от своих «старших» партнеров. Именно поведение этих «старших» партеров в СЕАТО – США и Великобритании – во вьетнамской войне предопределило бессмысленность существования СЕАТО и привело в дальнейшем к его роспуску. Провозглашенная администрацией Р. Никсона программа «вьетнамизации» лишала СЕАТО смысла ее существования и по самой своей сути противоречила букве и духу Манильского договора[415]415
  «Summary Paper in Response to National Security Study Memorandum 51, August 5, 1970» // FRUS. 1969-1972. Vol. XX. Southeast Asia. Washington, 2006. P. 162–165.


[Закрыть], а победы патриотических сил в государствах Индокитая в 1975 г. свидетельствовали о провале тех целей, ради которых изначально создавалась эта организация. Никсон в сущности провозгласил, что – вслед за Францией и Великобританией – заметное американское военное присутствие в Юго-Восточной Азии прекращается.

В этой ситуации СЕАТО начала сворачивать свою деятельность. В октябре 1972 г. в Бангкоке прошло последнее заседание Группы военных советников альянса, с сентября следующего года участники Организации прекращают разработку военных планов альянса, а в январе 1974 г. было объявлено о роспуске Группы военного планирования СЕАТО. Аналогичным образом завершали свою деятельность и гражданские структуры Организации. На своем двадцатом заседании в Нью-Йорке в сентябре 1975 г. Совет СЕАТО заявил о постепенном роспуске Организации на протяжении следующих полутора лет. Занавес опустился летом 1977 г., когда в Бангкоке прекратил свою работу Секретариат СЕАТО. Тем не менее, договор СЕАТО формально прекращен не был, поскольку в его рамках США по прежнему имели возможность оказывать военную помощь своим азиатским союзникам – Таиланду и Филиппинам.