Текст книги "Оценка воздействия на окружающую среду и российская общественность: 1979-2002 годы"

После того, как в конце 1980-х гг. в практику разработки проектной документации было предложено ввести методологию оценки воздействия на окружающую среду, в начале 1990-х гг. была разработана целая группа ведомственных нормативных документов, определявших принципы проведения оценки воздействия на окружающую среду, а также основные этапы и процедурные требования.

В 1991 г. был принят базовый закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды». В нем еще не говорилось о необходимости проведения оценки воздействия на окружающую среду, но отдельные элементы этих требований уже были заложены.

Статья 11. Право граждан на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды

Каждый гражданин имеет право на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, вызванного хозяйственной или иной деятельностью, аварий, катастроф, стихийных бедствий.

Это право обеспечивается: планированием и нормированием качества окружающей природной среды, мерами по предотвращению экологически вредной деятельности и оздоровлению окружающей природной среды, предупреждению и ликвидации последствий аварий, катастроф, стихийных бедствий.

Далее в течение двух лет появились специализированные документы (инструкции, руководства, пособия), некоторые из которых уже упоминались выше. Вот краткий перечень важнейших из них:

1. В дополнение к «Временной инструкции о порядке проведения государственной экологической экспертизы в материалах ТЭО (ТЭР) проекта» была разработана «Временная инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке технико-экономических обоснований (расчетов) и проектов строительства народнохозяйственных объектов и комплексов» (Срок действия: 01.01.1992 г. Утверждена: 18.05.1990 г. Госкомприроды СССР);

2. Временная инструкция по экологическому обоснованию хозяйственной деятельности в предпроектных и проектных материалах, введенная Главным управлением государственной экологической экспертизы 1.06.92 г.;

3. Временная инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке технико-экономических обоснований (расчетов) и проектов обустройства морских месторождений углеводородов (г. Москва, Миннефтегазпром СССР, 1990 г. РД 39–081–90);

4. Временная отраслевая инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке ТЭО (ТЭР) и проектов строительства объектов для освоения месторождений углеводородного сырья (ОВОС Газпром), Р-51–156–90;

5. Временные методические указания по составлению раздела ОВОС в схемах, ТЭО и проектах разработки месторождений и строительства объектов нефтегазовой промышленности – М., 1992 г.;

6. Пособие по оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС) при разработке технико-экономических обоснований (расчетов) инвестиций и проектов строительства народнохозяйственных объектов и комплексов. Утверждено 01.01.1992 г. Госкомприроды СССР;

7. Руководство по проведению оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) при выборе площадки, разработке технико-экономических обоснований и проектов строительства (реконструкции, расширения и технического перевооружения) хозяйственных объектов и комплексов. Утверждено Минприроды России 01.01.1992 г.

Первоначально многие проектировщики отождествляли новый принцип учета экологического фактора проектирования – оценки воздействия на окружающую среду – со старым принципом проектирования – охраной окружающей среды. Постепенно, с развитием нормативной базы, ситуация стала улучшаться. Внедрению идеологии оценки воздействия на окружающую среду в практику природопользования способствовало принятое положение о финансировании строительства объекта только после получения положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Закрепление основных положений современной методологии оценки воздействия на окружающую среду было осуществлено в «Положении об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации», утвержденном приказом Минприроды России № 222 от 18.07.1996 г. и зарегистрированном в Минюсте России 22 сентября 1994 г. за № 695, дата опубликования в официальной печати – 08.12.1994 г., «Российские вести».

В документе были выделены отдельные элементы процедуры ОВОС, в том числе проведение заказчиком/разработчиком проекта общественных слушаний или обсуждений в СМИ и проектных и иных предложений о реализации проекта намечаемой деятельности.

В названном Положении об ОВОС был также представлен Перечень видов и объектов хозяйственной деятельности, при подготовке обосновывающей документации на строительство которых оценка воздействия на окружающую среду проводится в обязательном порядке.

Документом международного уровня, подтвердившим обязательность наличия в природоохранительном законодательстве государства национальной процедуры оценки воздействия на окружающую среду, оказалась «Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте», составленная 25 февраля 1991 г. в Финляндии и подписанная Россией 6 марта 1991 г.

Окончательное закрепление необходимости проведения оценки воздействия на окружающую среду было осуществлено в российском законодательстве Федеральном законом «Об экологической экспертизе» (1995). Этот документ прочно связал ОВОС и ГЭЭ в единую систему.

Принятие новых строительных норм и правил СНиП 11–01–95 и СП 11–101–95 закрепило место оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) как составной части проектной деятельности, позволяющей улучшить систему принятия решений. Правда одновременно это ввело некоторую путаницу в понимание процесса оценки воздействия на окружающую среду, поскольку в соответствии с традиционно понимаемыми положениями Строительных норм и правил он сводился к идеологии разработки природоохранного раздела проектной документации.

Необходимость проведения оценки воздействия на окружающую среду планируемой деятельности была далее закреплена «Положением о порядке проведения государственной экологической экспертизы», утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации № 698 от 11.06.96 г.

Дальнейшее развитие законодательной и нормативной базы послужило основой для разработки новой редакции Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности в Российской Федерации. Новое «Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации» было утверждено приказом Госкомэкологии России № 372 от 16 мая 2000 г. и зарегистрировано в Минюсте России 4 июля 2000 г., рег. № 2302.

В настоящее время в российской природоохранной практике деятельность по оценке воздействия на окружающую среду реализуется исключительно через институт государственной экологической экспертизы и является ее частью.

Изложенное выше дает некоторые основания для рекомендаций относительно действий по дальнейшему внедрению законодательно закрепленных норм экологического обоснования проектов. Представляется целесообразным, опираясь на институт государственной экологической экспертизы, сосредоточить работу на следующих направлениях:

1. Выполнение требований ОВОС в проектах всех типов, включая гражданские.

2. Обеспечение реального перехода к поэтапному выполнению ОВОС с учетом мнения всех заинтересованных сторон.

3. Развитие методологии альтернативного анализа в интересах постоянного сокращения всех возможных затрат и потерь.

Кроме того, необходимо устранить возникающие пробелы и противоречия в законодательстве, имеющем непосредственное отношение к оценке воздействия на окружающую среду и к экологической экспертизе хозяйственной и иной деятельности государства и граждан.

Так, возникают возможности юридически неоднозначной трактовки процедур выделения земельных участков для осуществления тех или иных намерений инвесторов или властей, а также процедур оценки допустимости этих намерений – по новому Земельному кодексу, по Закону об экологической экспертизе (1995) и по новому Градостроительному кодексу (2004).

Описанию обоих кратко охарактеризованных выше инструментов посвящена огромная литература, в том числе и учебная, как на русском, так и на иностранных языках. В конце книги приведено несколько обзорных российских работ.

Следует указать также важное периодическое издание: журнал «Экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду» («ЭЭиОВОС»), который издается в Москве с лета 1996 г. (от 4 до 6 номеров в год) агентством «Экотерра» и Центром экологических проектов при поддержке Министерства природных ресурсов РФ.

Глава 3. Методы и объекты исследования

С тем чтобы конкретизировать общие цели проекта, обозначенные во Введении, были сформулированы предварительные гипотезы, требующие выяснения, и соответствующие им вопросы и исследовательские задачи. Затем были намечены регионы и временные периоды исследования, а также определены принципы выбора объектов, на наш взгляд, наиболее подходящих для решения поставленных задач.

Как следует из Введения, планируя наше исследование, мы опирались на нескольких гипотез.

Во-первых, мы полагали, что в процессе перехода от плановой экономики к рыночной формы участия общественности в принятии экологически значимых решений, а также нормативно-правовая база, закрепляющая общественное участие, должны становиться более демократичными, а само участие более активным и заинтересованным. Мы также полагали, что процесс перехода не был равномерным, а состоял их нескольких этапов, различавщихся нормативно-правовым и институциональным закреплением механизмов принятия решений и практикой их принятия.

Во-вторых, мы исходили из предположения, что анализ использования таких инструментов принятия решений на государственном уровне, как ОВОС и ГЭЭ, позволяет выявить участие общественности в принятии этих решений. Вместе с тем мы допускали возможность расхождения между нормами законодательства и реальной практикой принятия решений.

В-третьих, мы предполагали, что региональные различия в природных условиях, в социальном и экономическом развитии страны могут проявляться в региональной специфике процедур и в практике использования инструментов ОВОС и ГЭЭ.

В-четвертых, мы рассчитывали, что российские и европейские стандарты допускают их формальное и содержательное сравнение и могут быть в определенной степени гармонизированы.

В соответствии с этими гипотезами мы определили основной круг вопросов, которые могли бы послужить проверке наших предположений, а также позволили бы выявить новые факты и особенности общественного участия. Эти вопросы объединены в четыре блока. Они послужили исходным материалом для разработки руководств по описанию документов, относящихся к конкретным объектам ОВОС и ГЭЭ.

Первый блок вопросов:

В какой мере документы, отражающие ход процедур ОВОС и ГЭЭ, позволяют выявить роль общественности?

Каковы формальные схемы принятия решений по документам, относящимся к объектам разного типа? Рассматриваются ли альтернативы?

Осуществляется ли контроль за выполнением решений и рекомендаций ГЭЭ?

Как проявляются в практике ОВОС, ГЭЭ и ОЭЭ происходящие в стране общие социально-экономические изменения – с одной стороны, и развитие нормативно правовой базы – с другой?

Второй блок вопросов:

Кто участвует в принятии решений и каким образом?

Участвует ли население, и если да, то каким образом?

Привлекаются ли к процессу принятия решений ученые и общественные организации, и если да, то каким образом?

Насколько реальная практика общественного участия соответствует нормативно-правовым положениям?

Заинтересованы ли граждане участвовать в принятии экологически значимых решений?

Использует ли общественность все доступные инструменты участия?

Каковы дефициты в практике общественного участия? Каковы тенденции?

Уменьшаются ли в результате негативные воздействия на окружающую среду?

Третий блок вопросов:

Различаются ли процедуры и результаты ОВОС и ГЭЭ, а также общественной экологической экспертизы на федеральном и региональном уровнях?

Обнаруживаются ли региональные особенности в этих процедурах?

Четвертый блок вопросов:

Сопоставимы ли правовые нормы общественного участия в России и в Европе?

Требуется ли и возможна ли гармонизация этих норм?

Что можно рекомендовать для совершенствования российской практики общественного участия?

Допуская вероятную неполноту и трудности поиска документации и стремясь к выявлению позиций разных участников процесса, мы поставили также одной из задач исследования проведение ряда интервью с представителями общественности, администраторами и экспертами. В таких интервью мы ставили отчасти те же вопросы, на которые стремились получить ответы в результате анализа документации, но давали респондентам возможность высказываться по другим темам, представлявшимся им важными.

На протяжении последних 25 лет в развитии природоохранных институтов и нормативно-правовой базы ОВОС и ГЭЭ имели место два «рубежных» события. Во-первых, в 1988 году в стране впервые появился правительственный орган, ответственный за охрану природы. В структуре этого органа – Государственного комитета СССР по охране природы – было создано Управление государственной экологической экспертизы. Во-вторых, в 1995 г. был принят специальный закон Российской Федерации об экологической экспертизе.

Учитывая значение этих событий, мы решили отдельно исследовать материалы по трем периодам:

• первый (ранний) период – с 1979 по 1985 г.;

• второй (средний) период – с 1989 по 1993 г.;

• третий (современный) период – с 1997 по 2002 г.

Эти периоды выбраны таким образом, чтобы обеспечить адекватное отражение нормативно-правовых особенностей каждого из них в документации, относящейся к конкретным изучаемым объектам. Именно с этой целью временные границы периодов отодвинуты от названных выше «рубежных» событий на 1–2 года, по прошествии которых обычно успевает сформироваться соответствующая правоприменительная практика.

Эти три периода соответствуют также в общих чертах основным этапам социально-экономического развития страны.

Так, первый из них предшествует перестройке, когда обоснованность проектов и планов контролировалась государством преимущественно с позиций развития планового социалистического хозяйства, а природоохранные мотивы имели подчиненное значение, хотя формально обосновывающая документация содержала главу (раздел или даже отдельный том) «Охрана окружающей среды» или «Охрана природы».

Второй период охватывает время наиболее значительных либеральных перемен, обусловленных перестройкой и связанных, в том числе, с проникновением экологических идей и принципов в практику управления. В это же время наиболее активно развивались реальные процессы общественного участия.

Третий период вмещает время зарождения и развития новых тенденций, ведущих к формированию «государственно-бюрократического капитализма», «управляемой демократии» и других характерных особенностей современной России. В середине этого периода завершилось создание действующей ныне нормативно-правовой базы ОВОС, ГЭЭ и участия общественности в принятии экологически значимых решений.

Некоторые факты и сведения о процедурах ОВОС и ГЭЭ и об участии в них общественности сообщаются и анализируются также и за рамками трех обозначенных периодов. Это касается, прежде всего, современного периода и отчасти самых ранних этапов развития оценки воздействия на окружающую среду. Такие отступления представляются оправданными ради выявления тенденций этого развития.

Учитывая значительные природные и социально-экономические контрасты, присущие российским регионам, а также широкий спектр поставленных в исследовании вопросов, мы решили использовать метод анализа примеров (англ. case-study). Для этого были выбраны конкретные примеры в пяти субъектах Российской Федерации.

Первый и второй из выбранных регионов – крупнейшие города страны – Москва и Санкт-Петербург, самостоятельные субъекты Федерации, обладающие большими инвестиционными возможностями и мощным административным ресурсом, порождающие инновации различного характера, в том числе – новые общественные инициативы.

Третий регион – это Ленинградская область, с одной стороны, тесно привязанная в своем развитии к метрополии, а с другой – отличающаяся более консервативным стилем управления.

Четвертый – Краснодарский край, из периферийных регионов выделяющийся достаточно высоким уровнем развития сельского хозяйства, рекреации и некоторых отраслей промышленности, благоприятным инвестиционным климатом, особым геополитическим положением, а также активными управленческими структурами.

Пятый регион – Иркутская область с ее типичным сибирским сырьевым характером, обширными малоосвоенными пространствами и, вместе с тем, с достаточно острыми экологическими проблемами, особенно в ареалах промышленного развития.

Таким образом, выбранные регионы различаются по следующим основным параметрам:

• структура управления,

• характер экономики,

• природные условия и ресурсы.

В каждом из регионов конкретные примеры для изучения выбирались во всех трех названных выше временных периодах. При этом мы исходили из необходимости вовлечь в анализ – насколько это возможно в рамках одного проекта – максимальное разнообразие объектов, подвергающихся процедурам ОВОС и ГЭЭ.

По закону 1995 г. ГЭЭ подлежит документация очень разного характера – проекты правовых актов, планов, программ, строительства и реконструкции объектов различного назначения, градостроительная документация, договоры, инструкции, лицензии.

В этом огромном перечне целесообразно различать группы документов и экспертиз по следующим критериям:

• объекты и соответственно экспертизы федерального, регионального, муниципального уровней;

• точечные, линейные, площадные объекты;

• гражданские и промышленные объекты;

• экспертизы объектной и стратегической документации.

В нашем исследовании мы заведомо не могли планировать изучение документов всех названных типов. Тем не менее после тщательного отбора мы остановились на примерах, максимально полно представляющих названные типы документов, с одной стороны, и отвечающие специфике региона – с другой. При этом мы старались также во всех регионах найти более или менее однотипные объекты исследования. Кроме того, нередко первоначально выбранный подходящий объект приходилось заменять другим ввиду трудностей получения документации.

Ниже приводится полный перечень исследованных примеров (39 объектов).

Санкт-Петербург и Ленинградская область

P 1. Алюминиевый завод, Всеволожск.

P 2. Завод прокатных изделий, Всеволожск.

P 3. Кольцевая автодорога (KAД), восточное полукольцо.

Москва

M 1. Автомобильная развязка (выезд на МКАД), Новокосино.

M 2. Отель «Хилтон».

M 3. Мусоросжигательный завод, Руднево.

M 4. Насосная станция, Хапилово.

Иркутск

I 1. Линия высоковольтной электропередачи в Большое Голоустное.

I 2. Прииск «Золотой».

I 3. Закон «О городских лесах Иркутской области».

I 4. Разведочные скважины №№ 2 и 5 Ковыктинского газоконденсатного месторождения.

Краснодар

K 1. Завод напитков «Очаково» в Краснодаре.

K 2. Порт в Геленджике.

K 3. Реконструкция пляжа «Дагомыс».

K 4. Нефтепровод Каспийского трубопроводного консорциума.

Таблица 5. Типы примеров современного этапа

Санкт-Петербург и Ленинградская область

P 1. Конкурс проектов по улучшению ситуации в Финском заливе и устье Невы и по реконструкции защитных сооружений.

P 2. Распоряжение правительства Ленинградской области по уменьшению площади заказника «Линдуловская роща».

Москва

M 1. Северная ТЭЦ.

M 2. Застройка района Жулебино.

M 3. Застройка Люблинских полей орошения.

Иркутск

I 1. Концепция освоения Ковыктинского газоконденсатного месторождения.

I 2. Пансионат «Семениха».

I 3. ТЭЦ № 8.

Краснодар

K 1. Объездная автодорога вокруг Сочи.

K 2. Реконструкция пляжей в Геленджике.

K 3. Программа улучшения состояния Краснодарского водохранилища.

Таблица 6. Типы примеров среднего этапа

Санкт-Петербург

P 1. Защитная дамба в акватории Финского залива.

Москва

M 1. Третье автомобильное кольцо.

M 2. Комплекс отелей «Измайлово».

M 3. Олимпийский проспект.

M 4. Застройка района Строгино.

M 5. Санация Павелецкой промышленной зоны.

Иркутск

I 1. Ремонтный завод предприятия «Востоксибирьэлектрострой».

I 2. Линия (на химическом заводе) по производству пленок и линолеума.

I 3. Реконструкция пивоваренного завода.

I 4. Хлебопекарный завод в Шелехово.

Краснодар

K 1. Реконструкция лесных полос в колхозе им. А. А. Жданова.

K 2. Оросительная система для рисовых полей.

K 3. План увеличения объема Краснодарского водохранилища.

Таблица 7. Типы примеров раннего этапа

Таким образом, большинство из выбранных примеров – это точечные объекты регионального и муниципального уровней (15 случаев). Вместе с тем, ряд примеров – это линейные объекты федерального значения (5 случаев). Представлены также линейные регионально-муниципальные объекты (3 случая), точечные федеральные объекты (10 случаев) и документы планового характера, разрабатывавшиеся на федеральном и региональном уровнях (6 случаев).