Текст книги "Реформа административной ответственности в России"

– нецелевое использование бюджетных средств и другие нарушения норм бюджетного законодательства;

– нарушение сроков представления налоговой декларации и другие нарушения норм налогового законодательства;

– необоснованный отказ в заключении коллективного договора и другие нарушения норм трудового законодательства;

– нарушение правил содержания и ремонта жилых помещений и другие нарушения норм жилищного законодательства;

– использование земель не по целевому назначению и другие нарушения норм земельного законодательства;

– сокрытие или искажение экологической информации и другие нарушения норм природоохранного законодательства и т. д.

Эти универсальная особенность и межотраслевой характер охранительно-восстановительной функции административной ответственности (обусловленной совершением административно наказуемых нарушений обязательных правил поведения в различных областях и сферах правового регулирования) существенно отличают административно-деликтное право от подавляющего большинства других институтов и подотраслей административного права.

С позиций теории права, как известно, принципиально важным для структурного и содержательного обособления отрасли или подотрасли является предметное единство норм, объединяемых той или иной отраслью или подотраслью права и оформленных в самостоятельную отрасль или подотрасль законодательства. В связи с этим еще в 1988 г. один из самых авторитетных теоретиков советского административного права Б.М. Лазарев при характеристике сферы административной ответственности в контексте рассмотрения проблем соотношения материальных и процессуальных норм отмечал, что в этой сфере законодательство неслучайно объединяет и те и другие нормы: во-первых, о составах правонарушений; во-вторых, об органах (должностных лицах), правомочных решать дела об административных правонарушениях (с указанием круга дел, подведомственных каждому из них), и, наконец, в-третьих, о порядке производства по делам об административных правонарушениях и исполнении постановлений по этим делам. Обусловлено это тем, что нормы всех трех групп, обладая относительной самостоятельностью, базируются на общих предписаниях, интегрирующих эти нормы в единую отрасль законодательства – законодательство об административных правонарушениях[64]64
  См.: Управленческие процедуры / под ред. Б.М. Лазарева. М., 1988. С. 12.


[Закрыть].

В рамках такого предметного единства норм административно-деликтного права материальные нормы закрепляют понятие, систему и виды административных правонарушений, понятие и виды мер административной ответственности, а также компетенцию органов административной юрисдикции, а процессуальные нормы – процессуальную подведомственность дел о конкретных правонарушениях конкретным субъектам административной юрисдикции, а также порядок производства и исполнения решений по делам об административных правонарушениях в целях реализации административной ответственности и обеспечения неотвратимости наказания за совершенные административные правонарушения[65]65
  Подробнее см.: Салищева Н.Г. Проблемы правового регулирования института административной ответственности в Российской Федерации // Адм. право и процесс. 2014. № 9. С. 9–22; Кирин А.В. Административно-деликтное право: теория и законодательные основы. С. 133–181; Его же. Административно-деликтное право… С. 128–175.


[Закрыть].

Именно наличие тесной предметной взаимосвязи и взаимозависимости содержательного структурирования теории административной ответственности и практики оформления ее законодательного регулирования единым кодифицированным массивом как материальных, так и процессуальных норм в КоАП РСФСР и КоАП РФ доказывает правомерность объединения всех названных норм в подотрасль административно-деликтного права.

Процессуальной частью подотрасли административно-деликтного права являются институт производства по делам об административных правонарушениях и институт исполнения решений по делам об административных правонарушениях. Нормативно-правовую основу этих процессуальных институтов административно-деликтного права составляют разд. IV и V действующего КоАП РФ.

В современной правовой теории в качестве одного из главных показателей степени развития конкретных отраслей или подотраслей права признаётся и рассматривается мера их процессуализированности[66]66
  См.: Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. М., 2002. С.431.


[Закрыть].

В отечественном правоведении многие десятилетия начиная с 1930-х годов административный процесс отождествлялся только с производством по делам об административных правонарушениях и порядком применения мер административной ответственности, а в 1980-е годы в части массива своих процедурных норм «именно КоАП РСФСР олицетворял собой административно-процессуальную отрасль советского законодательства»[67]67
  См.: Концепция развития административного законодательства / Тихомиров Ю.А., Ноздрачев А.Ф., Казанцев Н.М. и др. // Концепции развития рос. законодательства. М., 2004. С. 409.


[Закрыть].

Задачи идентификации отраслевой теорией права и легализации законодательством отдельных составных частей процессуального блока административно-правовых отношений объективно назревали еще в советский период. Однако и тогда, и сегодня практическая потребность в научном упорядочении и законодательном оформлении различных административных процедур наталкивалась на непреодолимое препятствие – а именно различие мнений и противоречия в концептуальных подходах ученых-административистов к определению и пониманию административного процесса, его содержанию и внутреннему структурированию.

При непредвзятой оценке различных научных позиций в отношении характеристики административного процесса (и его широкой «управленческой», и узкой «юрисдикционной», и других версий) обращает на себя внимание тот неоспоримый факт, что все ученые-процессуалисты при обосновании необходимости предметного и структурного обособления своих версий административного процесса привязывают его прежде всего к производству по делам об административных правонарушениях – единственному среди всех имеющихся сегодня и общепризнанных в административно-правовой науке видов процедур в сфере исполнительно-распорядительной деятельности, который в гораздо большей мере, чем все другие виды административных процедур, подпадает под классическое определение процесса в теории права.

При этом производство по делам об административных правонарушениях как разновидность юридического процесса существенно отличается от «классических» уголовного и гражданского судопроизводства, где в качестве единственного субъекта рассмотрения дел о соответствующих нарушениях и спорах выступает суд, а регулирование процедур рассмотрения дел осуществляется исключительно процессуальными нормами.

Специфика же административно-деликтного процесса обусловлена множественностью субъектов административной юрисдикции. Причем перечень этих субъектов и их полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях не могут, на наш взгляд, рассматриваться и регулироваться в отрыве ни от материальных норм о составах правонарушений и санкциях за их совершение, ни от процессуальных норм, регламентирующих производство по делам об этих правонарушениях.

Объяснение этому видится нам в концептуальной важности для административно-деликтного права блока норм о субъектах административной юрисдикции, который является своеобразной цементирующей связкой соответствующих материальных и процессуальных институтов этой подотрасли административного права[68]68
  Именно поэтому при разработке в конце 1990-х годов проекта КоАП РФ (как и до этого в КоАП РСФСР) этот особый блок норм был концептуально структурирован после материальных норм Общей и Особенной частей и перед процессуальными разделами этого кодекса.


[Закрыть]. Более того, если следовать традиционному определению и толкованию в теории права понятий материальных и процессуальных норм, названные специфические административные правовые положения можно охарактеризовать как по-своему уникальные в силу наличия и сочетания в них формальных материальных и процессуальных признаков и тех и других норм.

Так, еще в 1960-е годы в советской юридической науке активно дискутировалась тема об особом характере такого рода специфических правовых норм, которые, с одной стороны, содержат те или иные характеристики полномочий, т. е. одновременно прав и обязанностей органов, должностных лиц и судов (причем не только в административном, но и в гражданском и уголовном процессах), а с другой – определяют процессуальную подведомственность или подсудность тех или иных дел конкретным органам управления, их должностным лицам и судам.

Теория советского уголовного и гражданского процесса традиционно ориентировалась на отнесение таких норм к процессуальным, а не к материальным[69]69
  См., напр.: Советский уголовный процесс: учебник. 4-е изд., испр. и перераб. М., 1962. С. 19.


[Закрыть]. Однако в административно-правовой теории эти нормы чаще всего относились к материальному административному праву, хотя отдельными учеными трактовались также и как организационные[70]70
  Деление норм административного права применительно к сфере регулирования юрисдикционных отношений на материальные, организационные и процессуальные впервые было предложено Н.Г. Салищевой в 1970 г. в монографии «Гражданин и административная юрисдикция в СССР» (С. 17).


[Закрыть], и как специальные компетенционные нормы (или нормы о компетенции)[71]71
  Этот термин, в частности, использовал и обосновывал в своих работах Б.М. Лазарев. См., напр.: Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 14–15,17-18, 26–27 и др.


[Закрыть].

Как представляется, предложенная административно-правовой наукой и законодательно оформленная с 1984 г. концепция предметного единства кодифицированного комплекса материальных и процессуальных норм об административной ответственности, реализованная в КоАП РСФСР и позднее воспроизведенная в КоАП РФ, вполне себя оправдала.

В таких условиях попытки отдельных теоретиков «единого» административного процесса механически разобщить материальные и процессуальные административно-деликтные нормы, включив последние в общеотраслевой кодифицированный административно-процессуальный кодекс – и это при отсутствии до настоящего времени каких-либо общепризнанных концептуальных наработок в теории по определению и обоснованию содержательного структурирования существующих в сфере исполнительно-распорядительной деятельности видов административного процесса, – являются явно непродуктивными и вредными как для перспектив развития административно-правовой науки, так и для законодательной и правоприменительной практики. Ведь, следуя тенденциям фетишизации идеи самодостаточного существования административного процесса, мы можем вернуться в 1970-е, застойные годы, когда отдельные советские правоведы вполне серьезно говорили о том, что «административно-правовые формы индивидуальных дел, возникающих в сфере управления, не зависят от конкретного материального содержания этих дел»[72]72
  Лория В.А. Конституция СССР и актуальные вопросы кодификации советского административно-процессуального права. Тбилиси, 1979. С. 28.


[Закрыть]. При этом практика издания единых институциональных, подотраслевых или отраслевых нормативных правовых актов, содержащих как материальные, так и процессуальные нормы, трактовалась в соответствии с этой позицией как недопустимая и называлась «недостатком законодательства»[73]73
  Там же. С. 6.


[Закрыть].

В ответ на подобные обвинения Б.М. Лазарев обоснованно утверждал, что «на практике очень часто административно-процессуальные нормы содержательно и предметно так тесно связаны с соответствующей группой норм материальных, что все они излагаются в одном нормативном акте и их нельзя оторвать друг от друга»[74]74
  См.: Управленческие процедуры. С. 26.


[Закрыть]. Актуальность этого аргумента сохраняется и сегодня. В связи с этим очевидным и неоспоримым представляется отнесение к такого рода законодательным актам действующего КоАП РФ, а до него в период с 1984 по 2001 г. – КоАП РСФСР.

Что же касается статуса производства по делам об административных правонарушениях, то его следует считать давно уже ставшим традиционным и вполне самостоятельным особым институтом в рамках процессуальной части предметно единой подотрасли административно-деликтного права.

То же относится и к исполнительному производству в административно-деликтной сфере отношений. При этом вычленение производства по исполнению постановлений по делам об административных правонарушениях из общего комплекса исполнительных процедур и включение его в структуру подотрасли административно-деликтного права представляется в данном случае вполне правомерным. Обусловлено это тем, что, в отличие от теории и практики традиционного регулирования уголовно-исполнительной сферы самостоятельным кодексом, применительно к исполнительным процедурам в административно-деликтной сфере законодатель пошел по пути дифференцированной регламентации этого административно-правового института: как в Федеральном законе от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве»[75]75
  См.: СЗ РФ. 2007. № 41. Ст. 4849.


[Закрыть](который, как известно, регламентирует условия и общий порядок исполнения судебных актов и актов иных уполномоченных органов и должностных лиц), так и в разд. V КоАП РФ, регламентирующем порядок, особенности и конкретных субъектов исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях в отношении отдельных видов административных наказаний.

Напомним здесь, что возникновение названных процессуальных институтов административно-деликтного права (а именно производства по делам об административных правонарушениях и производства по исполнению решений о наказаниях за административные деликты) изначально было предметно обусловлено необходимостью регулирования процедурных отношений именно в связи с совершением административных правонарушений.

На этом основании большинство как советских, так и современных теоретиков административного права признавали и признают нецелесообразность и объективную невозможность общей кодификации административно-процессуальных норм. Единственная возможность их систематизации – это кодификация административно-процессуальных норм по отдельным правовым институтам и подотраслям совместно с соответствующими им по предмету регулирования профильными материальными нормами. Только такой подход позволит учитывать особенности определенных групп общественных отношений и применять наиболее целесообразные методы их правового регулирования[76]76
  Подробнее о научном обосновании этой позиции см., напр.: Петров Г.Н Задачи кодификации советского административного права // Сов. гос-во и право. 1958. № 6. С. 21–30; Якуба О.М. Проблемы кодификации административного законодательства союзных республик // Правоведение. 1960. № 1. С. 172–177; Лунев А.Е. Административная ответственность за правонарушения. М., 1961; Хангельдыев Б.Б. О кодификации советского административного права // Сов. гос-во и право. 1964. № 12. С. 38–47; Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970. С. 131–138; Российский Б.В., Стартов Ю.Н. Указ. соч. С. 705–706; Бахрах Д.Н. Административное право России. С. 303 и др.


[Закрыть].

Спорной и явно преждевременной, на наш взгляд, является и достаточно широко представленная в научной литературе позиция о необходимости скорейшей раздельной кодификации материальных и процессуальных норм в административно-деликтной сфере (по примеру уголовно-правовой и гражданско-правовой сфер). Обосновывается такой подход к законодательному регулированию административной ответственности прежде всего самостоятельным институциональным статусом административно-деликтного процесса[77]77
  См.: Чекалина О.В. Административно-юрисдикционный процесс: дис… канд. юрид. наук. М., 2003; Комлев С.В. Административно-юрисдикционный процесс: дис…. канд. юрид. наук. М., 2008 и др.


[Закрыть].

Наиболее авторитетным сторонником концепции раздельной кодификации в двух самостоятельных кодексах «административно-деликтного права» (как комплекса только материальных норм об административной ответственности) и «административно-деликтного процесса» является проф. А.П. Шергин[78]78
  См., напр.: Шергин А.П. Системный подход к кодификации административно-деликтного законодательства: Теория и практика административного права и процесса: материалы III Всерос. науч. – практ. конф. Ростов н/Д, 2008. С. 42–48; Его же. Процессуальная составляющая правового регулирования административной ответственности // Адм. право и процесс. 2010. № Ъ. С. 2–9.


[Закрыть], по мнению которого «в действующем КоАП РФ законодатель предпочел смешанный вариант кодификации материальных и процессуальных норм об административной ответственности… Такая нормативная “экономия” не лучшим образом отразилась на полноте и качестве регламентации процессуальной деятельности субъектов административной юрисдикции… КоАП РФ не создал эффективного механизма защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц, вовлеченных в орбиту административно-юрисдикционного процесса»[79]79
  Шергин А.П. Процессуальная составляющая правового регулирования административной ответственности… С. 4.


[Закрыть].

Однако можно ли причины названных уважаемым ученым проблем сводить лишь к недостаткам действующего единого КоАП РФ? Любой кодекс прежде всего есть лишь кодифицированная форма подачи и внутреннего структурирования соответствующего юридического содержания, будь то материальные или процессуальные нормы той или иной отрасли или подотрасли права.

В обоснование необходимости раздельной кодификации материальных и процессуальных норм в сфере административно-деликтного регулирования проф. А.П. Шергин приводит два классических примера раздельной нормативной организации уголовного и гражданского законодательства на материальное и процессуальное, ссылаясь на характерную в целом для всех видов юридической ответственности «системность деликтного законодательства». При этом в той же работе справедливо констатируется, что в законодательной практике исторически сложилось равноправное существование как смешанной, так и раздельной форм кодификации материальных и процессуальных норм в разных отраслях законодательства (например, бюджетного, налогового, таможенного, трудового)[80]80
  Шергин А.П. Процессуальная составляющая правового регулирования административной ответственности… С. 4.


[Закрыть].

Еще более дискуссионным является аргумент, что законодательное обособление административно-деликтных процессуальных норм в отдельный кодекс исключит многочисленные нарушения на практике юрисдикционными субъектами процессуальных требований действующих норм разд. IV КоАП РФ. Как нам представляется, только в результате формального обособления процессуальной части КоАП РФ в самостоятельный кодекс уровень правосознания и уважения к этим нормам у правоприменителей в одночасье не повысится. Начинать здесь необходимо не с разделения КоАП РФ на два кодекса, а с привития многочисленным субъектам административной юрисдикции уважения к законодательным требованиям административно-деликтного процесса, как это традиционно наблюдается со стороны практикующих юристов в отношении гражданско-процессуальных и уголовно-процессуальных норм. Иначе говоря, речь идет об изменении отношения к этим нормам мировых судей и полномочных должностных лиц исполнительной власти, повышении качества их профессиональных правовых знаний, уровня правовой культуры и внедрении в сознание обязанности уважать и исполнять любой закон.

В связи с изложенными выше аргументами нам представляется очевидным, что достаточных оснований для раздельной кодификации материальных и процессуальных административно-деликтных норм и соответственно реализации предложений о дроблении на самостоятельные кодексы материального административно-деликтного права и административно-деликтного процесса в настоящее время не имеется.

Таким образом, административно-деликтный процесс, будучи самостоятельным особым видом административного процесса, является неотъемлемой и важной составной процессуальной частью подотрасли административно-деликтного права, которая на общей предметной основе объединяет комплекс материальных и процессуальных норм следующих профильных административно-правовых институтов:

– административных правонарушений (деликтов) и их субъектов;

– мер административной ответственности (административных наказаний);

– субъектов административной юрисдикции;

– производства по делам об административных правонарушениях;

– исполнения решений по делам об административных правонарушениях[81]81
  Подробнее о понятии и содержании административно-деликтного права см.: Кирин А.В. Административно-деликтное право: теория и законодательные основы. С. 109–181.


[Закрыть].

Наличие тесной предметной взаимосвязи материальных и процессуальных норм подотрасли административно-деликтного права подтверждается и более чем 30-летней практикой их единого кодифицированного оформления в кодексах РСФСР и РФ об административных правонарушениях, что также доказывает (в дополнение к приведенным выше аргументам авторов и подходам общей теории юридической ответственности) отсутствие оснований для дискуссий о современном понимании термина «административная ответственность». Это самостоятельный вид публично-правовой ответственности, имеющий в современной российской действительности свою сложившуюся теоретическую основу в виде науки административно-деликтного права как подотрасли административного права, а также собственную кодифицированную подотрасль административного законодательства в виде действующего КоАП РФ 2001 г.

4. Две кодификации законодательства об административных правонарушениях

В контексте настоящего исследования важным является также вопрос о соотношении и взаимосвязи теории административной ответственности и законодательных основ ее регулирования. Применительно к рассматриваемой правовой сфере соответственно возникает необходимость определения роли и значения законодательных норм об административной ответственности для теории административно-деликтного права, в том числе на основе анализа взаимосвязи в целом теории права и законодательства.

Соотнесение друг с другом понятий «право» и «закон» – традиционно одна из наиболее важных и интересных для исследования теоретических и практических проблем правоведения. Система права складывается из отраслей, подотраслей права, правовых институтов, различных взаимосвязанных между собой блоков норм. Система законодательства (в узком смысле) складывается из нормативно-правовых актов и их структурных подразделений. С позиций общей теории права важным поэтому является вопрос о том, как и какие системные элементы права находят свое выражение в системных элементах законодательства, т. е. речь идет о количественном и структурном отображении права в реальном законодательстве[82]82
  Подробнее см.: Венгеров А.Б. Указ. соч. С. 444–445 и др.


[Закрыть].

В постсоветской науке административного права общепризнано, что развитие и реформа этой важнейшей отрасли российского публичного права и законодательства продолжается, поэтому формирование в ее структуре новых подотраслей еще не закончено. За прошедший с начала 1990-х годов период ряд административно-правовых институтов фактически «переросли» формат правовых институтов и стали соответствующими подотраслями административного права[83]83
  См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. С. 64–65; Бельский К.С. Указ, соч.; Дмитриев Ю.А., Полянский И.А., Трофимов Е.В. Указ. соч. С. 58–64; Дугенец А.С. Административно-юрисдикционный процесс. М., 2003; Российский Б.В., Стартов Ю.Н. Указ. соч. С. 17–18, 82; Панова КВ. Административно-процессуальное право России. М., 2012; Рушайло В.Б. Специальные административно-правовые режимы в Российской Федерации: дис…. д-ра юрид. наук. М., 2004; Терещенко Л.К. Концепция развития законодательства в сфере информации и информатизации // Концепции развития рос. законодательства. М., 2004. С. 316–333; Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. Полный курс. М., 2001; Концепция развития административного законодательства… С. 400–520; Служебное право (государственная гражданская служба) / под ред. И.Н. Барцица. М., 2007; Хабриева Т.Я., Андриченко Л.В., Елеонский В.О. Концепция развития миграционного законодательства // Концепции развития рос. законодательства. С. 761 и др.


[Закрыть].

Генерирование новых институтов и подотраслей в структуре современного административного права России как важнейшей отрасли отечественного публичного права имеет объективный характер. Такая оценка находит подтверждение и в работах представителей других направлений правоведения, прежде всего той же теории права. Одним из важнейших условий, характеризующих уровень развития и структурного обособления подотраслей и отраслей права, теоретики права традиционно называют наличие и степень их систематизированного законодательного оформления. Чаще всего при этом имеется в виду, насколько полно тот или иной предметно единый содержательный блок внутренней структуры и системы права (подотрасль или отрасль права) нашел свое кодифицированное отражение и закрепление в системе действующего законодательства[84]84
  Подробнее см., напр.: Баранов В.М., Поленина С.В. Система права, система законодательства и правовая система. Н. Новгород, 1999; Венгеров А.Б. Указ. соч. С. 444–445; Малько А.В. Теория государства и права: учебник. М., 2001. С. 203–205; Черданцев А.Ф. Теория государства и права. Екатеринбург, 1996. Тема 11 и др.


[Закрыть].

Именно кодификация массива норм соответствующей отрасли или подотрасли законодательства (обычно в форме кодекса) завершает процесс выделения (обособления) новой отрасли или подотрасли в системе права. Гражданское, уголовное, налоговое, бюджетное, таможенное право и другие отрасли и подотрасли в системе права и соответствующие кодексы в системе действующего российского законодательства служат тому наглядным примером и доказательством.

В связи с этим представляется вполне правомерным вывод, что трансформация административной ответственности из правового института в самостоятельную комплексную подотрасль административного права фактически началась в отраслевой науке уже давно, еще с конца 1970-х годов – а именно с момента инициирования назревавшего несколько десятилетий в практике правового регулирования административной ответственности законодательного оформления всех основных норм этого института еще советского административного права в кодифицированную полноценную подотрасль административного законодательства СССР.

Такими существенно важными и этапными для сферы правового регулирования административной ответственности событиями стало сначала принятие Верховным Советом СССР 23 октября 1980 г. Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях (далее – Основы), а затем и принятие Верховным Советом РСФСР 20 июня 1984 г. КоАП РСФСР – первого в истории российского права кодифицированного законодательного акта в административно-деликтной сфере.

Не останавливаясь здесь подробно на содержании названных актов и их общей позитивной роли в контексте истории развития в целом советского административного права и законодательства, тем не менее особо подчеркнем следующее. Союзные Основы и КоАП РСФСР стали, по сути, первым для отечественного административного права примером и опытом общеконцептуального и предметного совмещения подотрасли в системе административного права и подотрасли в системе административного законодательства. Произошло это после продолжавшейся до того десятилетиями практики хаотического и бессистемного принятия многочисленных и разрозненных союзных и республиканских законодательных и подзаконных актов административно-правового характера без какой-либо взаимосвязи и корреляции их чаще всего политически и идеологически ангажированного содержания с положениями теории административного права.

Таким образом, начало 1980-х годов для административного права и законодательства можно считать закатом советской эпохи доминирования политики (т. е. партийной идеологии) применительно к сфере административно-деликтного регулирования и начальным этапом возрождения правовой идеологии в законодательном механизме административной ответственности, начавшем свое оформление еще в конце XIX в.

Как известно из истории, советское право конца 1930-х годов официально определялось тогдашним «главным юристом» – генеральным прокурором СССР А.Я. Вышинским – как «совокупность правил поведения, установленных в законодательном порядке властью трудящихся, выражающих их волю и применение которых обеспечивается всей принудительной силой социалистического государства, в целях защиты, закрепления и развития отношений и порядков, выгодных и угодных трудящимся…Право – совокупность или система… законов, имеющих своим назначением заботу о подчинении членов общества… господствующим в данном обществе классовым интересам»[85]85
  См.: Основные задачи науки советского социалистического права. М., 1938. С. 37.


[Закрыть]. В основу такой идеологизированной трактовки было заложено отождествление большевиками понятий «право» и «законодательство». Тем самым на многие десятилетия (а именно вплоть до начала 1980-х годов) роль права в СССР была низведена до состояния полностью подчиненного Коммунистической партии и ее решениям законодательного инструмента одностороннего властно-приказного идеологического характера в регулировании общественных отношений. Такое отождествление права и законодательства означало, что право не обладает никакими объективными свойствами или специфическими принципами, с помощью которых можно выявить недостатки действующего законодательства. Такой некритический, апологетический подход отвергал саму возможность различения, сопоставления, а тем более противопоставления права и законодательства[86]86
  Подробнее см., напр.: Кудрявцев В.Н., Лукаьиева Е.А. Социалистическое правовое государство. Проблемы и суждения. М., 1989. С. 9; Нерсесянц В.С. Указ. соч. С. 171–184 и др.


[Закрыть].

Однако право в своем самом широком, «естественном» смысле и понимании является формализованным носителем нравственных начал человеческих отношений, этических и моральных норм поведения людей, обычаев семейных отношений и делового оборота, а также, естественно, базисным источником для писаных правил поведения. При этом многовековая история современной цивилизации наглядно свидетельствует, что единственным практическим путем эволюции и главным стимулом поступательного развития права является развитие и совершенствование законодательства. Таким образом, объективно уже давно в качестве важнейших источников и объектов исследования для правоведения выступают диктуемые жизнью законодательные новации. Вместе с тем в условиях любого цивилизованного государства теория права, юридическая наука традиционно выступает критиком и главным оценщиком действующих законодательных предписаний власти, предлагая при этом свои обоснованные предложения и рекомендации по корректировке и развитию системы законодательства.

В связи с этим ошибочными и опасными являются как недооценка роли теории права в критическом осмыслении и позитивном влиянии на развитие законодательства, так и низведение самих законов до роли послушного инструмента в руках субъектов государственной власти, реализующих в законодательных нормах без оглядки на науку свои идеологические догмы или конъюнктурные политические задачи.

Вместе с тем позитивную и важную стимулирующую роль законодательства для поступательного развития права следует также рассматривать как неоспоримый фактор влияния (и соответственно взаимозависимости и прямой связи) «права» и «закона». Обусловлен этот реально действующий веками фактор тем, что, в отличие от гораздо более динамичного процесса законотворчества, праву объективно свойственно «запаздывание, медлительность… Многочисленность связей в системе права не позволяет ее оперативно перестраивать, даже при радикальных переменах остаются реликты предыдущего правового состояния»[87]87
  См.: Венгеров А.Б. Указ. соч. С. 437–438.


[Закрыть].

Вплоть до 1950-х годов не только в правоведении серьезно не исследовались проблемы теории административной ответственности, но и административно-деликтное законодательство в СССР в позитивном смысле практически не развивалось (если не считать действовавшего с 1931 г. в РСФСР Положения об издании местными исполкомами и советами обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке[88]88
  СУ РСФСР. 1931. № 17. Ст. 186.


[Закрыть], а также принимавшихся позднее отдельных разрозненных норм о мерах административного принуждения в союзных и республиканских актах по конкретным вопросам регулирования деятельности различных отраслей государственного управления).

Однако в условиях «либерализации» после прихода к власти Н.С. Хрущева в юридической литературе начинается достаточно активное публичное обсуждение проблем обеспечения законности, контроля в государственном управлении и юридической защиты прав граждан в этой сфере, механизма административного принуждения и административно-юрисдикционной практики. По этим темам после 1950 г. защищаются диссертации и публикуются статьи и монографии С.Г. Березовской, В.А. Власова, И.И. Карпеца, Ю.М. Козлова, Т.И. Козыревой, Б.М. Лазарева, А.Е.Лунева, Н.И. Побежимовой, В.И. Поповой, Л.М. Розина, Е.В. Шориной, О.М. Якубы, Ц.А. Ямпольской и других ученых-административистов[89]89
  См.: Березовская С.Г. Прокурорский надзор в советском государственном управлении: дис…. канд. юрид. наук. М., 1951; Карпец И.И. Административные комиссии при исполкомах районных Советов депутатов трудящихся. М., 1954; Козлов Ю.М. Разрешение жалоб и заявлений в органах советского государственного управления. М., 1955; Козырева Т.И. Административное принуждение и его виды. М., 1957; Лунев А.Е. Административная ответственность за правонарушения; Побежимова Н.И. В.И. Ленин о государственном контроле в социалистическом обществе // Сб. аспирант, работ. М., 1970; Розин Л.М. Государственные инспекции и их место в государственном аппарате: дис…. канд. юрид. наук. М., 1952; Шорина Е.В. Административно-правовые способы охраны социалистической собственности: дис…. канд. юрид. наук. М., 1953; Якуба О.М. Вопросы административной ответственности в свете дальнейшего укрепления социалистической законности//Правоведение. 1959. № 3.


[Закрыть].

Параллельно активизируется (причем не без учета властью отдельных из публично обсуждавшихся учеными в юридической литературе практических рекомендаций) и законотворческая деятельность, достаточно адекватно реагирующая в условиях хрущевской оттепели на изменение общественного правосознания и государственных приоритетов в направлении развития мало востребованного ранее более цивилизованного правового и процедурного механизма ответственности за административные правонарушения.

Так, в конце 1950-х – начале 1960-х годов с целью повышения эффективности мер административной ответственности в отношении отдельных наиболее серьезных проступков появляются сразу несколько указов Президиума Верховного Совета РСФСР[90]90
  Это указы от 12 сентября 1957 г. «Об ответственности за мелкую спекуляцию»; от 19 декабря 1959 г. «Об ответственности за мелкое хулиганство»; от 4 мая 1961 г. «Об усилении борьбы с лицами, уклоняющимися от общественно полезного труда и ведущими антиобщественный паразитический образ жизни»; от 15 февраля 1962 г. «Об усилении ответственности за посягательство на жизнь, здоровье и достоинство работников милиции и народных дружинников» и др.


[Закрыть]. Принимаются также и другие акты Президиума Верховного Совета РСФСР и Совета Министров РСФСР, направленные как на уточнение действующей системы мер административных взысканий, так и на упорядочение порядка их применения[91]91
  Напр.: Постановление Совета Министров РСФСР от 12 января 1960 г. «О порядке взимания штрафов с колхозов, совхозов, промышленных, транспортных и хозяйственных организаций и их руководителей за уклонение от участия в дорожных работах, а также денежных взносов взамен участия в дорожных работах»; Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 августа 1961 г., утвердивший Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних; Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 4 апреля 1962 г. «О применении мер воздействия за злостное неповиновение законному распоряжению или требованию работника милиции и народного дружинника».


[Закрыть]. Важнейшим из профильных актов об административной ответственности того периода стал Указ Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке», который упорядочил процедуры применения основного и наиболее распространенного вида административных взысканий и впервые за советскую историю систематизировал нормы о видах и полномочиях субъектов административной юрисдикции.

Такая долгожданная законодательная активность советского государства в административно-деликтной сфере стимулировала, в свою очередь, и научные исследования по теории административной ответственности, административно-юрисдикционным процедурам и путям совершенствования профильного законодательства. В связи с этим в 1960-е и 1970-е годы в науке административного права, наряду с уже названными выше учеными, появилось много новых исследователей (Д.Н. Бахрах, И.А. Балаган, Е.В. Додин, М.И. Еропкин, Л.Л. Попов, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, М.С. Студеникина, Б.Б. Хангельдыев, А.П. Шергин и другие), которые благодаря своим новационным работам по развитию в СССР административно-деликтной, юрисдикционной и административно-процессуальной сфер правового регулирования[92]92
  См.: Бахрах Д.Н. Советское законодательство об административной ответственности. Пермь, 1969; Его же. Административное принуждение в СССР, его виды и основные тенденции развития: дис… д-ра юрид. наук. М., 1972; Балаган И.А. Теоретические проблемы административной ответственности по советскому праву: дис… д-ра юрид. наук. М., 1971; Его же. Административная ответственность в СССР. Воронеж, 1970; Еропкин М.И. Административно-правовые проблемы охраны общественного порядка в Советском государстве: дис…. д-ра юрид. наук. М., 1968; Попов Л.Л., Шергын А.П. Исследование эффективности административно-правовых санкций за нарушение общественного порядка // Сов. гос-во и право. 1974. № 8. С. 18–24; Их же. Государство, гражданин, ответственность. М., 1975; Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. М., 1968; Его же. Административно-процессуальное право. М., 1972; Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964; Ее же. Гражданин и административная юрисдикция в СССР; Хангельдыев Б.Б. Основы кодификации советского административного права (опыт систематизации норм по институту административной ответственности): дис…. д-ра юрид. наук. М., 1970; Якуба О.М. Административная ответственность по советскому административному праву в свете дальнейшего укрепления прав личности: дис…. д-ра юрид. наук. Харьков, 1964 и др.


[Закрыть] стали широко известны и достаточно быстро заработали себе профессиональный научный авторитет.