Текст книги "Реформа административной ответственности в России"

Основная критика в то время высказывалась учеными по поводу сохранявшейся разрозненности и законодательной неупорядоченности норм о составах и субъектах административных правонарушений, мерах административных взысканий, основаниях их применения и субъектах административной юрисдикции, а также об отсутствии единого процессуального порядка возбуждения и рассмотрения дел об административных проступках. Например, проф. А.Е. Лунев уже в 1963 г. настаивал на необходимости объединения и кодификации в едином кодексе всех материальных и процессуальных норм об административной ответственности[93]93
  См.: Лунев А.Е. О кодификации норм административного права в связи с совершенствованием законодательства об административной ответственности//Учен. зап. ВНИИСЗ. Вып. V. М., 1965. С. 23–26.


[Закрыть]. Многочисленные предложения и рекомендации по обоснованию перспектив дальнейшего развития законодательства об административной ответственности в 1960-е и 1970-е годы формулировались и в работах других ученых-административистов[94]94
  См., напр.: Бахрах Д.Н. Советское законодательство об административной ответственности; Балаган И.А. Административная ответственность в СССР. Комментарий к законодательству о штрафах, налагаемых в административном порядке / под ред. В.А. Власова. М., 1968; Коренев А.П. Кодификация советского административного законодательства. М., 1970; Лазарев Б.М. Административная ответственность. М., 1976; Лунев А.Е. Административная ответственность за правонарушения; Попов Л.Л., Шергин А.П. Государство, гражданин, ответственность; Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР; Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса; Его же. Административно-процессуальное право; Шергин А.П. Административная юрисдикция // Сов. гос-во и право. 1976. № 6. С. 11–19; Якуба О.М. Вопросы систематизации административного права // Вопр. систематизации адм. права. М., 1970. С. 128–134 и др.


[Закрыть]. Многие из этих рекомендаций теоретиков-административистов оказались услышаны и восприняты властью, вследствие чего в конце 1970-х годов началась работа по подготовке концепции и текста проекта союзных Основ законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях, которые и были приняты Верховным Советом СССР в 1980 г.[95]95
  Подробнее о соотношении теории и законодательного регулирования административной ответственности см.: Кирин А.В. Административно-деликтное право: теория и законодательные основы. С. 52–91, 222–228.


[Закрыть]

В развитие положений союзных Основ в 1984 г. появился КоАП РСФСР, которым на комплексной научной основе, наконец, впервые в истории российского права оказались собраны, уточнены и кодифицированы в едином профильном акте практически все материальные и процессуальные нормы об административной ответственности. Тем самым была осуществлена первая кодификация отечественного законодательства об административных правонарушениях. С принятием этого кодекса на практике было реализовано значительное число сформулированных ведущими теоретиками советского административного права научных наработок, предложений и практических рекомендаций по формированию отечественной концепции законодательного регулирования административной ответственности, важнейшие положения и принципы которой получили отражение в разд. I, Общей и Особенной частях разд. II, а также в процессуальных разделах КоАП РСФСР[96]96
  См., напр.: Лунев А.Е. Административная ответственность за правонарушения; Его же. Вопросы административного процесса // Правоведение. 1962. № 2. С. 43–51; Административные правонарушения, рассматриваемые в судебном порядке: кол. моногр. М., 1964; Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР; Ее же. Гражданин и административная юрисдикция в СССР; Бахрах Д.Н. Советское законодательство об административной ответственности; Балаган И.А. Административная ответственность в СССР; Якуба О.М. Административная ответственность. М., 1972; Его же. Административная ответственность советских граждан. Харьков, 1974; Лазарев Б.М. Компетенция органов управления; Его же. Административная ответственность; Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право; Его же. Проблемы административного процесса; Банило И.Л. Функции органов управления. М., 1976; Попов Л.Л., Шергин А.П. Государство, гражданин, ответственность; Шергин А.П. Административная юрисдикция. М., 1979 и др.


[Закрыть].

Прежде всего, в отличие от сложившейся за предыдущие десятилетия практики установления правовых основ административной ответственности чаще всего актами органов исполнительной власти, в рамках этой концепции в КоАП РСФСР были установлены законодательные основания формулирования составов административных правонарушений и установления мер административной ответственности представительными органами государственной власти. К полномочиям же органов государственного управления (имелись в виду нормативные акты органов управления общей компетенции, т. е. советы министров союзных республик) Основами и соответственно новым российским кодексом было отнесено установление административной ответственности только по вопросам борьбы со стихийными бедствиями, эпидемиями и эпизоотиями.

КоАП РСФСР также подтвердил введенный в 1961 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» запрет на привлечение к административной ответственности организаций (юридических лиц). Как известно, воспринятые советским правом наработки дореволюционного права по «штрафной» (административной) ответственности юридических лиц были закреплены постановлением ВЦИК и Совнаркома РСФСР от 30 марта 1931 г., утвердившим Положение об издании местными исполкомами и советами обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке[97]97
  СУ РСФСР. 1931. № 17. Ст. 186.


[Закрыть]. Названное Положение стало самым важным в довоенной истории советского права нормативным актом, установившим юридический механизм административной ответственности на основе исключительно административного порядка привлечения к ответственности за проступки – в отличие от судебного порядка привлечения к ответственности за уголовные преступления, применявшегося в соответствии с уголовным законодательством РСФСР. Учитывая, что практически все юридические лица (предприятия и организации) в СССР были государственными, на практике эффективное по своей идее правовое средство наказания и дисциплинирования этих субъектов административных правонарушений оказалось фикцией, так как штрафы оплачивались ими из государственных же бюджетных средств. Поэтому спустя 30 лет названным Указом 1961 г. эта практика была отменена.

В Особенную часть КоАП РСФСР были включены впервые сведенные воедино из принятых ранее многочисленных разрозненных законодательных и подзаконных актов 153 состава административных правонарушений, структурированных по 10 главам – это административные правонарушения:

1) в области охраны труда и здоровья населения (гл. 5);

2) посягающие на социалистическую собственность (гл. 6);

3) в области охраны окружающей природной среды, памятников истории и культуры (гл. 7);

4) в области промышленности, использования тепловой и электрической энергии (гл. 8);

5) в сельском хозяйстве. Нарушения ветеринарных правил (гл. 9);

6) на транспорте и в области дорожного хозяйства и связи (гл. 10);

7) в области жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства (гл. 11);

8) в области торговли и финансов (гл. 12);

9) посягающие на общественный порядок (гл. 13);

10) посягающие на установленный порядок управления (гл. 14).

КоАП РСФСР, как мы отметили выше, также впервые в советской законодательной практике концептуально объединил материальные и процессуальные нормы, регулировавшие весь комплекс административно-деликтных отношений. В рамках этого предметного единения норм кодексом, наряду с систематизацией материальных норм об административной ответственности, были установлены единые процедурные основы юридического механизма возбуждения и рассмотрения дел об административных правонарушениях, обжалования наложенных за эти нарушения взысканий, а также законодательно закреплены гарантии обеспечения процессуальных прав участников производства по делам об административных правонарушениях.

Например, ст. 230 устанавливала правовые и процедурные основы прокурорского надзора за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях, регламентировала формы участия прокурора и определяла его права в административном процессе по таким делам.

Статьи 234–238, составившие гл. 18 КоАП РСФСР, определили основания и порядок составления протокола об административном правонарушении. В частности, ст. 235 впервые были установлены единые обязательные реквизиты протокола об административном правонарушении. Статья же 237, наряду с общим, установила и регламентировала также упрощенный порядок производства по делам об административных правонарушениях, определив на законодательном уровне исчерпывающий перечень видов административных проступков (преимущественно наименее серьезных), при совершении которых в случае согласия нарушителя с инкриминируемым ему проступком протокол не составлялся.

Кроме того, ст. 239–242 (в гл. 19 КоАП РСФСР) впервые были установлены виды и общий порядок реализации мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: административного задержания, личного досмотра, изъятия вещей и документов, отстранения от управления транспортным средством и освидетельствования на состояние опьянения.

Статьей 247 достаточно подробно регламентировались процессуальные права и гарантии субъектов правонарушений, в том числе право при рассмотрении дела об административном правонарушении пользоваться юридической помощью адвоката.

Помимо процессуальных прав и обязанностей нарушителя ст. 248–253 впервые был определен и правовой статус других участников производства по делам об административных правонарушениях: потерпевшего по делу об административном правонарушении, законных представителей, адвоката, свидетеля, эксперта, переводчика, а ст. 254 – право потерпевших, свидетелей, экспертов и переводчиков на возмещение понесенных ими расходов на участие в производстве по делу.

КоАП РСФСР были расширены также права субъектов правонарушений по обжалованию в судебном порядке постановлений о наложении административных взысканий (ст. 266–273) и предусмотрена возможность прокуроров опротестовывать решения по жалобам на постановления по делам об административных правонарушениях (ст. 275).

Наконец, опять-таки впервые в истории отечественного административно-деликтного права и законодательства, в едином кодифицированном акте РСФСР об административных правонарушениях были сведены в единый подотраслевой комплекс не только материальные нормы об административной ответственности и процедурные нормы производства по делам об административных деликтах, но и процессуальные нормы по регламентации исполнения постановлений о наложении взысканий по этим делам.

В КоАП РСФСР исполнительным процедурам в административно-деликтной сфере отвели разд. V в составе девяти глав, содержащих в совокупности 31 статью. В рамках этого раздела, в частности:

– гл. 23 аккумулировала основные положения исполнительного производства, его этапы и определяла сроки давности исполнения постановлений о наложении административных взысканий;

– гл. 24–30 посвящались производству по исполнению постановлений о назначении конкретных видов административных взысканий, предусмотренных кодексом;

– последней гл. 31 были урегулированы ранее обычно сложно разрешавшиеся на практике и спорные в исполнении вопросы о порядке возмещения материального ущерба, причиненного действиями нарушителей.

В целом принятие в начале 1980-х годов сначала Основ законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях, а затем и КоАП РСФСР стало важной этапной вехой в развитии института административной ответственности и его полноценного законодательного оформления на основе концепции комплексного регулирования в едином акте материальными и процессуальными нормами административного права как оснований, так и процедурного порядка применения уполномоченными юрисдикционными субъектами мер административной ответственности за проступки.

Подобный подход к законодательному регулированию административной ответственности на практике доказал свою эффективность, что не только обеспечило достаточно стабильный период существования правового механизма рассматриваемого вида юридической ответственности в условиях последнего десятилетия существования СССР, но и позволило сохранить его (хотя и с существенными коррективами в условиях кардинального реформирования экономики и системы государственного управления после 1991 г.) еще на целое десятилетие уже после распада советского государства, в условиях сложного переходного этапа российских политических и экономических реформ 1990-х годов[98]98
  Подробнее о первой кодификации административно-деликтного законодательства см.: Кирин А.В. Административно-деликтное право: теория и законодательные основы. С. 80–91, 225–229, 248–253 и др.; Его же. Этапы развития института административной ответственности в СССР // История гос-ва и права. 2011. № 18. С. 36–41.


[Закрыть].

КоАП РСФСР одновременно стал и законодательным фундаментом для возможности признания уже в 1984 г. факта формального преобразования института административной ответственности в полноценную подотрасль тогда еще советского административного права.

Учитывая отмеченную нами донорскую функцию развития системы законодательства в стимулировании традиционно запаздывающего развития системы права, КоАП РСФСР оформил и легализовал для науки административного права сразу нескольких новых, но вполне уже сложившихся институтов административно-деликтного права (пусть тогда и без признания их институционального статуса в рамках этой новой подотрасли).

После десятилетней неразберихи 1990-х годов в административно-деликтном регулировании постсоветской РФ в декабре 2001 г. была осуществлена вторая кодификация отечественного законодательства об административных правонарушениях в виде КоАП РФ.

Прежде всего, КоАП РФ вновь обеспечил упорядочение и единство массива материальных и процессуальных норм об административной ответственности как законодательной основы подотрасли административно-деликтного права. Структура КоАП РФ по аналогии с КоАП РСФСР воспроизвела те же пять разделов и 32 главы. Вместе с тем отличием двух кодексов стало прежде всего объединение в первый раздел «Общие положения» КоАП РФ важнейших концептуальнотеоретических положений общего характера, предваряющих массив конкретных составов административных правонарушений.

Как известно, именно раздробленность по разным разделам норм концептуального характера (частично в разд. I, частично в Общей части разд. II) называлась ведущими теоретиками советского административного права одним из главных недостатков КоАП РСФСР 1984 г.[99]99
  См., напр.: Козлов Ю.М. Вступительная статья // Коммент. к Кодексу Рос. Федерации об адм. правонарушениях. М., 2002. С. 57–58 и др.


[Закрыть] Учтя эту методологическую ошибку предшественников, разработчики проекта постсоветского КоАП РФ объединили весь общеконцептуальный нормативный материал в четыре главы разд. I «Общие положения». В этом разделе был отражен современный подход к характеристике отечественного законодательства об административных правонарушениях, в том числе:

– сформулированы соответствующие положениям Конституции РФ задачи законодательства РФ об административных правонарушениях;

– определены предметы ведения РФ в области административно-деликтного законодательства;

– распространен на сферу административной ответственности принцип презумпции невиновности;

– обновлена и осовременена терминология Кодекса, в котором, в частности, административные взыскания были переименованы в административные наказания;

– переработана и уточнена система административных наказаний за счет исключения для граждан наказания в виде исправительных работ, для должностных лиц – в виде дисквалификации и т. д.

После восстановления в 1992 г. в постсоветской РФ частной собственности и активного введения новыми отраслевыми федеральными законами (параллельно с продолжавшим действовать КоАП РСФСР) штрафных санкций для коммерческих организаций виды субъектов административных правонарушений в КоАП РФ 2001 г. вновь были дополнены юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.

Раздел II «Особенная часть» объединил все составы административных правонарушений и санкции за их совершение. При этом в отличие от 10 глав Особенной части КоАП РСФСР в новом кодексе данный раздел был структурирован на 17 глав в составе 402 статей (по сравнению со «скромными» 153 статьями Особенной части КоАП РСФСР). В соответствии с общими концептуальными подходами итоговой редакции Кодекса к формированию Особенной части ее структура и содержание были построены одновременно по трем критериям (или признакам): тематическому, отраслевому и предметному. На основании этих критериев все составы правонарушений в Особенной части Кодекса сгруппировали по 17 блокам норм.

Наибольшее число составов было классифицировано по тематическому критерию (признаку) и сгруппировано в общие главы по семи темам, включающим нарушения:

1) политических и экономических прав граждан (гл. 5);

2) посягающие на социальные права граждан, включая охрану здоровья, санитарно-эпидемиологическое благополучие и общественную нравственность (гл. 6);

3) в области охраны собственности (гл. 7);

4) правил осуществления предпринимательской деятельности (гл. 14);

5) посягающие на институты государственной власти (гл. 17);

6) против порядка управления (гл. 19);

7) посягающие на общественный порядок и общественную безопасность (гл. 20).

По отраслевому критерию (признаку) оказались сформированы составы шести глав Особенной части. Эти блоки норм сформулировали составы административных правонарушений и меры ответственности за их совершение в таких отраслях экономики, как:

1) охрана окружающей природной среды и природопользование (гл. 8);

2) промышленность, строительство и энергетика (гл. 9);

3) сельское хозяйство, ветеринария и мелиорация земель (гл. 10);

4) транспорт (гл. 11);

5) связь и информация (гл. 13);

6) финансы, налоги и сборы, рынок ценных бумаг (гл. 15).

По предметному критерию (признаку) были выделены четыре главы, содержащие составы по следующим группам нарушений:

1) правил дорожного движения (гл. 12);

2) таможенных правил (гл. 16);

3) правил пересечения государственной границы и пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ (гл. 18);

4) правил воинского учета (гл. 21).

Раздел III «Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях» определил систему субъектов административной юрисдикции и подведомственность этим субъектам дел по конкретным составам административных правонарушений. При этом по сравнению с аналогичной гл. 16 КоАП РСФСР «Подведомственность дел об административных правонарушениях» перечень субъектов административной юрисдикции в которой составлял 26 видов органов и должностных лиц, гл. 23 разд. III КоАП РФ расширила перечень таких субъектов также почти в 2,5 раза – до 61.

Серьезным и, безусловно, положительным решением разработчиков КоАП РФ и парламентариев стало сохранение в его структуре единства материальных и процессуальных норм, введенного еще КоАП РСФСР, что подтвердило преемственность в комплексном подходе к регулированию механизма административной ответственности в РФ.

В рамках такого подхода, основанного на заложенном еще в 1984 г. концептуальном понимании системы административно-деликтного регулирования как предметно единой подотрасли законодательства, объединяющей все институциональные блоки материальных и процессуальных норм, в КоАП РФ были включены разд. IV «Производство по делам об административных правонарушениях» и разд. V «Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях». При этом, по сравнению с КоАП РСФСР, процессуальные разделы нового кодекса были существенно расширены, уточнены и конкретизированы.

Принятие в декабре 2001 г. КоАП РФ (при всех его выявившихся позднее в правоприменительной практике недостатках) стало знаменательной и важной вехой в постсоветской истории развития отечественного административно-деликтного права и завершило десятилетний процесс неконтролируемой трансформации систематизированного в начале 1980-х годов профильного законодательства в «декодифицированную» массу разрозненных норм в худших традициях первоначального советского периода бессистемного и произвольного нормотворчества в рассматриваемой сфере[100]100
  Подробнее о второй кодификации административно-деликтного законодательства см.: Кирин А.В. Административно-деликтное право: теория и законодательные основы. С. 235–268, 280–321, 369–376; Его же. Развитие административно-деликтного законодательства в переходный постсоветский период // История гос-ва и права. 2011. № 17. С. 18–20.


[Закрыть].

Глава II
Эффективность правового регулирования административной ответственности

1. Концепция и общие положения КоАП РФ

В организации работы парламентариев с КоАП РФ все годы его действия отсутствовал системный подход к оценке эффективности его действующих норм, анализу вносимых в него изменений, обобщению и оценке результатов и последствий этих изменений. Для иллюстрации такого вывода рассмотрим отдельные наиболее важные, на наш взгляд, проблемы и противоречия действующего нормативного массива КоАП РФ, требующие своего разрешения и корректив по результатам планируемой третьей кодификации федерального административно-деликтного законодательства.

Прежде всего это касается Общей части КоАП РФ. Так, сравнительный теоретический и прикладной анализ общих положений советского КоАП РСФСР и действующего КоАП РФ показывает, что новый российский кодекс, при всей его позитивной роли в поступательном развитии законодательной системы административно-деликтного регулирования, в определенной части своих концептуальных норм оказался отнюдь не безупречным.

С одной стороны, безусловно положительным фактором в решении задачи повышения качества и эффективности законодательства об административной ответственности стало объединение в Общей части КоАП РФ концептуальных норм, определяющих содержание, задачи и принципы административно-деликтного законодательства, а также дающих характеристику административных правонарушений, их субъектов, мер административных наказаний и общего порядка их назначения.

С другой стороны, КоАП РФ воспроизвел отдельные недостатки КоАП РСФСР, а также добавил к ним собственные новые концептуальные изъяны.

Прежде всего в связи с этим нуждаются в анализе нормы гл. 1 КоАП РФ, определяющие содержание, задачи и принципы современного российского законодательства об административных правонарушениях.

Так, в ст. 1.1 КоАП РФ установлено, что «законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях». Эта формулировка, как нам представляется, полностью исключает двусмысленность и неопределенность в понимании приведенной нормы и ее толковании. Названная двухуровневая система правового регулирования административной ответственности закрепляет на федеральном уровне единственный законодательный акт – КоАП РФ, нормы Особенной части которого должны содержать все виды «федеральных» составов административных правонарушений.

По образному выражению проф. Ю.М. Козлова, КоАП РФ призван был играть роль «собирателя» всех нарушений правил и требований, административная ответственность за которые установлена федеральным законодательством: как федеральными законами, так и актами Президента РФ и Правительства РФ. «Ибо иное подрывает юридический “авторитет” любого акта кодификации, превращает его во второстепенный инструмент правового регулирования»[101]101
  Козлов Ю.М. Вступительная статья… С. 87.


[Закрыть]. Тем не менее данное правило организации федерального законодательства об административной ответственности в окончательной редакции КоАП РФ на момент его принятия не было соблюдено.

В новом КоАП РФ мы получили серьезную правовую коллизию, когда в системе регулирования административной ответственности на уровне федерального законодательства заглавная концептуальная норма ст. 1.1 Общей части КоАП РФ провозглашает Кодекс единственным федеральным административно-деликтным законом, а на практике целые видовые группы административных правонарушений и санкции за них оказались за пределами Кодекса в целом ряде других федеральных законов. Решение этой проблемы возможно только посредством исключения из названных профильных федеральных законодательных актов всех содержавшихся там до сих пор норм о конкретных составах административных правонарушений, наказаниях за них и порядке применения этих наказаний, с их перенесением в КоАП РФ и дополнением ими содержания соответствующих тематических глав его Особенной части или соответствующих процессуальных разделов Кодекса[102]102
  Подробнее о проблеме дуализма в законодательном регулировании административной ответственности см. параграф 6 данной главы.


[Закрыть].

В соответствии с положениями гл. 2 Общей части КоАП РФ к субъектам административных правонарушений в современном праве РФ были отнесены как физические лица (граждане, должностные лица и индивидуальные предприниматели), так и юридические.

Классическая триада субъектов публичных деликтов, а именно «граждане», «должностные лица» и «юридические лица», была хорошо известна еще дореволюционному правоведению, а позднее и советскому праву, которое существенно развило их теоретические основы, законодательные характеристики и расширило границы правоприменения (особенно в отношении должностных и юридических лиц). В действующем КоАП РФ (а именно в примечании к ст. 2.4 «Должностные лица») к ним добавился еще один, «рыночный», вид субъектов административной ответственности – лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (т. е. индивидуальные предприниматели). В связи с этим, на наш взгляд, прежде всего требует прояснения понятие «должностное лицо» в отечественном законодательстве об административных правонарушениях.

Так, ст. 15 КоАП РСФСР 1984 г. содержала следующую характеристику названного вида субъектов административных деликтов: «Должностные лица подлежат административной ответственности за административные правонарушения, связанные с несоблюдением установленных правил в сфере охраны порядка управления, государственного и общественного порядка, природы, здоровья населения и других правил, обеспечение выполнения которых входит в их служебные обязанности». По смыслу этой нормы должностное лицо, как видим, было представлено в качестве конкретного субъекта административной ответственности в случае нарушения им не всех возложенных на него административно-правовыми нормами служебных обязанностей, а их определенной части. Поэтому из текста ст. 15 КоАП РСФСР было ясно, что за нарушения иных обязанностей по службе должностные лица привлекаются не к административной, а к дисциплинарной ответственности. Применительно к государственным служащим речь в этих случаях (если говорить о постсоветском периоде действия КоАП РСФСР вплоть до принятия и вступления в силу КоАП РФ) шла о дисциплинарной ответственности в соответствии с Федеральным законом от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»[103]103
  СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.


[Закрыть]. В отношении военнослужащих и приравненных к ним по правовому статусу лиц дисциплинарная ответственность регламентировалась в тот период Законом Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции»[104]104
  Там же. 1991. № 16. Ст. 503.


[Закрыть], федеральными законами от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»[105]105
  Там же. 1998. № 13. Ст. 1475.


[Закрыть] и от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»[106]106
  Там же. № 22. Ст. 2331.


[Закрыть], а также соответствующими дисциплинарными уставами. На иных же должностных лиц распространялись дисциплинарные нормы трудового законодательства.

Понятной была и логика, по которой за пределами оговоренных ст. 15 КоАП РСФСР видов «должностных» нарушений, не связанных со служебной деятельностью (например, мелкое хулиганство, потребление наркотических средств, неисполнение родительских обязанностей, мелкое хищение, нарушение Правил дорожного движения и т. д.), должностные лица несли административную ответственность, как и граждане, на общих основаниях.

Таким образом, КоАП РСФСР ориентировался на статусную характеристику должностных лиц именно в качестве субъектов административных правонарушений. Поэтому и соответствующая ст. 15 была помещена в гл. 2 «Административное правонарушение и административная ответственность» в рамках Общей части этого Кодекса.

КоАП РФ воспроизвел аналогичное структурирование в своей ст. 2.4 «Административная ответственность должностных лиц» гл. 2 разд. I «Общие положения» с идентичным названием этой главы: «Административное правонарушение и административная ответственность». Однако в примечании к ст. 2.4 было сформулировано новое видение понятия этого субъекта административных правонарушений: «Под должностным лицом в настоящем Кодексе следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т. е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации».

При этом значительная часть должностных лиц в гл. 23 того же КоАП РФ одновременно была наделена юрисдикционными полномочиями по отношению к другим возможным субъектам административных правонарушений, не подчиненным им и не находящимся по отношению к ним в служебной зависимости.

Такая сомнительная и юридически некорректная трактовка главного признака должностного лица применительно к его административно-деликтной правосубъектности еще в 2002 г. вызвала обоснованное недоумение проф. Ю.М. Козлова[107]107
  Козлов Ю.М. Вступительная статья… С. 66–67.


[Закрыть].

С одной стороны, по аналогии с КоАП РСФСР, КоАП РФ относит должностных лиц к возможным субъектам административных деликтов, поместив их характеристику в гл. 2, посвященной определению административного правонарушения и субъектам его совершения, которые могут быть привлечены к административной ответственности. Именно такая цель была реализована в ст. 15 КоАП РСФСР в 1984 г.

С другой стороны, в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ определяющим должностное лицо признаком почему-то «предлагается считать его полномочия распорядительного характера в отношении третьих (не подчиненных ему) лиц. Тем самым проблема должностного лица в буквальном смысле поставлена с ног на голову! Потенциальным виновником административного правонарушения признаётся тот, кто наделяется полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях и применению мер административной ответственности. Иначе говоря, должностные лица, о которых идет речь в ст. 2.4, перепутаны с должностными лицами, компетенция которых определяется в гл. 23 разд. III. Подобная эквилибристика недопустима для правового акта законодательного уровня»[108]108
  Там же. С. 67.


[Закрыть].

Если обратиться к самой ст. 2.4, а не к ее примечанию, то она устанавливает, что «административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей». Однако ст. 14 действовавшего на момент принятия КоАП РФ Федерального закона от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»[109]109
  СЗРФ. 1995. № 31. Ст. 2990.


[Закрыть] гласит: «За неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на государственного служащего могут налагаться… дисциплинарные взыскания». Названный закон был признан утратившим силу в 2004 г., поэтому процитируем аналогичную норму ст. 57 заменившего его и действующего в настоящее время Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[110]110
  Там же. 2004. № 31. Ст. 3215.


[Закрыть]: «…за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, представитель нанимателя имеет право применить… дисциплинарные взыскания».

Оценивая приведенные выше и явно противоречивые законодательные нормы, представляется очевидным, что в ст. 2.4 КоАП РФ, исключившей имевшиеся в ст. 15 КоАП РСФСР критерии и границы административно-деликтного статуса должностных лиц («ограничители», по образному выражению Ю.М. Козлова), действующий Кодекс в отношении рассматриваемых субъектов административных деликтов «фактически поставил знак равенства между административным и дисциплинарным правонарушением, между административной и дисциплинарной ответственностью»[111]111
  Козлов Ю.М. Вступительная статья… С. 65.


[Закрыть].

Здесь следует напомнить, что до принятия в декабре 2001 г. КоАП РФ отечественное административное законодательство никогда не формулировало понятия «должностное лицо», хотя этот термин для сферы государственного управления и административно-правовых отношений всегда был одним из наиболее важных и часто употреблявшихся в административно-правовых актах. Как видим, предпринятая в КоАП РФ попытка определить собственное «профильно-отраслевое» понимание должностного лица оказалась, мягко говоря, неудачной, окончательно запутав статусную характеристику этой и так сложной в теоретическом осмыслении категории субъектов административного и административно-деликтного права.