Текст книги "Реформа административной ответственности в России"

Еще один пример такого рода – разработанный существовавшей тогда Федеральной службой по финансовым рынкам (далее – ФСФР России) и представленный в феврале 2010 г. в Правительство РФ для последующего внесения в Государственную Думу законопроект с длинным названием «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в части снижения штрафов в случаях, когда участником финансового рынка самостоятельно выявлены нарушения законодательства в сфере его деятельности и о них этим участником уведомлен федеральный орган исполнительной власти в сфере финансовых рынков, а также добровольно представлена информация о принятых мерах по устранению нарушения)». Рассматриваемым проектом федерального закона предлагалось дополнить гл. 4 Общей части КоАП РФ новой ст. 4.2.1 «Особенности назначения наказания при наличии смягчающих обстоятельств».

Парадокс ситуации с этой инициативой состоял в том, что намерения ФСФР России были самыми благими, а мотивация и цель внесения этого проекта заключались в решении задачи снижения для мелких акционерных компаний (функционирующих преимущественно в регионах России) непомерного бремени высоких административных штрафов по ряду профильных статей Особенной части КоАП РФ. Речь идет о штрафах, ориентированных в свое время на дисциплинирование прежде всего крупных игроков финансового и фондового рынков, в том числе и за формально незначительные процедурные нарушения в рассматриваемой сфере правового регулирования. Однако своей новацией инициаторы законопроекта могли создать нежелательный, если не сказать вредный, правовой прецедент, введя исключение из общих правил назначения административных наказаний, предусмотренных ст. 4.2 Кодекса, по частному случаю нарушений законодательства об акционерных обществах и рынке ценных бумаг (всего по 14 из более чем 600 составов Особенной части Кодекса).

Предлагавшееся нововведение, без достаточного обоснования и серьезной аргументации, затрагивало и корректировало концептуальные положения Кодекса, касающиеся общего порядка назначения административных наказаний по всем составам правонарушений Особенной части Кодекса. При этом в новой ст. 4.2.1 авторами формулировалась достаточно сложная схема уменьшения административного наказания по смягчающим обстоятельствам ст. 4.2 Кодекса.

Вместе с тем в ФСФР России, видимо, даже не рассматривалась при подготовке проекта другая альтернатива – а именно возможность вообще не привлекать такого вовремя «исправившегося» хозяйствующего субъекта к административной ответственности за отсутствием формальных оснований для этого на момент информирования контролирующего органа о принятых данным участником финансового рынка мерах по устранению нарушений. Кроме того, авторы законопроекта не учитывали, что ст. 2.9 Общей части КоАП РФ предусмотрена еще одна альтернатива, а именно возможность освобождения от административной ответственности и ограничения устным замечанием при малозначительности правонарушения, что отнесено Кодексом к усмотрению судьи, органа, должностного лица, уполномоченного решать дело об административном правонарушении (в рассматриваемом случае – соответствующего компетентного должностного лица – представителя инициатора законопроекта – ФСФР России). Исходя из того, что данная норма гл. 2 Кодекса также может быть применена при необходимости в описываемых случаях самостоятельного выявления участником финансового рынка нарушений в его сфере деятельности, добровольного информирования о них и принятия мер по их устранению до выявления этих нарушений контролирующим органом.

С учетом изложенного, на основании заключения Государственно-правового управления Президента РФ на названный законопроект, предлагавшееся ФСФР России дополнение гл. 4 Общей части Кодекса новой ст. 4.2.1 было признано избыточным и возвращено Правительством РФ его инициаторам.

Вместе с тем за прошедшие после принятия КоАП РФ годы возникали и прямо противоположные ситуации. Например, когда принятие новых важных профильных федеральных законов, положения которых не имели до этого своих «адресных» норм об административной ответственности в Особенной части действующей редакции КоАП РФ, приводило и приводит до сих пор к отсутствию возможности привлечения нарушителей к ответственности за неисполнение предусмотренных ими предписаний либо нарушения предусмотренных ими запретов. В качестве иллюстрации такого рода ситуаций наиболее показателен Жилищный кодекс Российской Федерации (далее – ЖК РФ).

Как известно, ЖК РФ был введен в действие с 1 марта 2005 г.[143]143
  См.: Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» (СЗ РФ. 2005. № 1. Ст. 1).


[Закрыть], а первые законопроекты об установлении административной ответственности за нарушения нового жилищного законодательства появились уже в мае того же года.

Однако, при всей важности и социальной значимости жилищно-коммунальной сферы, законопроектов по внесению изменений в КоАП РФ в связи со столь объективно актуальной жилищной темой за прошедшие годы было инициировано не более 20[144]144
  Законопроекты № 97042-4, 146164-4, 270306-4, 345929-4, 402411-4, 402863-4, 305857-5, 358148-5, 29469-6, 117349-6, 231281-6, 250801-6, 296419-6, 317349-6, 388177-6, 528878-6, 544442-6, 559552-6, 581255-6.


[Закрыть]. При этом шесть из них были внесены еще в 2006–2007 гг. представительными органами власти различных субъектов РФ (в частности, Москвы, Санкт-Петербурга, Краснодарского края, Саратовской области) и содержали лишь косметические коррективы трех статей Особенной части действующей редакции КоАП РФ: ст. 7.21 «Нарушение правил пользования жилыми помещениями», 7.22 «Нарушение правил содержания и ремонта жилых домов и (или) жилых помещений» и 7.23 «Нарушение нормативов обеспечения населения коммунальными услугами».

Одним из самых характерных в этой «шестерке был проект федерального закона № 270306-4, внесенный Московской городской Думой в марте 2006 г. Этим законопроектом (как, впрочем, и остальными пятью «субъектовыми» инициативами на эту тему) предлагалось изложить в новой редакции названные ст. 7.21, 7.22 и 7.23 КоАП РФ, дополнив действующие составы нарушений жилищного законодательства и уточнив терминологию норм, устанавливающих административную ответственность за нарушение правил пользования жилыми помещениями, правил содержания и ремонта жилых помещений и правил предоставления коммунальных услуг.

По декларации авторов законопроекта в пояснительной записке к нему эти изменения были разработаны в целях приведения норм КоАП РФ в соответствие с новым ЖК РФ. Тем не менее этот законопроект Мосгордумы в предложенной редакции не был поддержан ни Правительством РФ (заключение от 6 февраля 2006 г. № З66п-П9), ни Государственно-правовым управлением Президента РФ (заключение от 17 апреля 2006 г.). При этом в обоих заключениях оговаривалось, что заявленные авторами законопроекта цели – внесение изменений в КоАП РФ для приведения его в соответствие с положениями ЖК РФ – возражений не вызывают. Однако принципиальное несогласие с концепцией этого проекта (как, впрочем, и пяти других аналогичных) объяснялось тем, что предлагаемые субъектами РФ новации носили, по сути, редакционный характер и не содержали предложений по установлению в КоАП РФ ответственности за нарушения (выражающиеся на практике в действиях или бездействии прежде всего должностных лиц) большинства новых правил в регулировании жилищно-коммунальной сферы, введенных ЖК РФ.

При этом речь шла о тех новых правилах, которые напрямую затрагивают жилищные права и законные интересы граждан, что требует их юридической защиты, в том числе нормами КоАП РФ. Обусловлено это многочисленными нарушениями на практике в течение последних 5 лет требований нового жилищного законодательства, например, при определении структуры оплаты коммунальных услуг и услуг по содержанию и ремонту жилых домов (ст. 154–157 ЖК РФ), при использовании общего имущества в многоквартирных домах (ст. 158 ЖК РФ), при выборе способов управления многоквартирными домами (ст. 161–165 ЖК РФ) и т. д.

По нашему мнению, к таким конкретным нарушениям норм ЖК РФ, требующим учета в КоАП РФ для их квалификации в качестве составов административных правонарушений, относятся, например:

– навязывание гражданам конкретных управляющих компаний;

– принуждение граждан к подписанию договоров с такими управляющими компаниями или фальсификация результатов общих собраний жильцов – собственников квартир в многоквартирных домах;

– принуждение граждан к вступлению в товарищества собственников жилья (ТСЖ);

– незаконный отказ в оформлении на зарегистрированные ТСЖ придомовых земельных участков;

– нарушение порядка установления размеров платы за содержание и ремонт общего имущества в многоквартирных домах;

– незаконный отказ от заключения с собственниками жилых помещений отдельных договоров на содержание и ремонт общего имущества в многоквартирных домах;

– незаконное установление органами субъектов РФ и муниципальными органами в одностороннем порядке завышенных и необоснованных тарифов на содержание и ремонт общего имущества в многоквартирных домах для граждан, имеющих в собственности единственное жилое помещение, но по личным причинам не зарегистрированных в нем;

– незаконный отказ в предоставлении собственникам жилых помещений отчетов (информации) об использовании (расходовании) муниципальными органами и управляющими компаниями средств граждан и соответствующих бюджетов на содержание и ремонт общего имущества в многоквартирных домах, содержание и ремонт придомовых территорий, подъездных путей, коммуникаций и т. д.;

– незаконная продажа, сдача в аренду, иное незаконное использование или отчуждение помещений, относящихся к общему имуществу многоквартирных домов;

– сокрытие от граждан информации о сроках капитального ремонта, реконструкции, сноса или о передаче сторонним инвесторам жилых домов;

– навязывание гражданам дополнительной платы за услуги, предусмотренные федеральными нормативными правовыми актами в составе общих тарифов за содержание и ремонт (например, за содержание и ремонт лифтов, вывоз твердых бытовых отходов и т. д.);

– необоснованный отказ в исключении из счетов платы за не оказываемые гражданам или навязываемые им услуги (например, за давно отсутствующие радиоточки в квартирах, общие телеантенны при наличии кабельных или спутниковых телесетей и т. д.);

– необоснованный отказ в перерасчете коммунальных платежей при временном отсутствии граждан в жилых помещениях;

– незаконный отказ должностных лиц в предоставлении гражданам расчетов и их обоснования по размерам оплаты коммунальных услуг и услуг по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирных домах и т. д.

Тем не менее представительные органы власти субъектов РФ – авторы всех шести упомянутых выше законопроектов – почему-то не захотели учесть в своих проектах большую часть новых правил, предусмотренных ЖК РФ, за нарушения которых также необходимо устанавливать административную ответственность.

Исключениями в названном ряду формальных инициатив субъектов РФ по коррективам норм КоАП РФ якобы в целях учета требований ЖК РФ в юрисдикционной практике стали три внесенных практически синхронно в 2010 г. в Государственную Думу законопроекта.

В этих проектах (по сути, впервые после принятия ЖК РФ) их авторы попытались сориентировать проектируемые составы нарушений нового жилищного законодательства не на косметические правки действующих норм КоАП РФ, где основным субъектом правонарушений являются граждане, а на установление мер административной ответственности в отношении основной массы реальных нарушителей требований ЖК РФ – должностных лиц и руководителей профильных органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, управляющих компаний, снабжающих и эксплуатирующих организаций.

Один из них – проект федерального закона № 305857-5 «О внесении изменений в статьи 7.22 и 7.23 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»[145]145
  Решение Совета Государственной Думы от 19 января 2010 г., протокол № 170.


[Закрыть], инициированный Советом Федерации и Государственной думой Томской области. Законопроектом в целях усиления административной ответственности за нарушение руководителями управляющих компаний и ресурсоснабжающих организаций правил содержания, ремонта и обеспечения коммунальными услугами жилых помещений предлагалось ввести повышенную ответственность за повторное совершение должностными лицами таких нарушений. Для этого ст. 7.22 «Нарушения правил содержания и ремонта жилых домов» и 7.23 «Нарушение нормативов обеспечения населения коммунальными услугами» действующей редакции КоАП РФ авторы проекта дополняли новыми частями, предусматривавшими в случаях неоднократных нарушений жилищных прав граждан применение повышенных размеров штрафных санкций, а также дисквалификацию на сроки до 1 года и до 6 месяцев соответственно.

Вместе с тем новации законопроекта были недостаточно обоснованными и не подтверждались практикой применения ст. 7.22 и 7.23 в действующей редакции Кодекса даже по одному субъекту РФ, который являлся соинициатором рассматривавшегося проекта. Кроме того, его авторы не приняли во внимание, что концепцией КоАП РФ не предусматривается использование критерия рецидивности для структурирования санкций за одно и то же правонарушение по различным частям конкретных статей Особенной части.

Дело в том, что по общему правилу повторность совершения аналогичного правонарушения на основании п. 2 ч. 1 ст. 4.3 Общей части Кодекса может рассматриваться как отягчающее административную ответственность обстоятельство, обосновывающее выбор более строгого административного наказания (например, максимального размера штрафа или максимально допустимого срока лишения специального права или дисквалификации) в пределах санкций, предусмотренных за совершение конкретного состава правонарушения.

Другой законопроект – № 358148-4 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления административной ответственности за невыполнение требований собственника или нанимателя жилого помещения о перерасчете платы за жилое помещение и коммунальные услуги»[146]146
  Решение Совета Государственной Думы от 11 мая 2010 г., протокол № 199.


[Закрыть] – был разработан членом Совета Федерации В.Л. Евтуховым. Этим законопроектом в целях обеспечения прав граждан в жилищно-коммунальной сфере в соответствии с положениями ст. 154ЖК РФ и во избежание длительных судебных процедур предлагалось ввести административную ответственность должностных лиц за невыполнение законного требования собственника или нанимателя жилого помещения о перерасчете платы за жилое помещение и коммунальные услуги, для чего гл. 7 дополнялась новой редакцией ст. 7.23, а в ст. 23.49 КоАП РФ в качестве субъекта юрисдикции по этому составу предлагались органы Роспотребнадзора.

Третий законопроект – № 431385-5 «О внесении изменений в статьи 7.22 и 7.23 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» – был инициирован депутатом Государственной Думы А.А. Губкиным[147]147
  Решение Совета Государственной Думы от 18 октября 2010 г., протокол № 235.


[Закрыть]. Законопроектом предлагалось дополнить ст. 7.22 и 7.23 действующего КоАП РФ новыми частями, предполагавшими установление повышенных размеров санкций за повторное совершение указанных правонарушений.

Однако и в этих законопроектах 2010 г. по жилищной теме, как видим, их авторы пошли по пути частных правок КоАП РФ, не учтя в своих предложениях большую часть новых правил и обязанностей как граждан, так и должностных лиц уполномоченных органов субъектов РФ, муниципальных органов, управляющих и эксплуатационных организаций, предусмотренных ЖК РФ, нарушения которых также требуют включение в КоАП РФ соответствующих мер административной ответственности. В результате мы до сих пор имеем в КоАП РФ устаревшие ущербные редакции ст. 7.22 и 7.23, не учитывающие реалий и выявившихся проблем уже 12-летней практики применения ЖК РФ[148]148
  Подробнее о практике применения и изменения норм Особенной части КоАП РФ см.: Кирин А.В. Административно-деликтное право: теория и законодательные основы. С. 322–368.


[Закрыть].

Как уже отмечалось, за 16 лет действия в КоАП РФ было внесено более 5 тыс. изменений, из которых 2 тыс. – в его Особенную часть[149]149
  Речь идет о суммарном числе всех изменений и дополнений, которые вносились не только пунктами, но и подпунктами различных федеральных законов в виде как новых норм (статей), так и корректив названий, диспозиций или санкций действовавших составов правонарушений в Особенной части КоАП РФ.


[Закрыть]. Оценивая их, можно сделать вывод, что этот перманентный процесс выявил ряд проблем, тенденций и закономерностей развития современной системы административно-деликтного регулирования в части законодательного установления видов административных деликтов и мер наказаний за их совершение.

Прежде всего анализ корректив нормативного массива Особенной части КоАП РФ показывает, что основным инициатором важнейших по содержанию и наиболее объемных из этих изменений выступало Правительство РФ в лице своих правоохранительных и надзорных министерств и ведомств (МВД России, МЧС России, ФАС России, ФСФР России, Роспотребнадзора, Россельхознадзора, Рособрнадзора и др.).

В сравнении с законопроектами, вносившимися за прошедшие годы в совокупности всеми другими субъектами законодательной инициативы, правительственные новации в Особенной части КоАП РФ составили более 30 % от общего числа изменений и дополнений в составы административных правонарушений, причем большинство из них (около 1 тыс.) было реализовано всего десятком-другим федеральных законов[150]150
  Это прежде всего федеральные законы от 9 мая 2005 г. № 45-ФЗ, 9 апреля 2007 г. № 45-ФЗ, 22 июня 2007 г. № 116-ФЗ, 24 июля 2007 г. № 210-ФЗ, 9 февраля 2009 г. № 9-ФЗ, 3 июня 2009 г. № 104-ФЗ, 17 июля 2009 г. № 160-ФЗ, 28 декабря 2009 г. № 380-ФЗ, 23 июля 2010 г. № 175-ФЗ, 27 июля 2010 г. № 239-ФЗ и некоторые другие.


[Закрыть]. Если же прибавить к этому законодательные правки норм Особенной части Кодекса, хотя формально и вносимые депутатами Госдумы, но фактически разработанные и пролоббированные федеральными органами исполнительной власти, то получится, что 60–65 % изменений в Особенную часть КоАП РФ за прошедшие годы были внесены по инициативе Правительства РФ. И лишь 35–40 % – всеми остальными субъектами законодательной инициативы вместе взятыми.

Самой негативной тенденцией корректив Особенной части КоАП РФ стала навязанная парламенту со стороны прежде всего МВД России «криминализация» мер административной ответственности (учитывая явно карательный характер подавляющего большинства из множества внесенных по инициативе этого «правоохранительного» министерства в санкции норм Особенной части Кодекса изменений и дополнений).

Так, для граждан-нарушителей были существенно подняты размеры административных штрафов, расширены случаи применения и увеличены с 2 до 3 лет максимальные сроки лишения специальных прав (прежде всего речь идет о праве управления транспортным средством), а также увеличено более чем в 2 раза число случаев и оснований назначения административного ареста, фактически переставшего быть для административных деликтов исключительной мерой наказания. Кроме того, для данного вида субъектов административных правонарушений были введены дополнительно такие новые виды наказаний, как обязательные работы (Федеральный закон от 8 июня 2012 г. № 65-ФЗ) и административный запрет на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения (Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 192-ФЗ).

Для должностных лиц изменения КоАП РФ привели к увеличению в 10 раз общих максимальных размеров штрафных санкций, а также к существенному расширению случаев применения и увеличению сроков дисквалификации в санкциях конкретных статей Особенной части Кодекса.

Что же касается юридических лиц, то для них произошло аналогичное существенное увеличение (причем в десятки раз!) общих максимальных размеров административных штрафов. В 2005 г. также было введено и активно расширялось с каждым годом в санкциях норм Особенной части КоАП РФ такое суровое и исключительное по своей правовой сути новое наказание, как административное приостановление деятельности на срок до 90 суток.

Кроме того, в нарушение изначального концептуального положения КоАП РФ в ст. 2.4 Общей части об отнесении индивидуальных предпринимателей к должностным лицам при применении мер административной ответственности, коррективы содержания Особенной части пошли по пути научно не обоснованной и все более активной с каждым годом практики переориентации на индивидуальных предпринимателей видов и размеров санкций, предусмотренных Особенной частью кодекса для юридических лиц (при сохранении для них одновременно применения и «видовых» санкций должностных лиц).

Еще одной спорной тенденцией и реальной практической проблемой развития нормативного массива Особенной части КоАП РФ стала его трансформация в сторону механического увеличения числа составов деликтов. Эта негативная и часто неоправданная практика изменения Особенной части не просто привела к расширению перечня административных правонарушений (что в силу многих названных нами выше особенностей сферы административно-правового регулирования можно объяснить и оправдать), но и спровоцировала активный неконтролируемый процесс зачастую необоснованной конкретизации и детализация диспозиции как в новых, так и в первоначальных составах административных правонарушений.

В результате содержание норм Особенной части КоАП РФ оказалось перенасыщено дословными цитатами из профильных и отраслевых законодательных актов, дублируя их и дискредитируя тем самым нормы этих законов как самостоятельных правовых оснований (в смысле концептуальных положений ст. 1.3 КоАП РФ) для установления мер административной ответственности. Напомним в связи с этим, что уже на момент принятия КоАП РФ в декабре 2001 г. многие административисты критиковали столь неоправданно многочисленное количество деяний (действий или бездействия), отнесенных тогда законодателями постсоветской демократической РФ к административным правонарушениям[151]151
  См., напр.: Козлов Ю.М. Вступительная статья… С. 52–54, 76.


[Закрыть].

К сожалению, множество зачастую необоснованных корректив Особенной части КоАП РФ, реализованных за прошедшие годы и ориентированных на произвольное увеличение числа новых и дробление первоначальных составов административных деликтов, дает серьезные основания сделать вывод скорее о деградации, а отнюдь не о совершенствовании с помощью всех этих изменений действующей системы административно-деликтного регулирования[152]152
  Подробнее о проблемах применения и изменения норм Особенной части действующего КоАП РФ см.: Кирин А.В. Административно-деликтное право: теория и законодательные основы. С. 322–368.


[Закрыть].