Текст книги "Реформа административной ответственности в России"

В отличие от КоАП РФ уголовное законодательство достаточно четко разделяет и недвусмысленно идентифицирует понятия должностных лиц как «представителей власти» и как «субъектов уголовных деликтов». Причем в УК РФ[112]112
  С3 РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.


[Закрыть] Общая часть «предусмотрительно» не содержит никаких следов общего и универсального (на «все случаи жизни», как в ст. 2.4 Общей части КоАП РФ) определения должностных лиц. Так, например, ст. 285 Особенной части УК РФ дает конкретное понятие должностных лиц как субъектов уголовных преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. В связи с этим в п. 1 примечания к этой статье установлено: «Должностными лицами… признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 318-Ф3[113]113
  Там же. 2007. № 49. Ст. 6079.


[Закрыть]).

Может показаться, что в первой фразе примечания к ст. 2.4 КоАП РФ просто воспроизведена приведенная формулировка из УК РФ. Однако эта цитата авторами КоАП РФ была вырвана из логического контекста и тематики всей ст. 285 УК РФ, посвященной уголовной ответственности «за использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства». Таким образом, в УК РФ речь идет о понятии должностного лица в связи с конкретным составом уголовного преступления, в то время как КоАП РФ необоснованно «переиначил» понятие должностных лиц, «значительно расширяя его по сравнению с УК РФ»[114]114
  Это подтверждающее нашу позицию утверждение позаимствовано из ст.: Деменкова Н.Г., Игнатова М.С. К вопросу о законодательном закреплении понятий «государственный служащий» и «должностное лицо»//Адм. право и процесс. 2010. № 2. С. 25–27.


[Закрыть], и на основе этой спорной правовой конструкции сформулировал общее определение их административно-деликтного статуса.

Уголовное законодательство содержит и определение должностного лица как представителя власти, а именно в гл. 32 Особенной части УК РФ, посвященной преступлениям против порядка управления. Так, в примечании к ст. 318 «Применение насилия в отношении представителя власти» установлено, что «представителем власти в настоящей статье и других статьях настоящего Кодекса признаётся должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости». Как видим, и здесь уголовный закон логично и оправданно привязывает характеристику должностного лица как представителя власти к конкретным составам преступных посягательств на представителей прежде всего правоохранительных и контролирующих органов.

В противоположность такому предметно-конкретизированному подходу уголовного законодательства в административно-деликтной сфере законодательного регулирования понятие должностного лица как представителя власти концептуально, содержательно и практически ориентировано скорее на применение к субъектам административной юрисдикции, чем к субъектам административных правонарушений. Однако КоАП РФ произвольно свел все эти характеристики в общую норму примечания к ст. 2.4 своей Общей части.

Таким образом, на основании вышеизложенного получается, что при анализе норм КоАП РФ понятийные характеристики используемого в нем законодателем термина «должностное лицо» возможны только с помощью критерия процессуальной правосубъектности – во избежание путаницы, вызываемой различными статусными и целевыми признаками должностных лиц в нормах Общей, Особенной и процессуальных частей Кодекса при употреблении этого понятия.

Дополнительно осложняет проблему идентификации административно-деликтного статуса должностных лиц и наличие до сих пор в ст. 2.4 КоАП РФ «довеска» в виде еще одного (причем, на наш взгляд, вполне самостоятельного) субъекта административных правонарушений – лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (т. е. индивидуальных предпринимателей).

В первоначальной редакции КоАП РФ индивидуальные предприниматели концептуально были приравнены к должностным лицам. При всей спорности данного подхода его логика хотя бы была понятна. Такой «симбиоз» двух разных субъектов административных деликтов был обусловлен задачей упрощения конструирования санкций составов правонарушений, где возможными субъектами таковых, наряду с должностными и юридическими лицами, были и лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. При этом размеры наказаний, прежде всего в виде административных штрафов, для индивидуальных предпринимателей изначально приравняли в КоАП РФ именно к размерам штрафов для должностных лиц, сделав их (по вполне понятным и очевидным причинам) больше, чем размеры штрафных санкций для граждан, но существенно меньше, чем для юридических лиц. В условиях только начавшего возрождаться в России 1990-х годов, после 70 лет репрессий и последующего забвения, класса мелких предпринимателей такой подход даже можно было бы приветствовать.

Однако спустя неполных 4 года после вступления КоАП РФ в силу концепция административной ответственности индивидуальных предпринимателей была кардинально изменена Федеральным законом от 9 мая 2005 г. № 45-ФЗ[115]115
  СЗ РФ. 2005. № 19. Ст. 1752.


[Закрыть], которым по инициативе Правительства РФ в законодательную и правоприменительную практику был введен новый вид административного наказания – административное приостановление деятельности. Этот закон дополнил гл. 3 КоАП РФ новой ст. 3.12, ч. 1 которой установила, что «административное приостановление деятельности заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг».

Распространив новый вид административного наказания, в том числе, и на индивидуальных предпринимателей, российские федеральные законодатели создали в рамках КоАП РФ серьезную правовую коллизию в виде конкурирующих друг с другом «персональных» карательных мер (дисквалификация в ст. 3.11 и административное приостановление деятельности в ст. 3.12) в отношении одного субъекта административных правонарушений. При этом по своим статусным характеристикам индивидуальные предприниматели, с одной стороны, остались формально-юридически приравнены к должностным лицам в рамках ст. 2.4 «Административная ответственность должностных лиц» с вытекающими отсюда последствиями в виде применения к ним такой особой меры наказания, как дисквалификация. С другой стороны, на основании положений ст. 3.12 и по санкциям многих составов Особенной части Кодекса, должностные лица одновременно оказались приравнены к юридическим, а поэтому к ним стало возможно применять и такой особый вид наказания, как административное приостановление деятельности.

На такое явное противоречие новой ст. 3.12 и заложенной до того в изначальной концепции КоАП РФ конструкцией ст. 2.4 можно было бы закрыть глаза при условии, что распространение административного приостановления деятельности на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, стало только первым шагом на пути выделения индивидуальных предпринимателей в самостоятельный вид субъектов административных деликтов и что следующим логичным шагом станет исключение их из перечня предусмотренных примечанием к ст. 2.4 и отнесенных к должностным лицам субъектов правонарушений, на которых в соответствии со ст. 3.11 может быть распространено административное наказание в виде дисквалификации. Однако эта норма действует и сегодня.

С учетом изложенного представляется давно назревшим и объективно необходимым скорейшее исправление отмеченного законодательного дефекта. В связи с этим прежде всего должна быть решена задача содержательного и структурного разъединения по разным нормам Общей части КоАП РФ таких различных и вполне «самодостаточных» субъектов административных деликтов, как должностные лица и лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. При этом статус и тех и других требует уточнения и конкретизации как с точки зрения оформления их четкого концептуального статуса в системе субъектов административных правонарушений, так и в отношении обоснованности применения к ним конкретных мер административной ответственности[116]116
  Подробнее о проблемах административно-деликтного статуса должностных лиц см.: Кирин А.В. Административно-деликтное право: теория и законодательные основы. С. 281–290.


[Закрыть].

Еще одной важной концептуальной проблемой применительно к субъектам административных правонарушений, вызывающей в последнее десятилетие бурные дискуссии в административно-правовой науке и до сих пор не разрешенной законодательно, является также противоречивая правовая характеристика в Общей части КоАП РФ административно-деликтной правосубъектности юридических лиц[117]117
  В разной мере этой проблеме последние годы уделяли внимание практически все ученые-административисты, исследовавшие в своих работах профильные вопросы правового регулирования механизма административной ответственности: А.Б. Агапов, Д.Н. Бахрах, И.Ш. Килясханов, Ю.М. Козлов, М.Я. Масленников, И.В. Панова,


[Закрыть]. Так, если в современном административно-деликтном законодательстве вновь появились юридические лица в качестве отдельных субъектов административных правонарушений, то в КоАП РФ должны были быть сформулированы и свойственные именно им критерии виновности. Неслучайно поэтому в вето Президента РФ 2000 г. на первую редакцию действующего Кодекса было указано на недопустимость применения к юридическим лицам понятия вины «как психического отношения лица к совершаемому им действию (бездействию) и к его последствиям»[118]118
  Л.Л. Попов, Б.В. Российский, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, А.И. Стахов, А.П. Шергин и многие другие.


[Закрыть].

Как известно, юридическое лицо создается, действует и прекращается в соответствии с нормами гражданского права. А потому «любое такое общественное образование становится участником административных, налоговых, трудовых и прочих отношений лишь постольку, поскольку оно признаётся субъектом гражданского права – юридическим лицом (глава 4 ГК РФ). То есть возможность… организации быть субъектом иных отношений производна от ее гражданской правосубъектности. Будучи наделенным гражданской правосубъектностью, юридическое лицо обладает правоспособностью. Однако характер и содержание правоспособности юридического лица как “искусственного” субъекта права отличаются от правоспособности физического лица (гражданина)». Эта аксиома гражданско-правовой теории, процитированная нами из монографии Н.В. Козловой о правосубъектности юридических лиц[119]119
  Козлова Н.В. Правосубъектность юридического лица. М., 2005. С. 18.


[Закрыть], уже давно никем не подвергается сомнению.

Юридическое лицо есть носитель человеческой цели, которую правопорядок признаёт самоцелью через предоставление юридической силы воле, необходимой для достижения цели[120]120
  Bernatzik Е. Kritische Studien uber den Begriff der juristischen Personen und uber die juristische Personlichkeit der Behorden insbesondere // Arch, fur offentliches Recht. В. V. 1890. S. 232–233 (цит. по: Суворов H.C. Об юридических лицах по римскому праву. М., 2000. С. 124).


[Закрыть]. Строго говоря, волей в ее биологическом, психологическом понимании может обладать только человек, но не юридическое лицо, имеющее искусственную природу. Понятие «воля юридического лица» есть исключительно правовое явление, как и сама категория юридического лица. Нельзя игнорировать тот факт, что в деятельности юридического лица должен принимать участие хотя бы один человек. Волей обладают люди, способные оказывать влияние на деятельность юридического лица. В конечном счете именно воля этих людей преобразуется в собственно волю юридического лица.

В современной теории и законодательной практике гражданского права дееспособность гражданина определяется как способность «своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их» (ст. 21 ГК РФ). Легальное определение дееспособности юридического лица в действующем российском законодательстве отсутствует, возможно, потому, что в силу искусственной природы юридического лица его дееспособность реализуется посредством органов управления, образованных из людей. Как установлено в ст. 53 ГК РФ, «юридическое лицо приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы, действующие в соответствии с законом, иными правовыми актами и учредительными документами». В предусмотренных же законом случаях юридическое лицо может приобретать гражданские права и обязанности через своих участников. При этом в отличие от граждан, дееспособность которых зависит от возраста, состояния здоровья и других факторов (ст. 26, 28, 30 ГК РФ), все юридические лица, невзирая на различия в характере и объеме их правоспособности, по общему правилу имеют равную дееспособность[121]121
  Подробнее см.: Козлова Н.В. Указ. соч. С. 19–20.


[Закрыть].

По мнению Н.В. Козловой и большинства других ведущих российских цивилистов[122]122
  М.И. Брагинского, B.B. Витрянского, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого и других.


[Закрыть], в современном законодательстве, в том числе и административно-деликтном, присутствует как субъективное (психологическое), так и объективное (поведенческое) понимание вины нарушителя, в том числе юридического лица.

Однако с таким утверждением не согласны многие современные ученые-административисты, занимающие в вопросе о свойствах административно-деликтной правосубъектности юридических лиц, изложенных в ст. 2.1 КоАП РФ, противоположные позиции. Так, одни ученые считают, что наступление административной ответственности по общему правилу предполагает именно сознательный, волевой аспект поведения нарушителя – юридического лица[123]123
  См., напр.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: учебник. М., 1996. С. 269–294; Селивановский А. Ответственность юридических лиц за нарушение валютного законодательства // Хоз-во и право. 2002. № 9. С. 92–94; Аппакова Т.А. Проблемы административной ответственности юридических лиц // Вести. ВАС РФ. 2003. № 1. С. 122–131 и др.


[Закрыть]. Другие ученые со ссылкой на ту же норму КоАП РФ делают вывод, что здесь законодателями был «избран принцип объективного вменения»[124]124
  См., напр.: Хаманева Н.Ю. Вступительная статья // Кодекс Рос. Федерации об адм. правонарушениях. СПб., 2002. С. 19 и др.


[Закрыть].

В рассматриваемом контексте нельзя не упомянуть и о том, что в КоАП РФ административное наказание обращается на имущество юридических лиц, стимулируя «должное поведение объединяемых ими коллективов и их руководителей. Подобные санкции раньше применялись преимущественно в соответствии с нормами гражданского законодательства… Поскольку сейчас нарушение юридическими лицами общеобязательных правил посягает на публичные интересы, их защита осуществляется механизмом исполнительной власти. И это закономерно для рыночных отношений на первоначальном этапе их становления. Однако при этом совершенно не учитывается, что юридическое лицо – категория гражданско-правовая, а не административно-правовая. Административно-правовая концепция юридического лица отсутствует. Поэтому и возникает немало несуразностей при определении юридических лиц как субъектов административной ответственности»[125]125
  Козлов Ю.М. Вступительная статья… С. 70–71.


[Закрыть]. Как представляется, эта проблема должна быть разрешена в новой редакции КоАП РФ[126]126
  Подробнее о проблемах административно-деликтного статуса и формы вины юридических лиц см.: Кирин А.В. Административно-деликтное право: теория и законодательные основы. С. 290–297.


[Закрыть].

Важным концептуальным положением административно-деликтного законодательства, требующим подтверждения, сохранения и развития в нормах КоАП РФ и правоприменительной практике применительно к наказаниям, является принцип соответствия (адекватности) наказания совершенному правонарушению при привлечении нарушителя к административной ответственности. С целью реализации этого принципа, а также для дифференциации мер ответственности и облегчения выбора правоприменителями наиболее соответствующих конкретным нарушениям конкретных видов санкций, их размеров или сроков в КоАП РФ используются различные административные наказания, закрепленные нормами гл. 3 Кодекса.

Не имея возможности для подробного анализа всех предусмотренных КоАП РФ видов административных наказаний, ограничимся наиболее проблемным из них с точки зрения оценки практики применения и изменения соответствующих норм гл. 3 Общей части Кодекса.

Речь идет о таком предусмотренном ст. 3.9 в первоначальной редакции Кодекса виде наказания, как административный арест. Административный арест – самая строгая в действующем КоАП РФ мера административной ответственности для граждан. В отличие от всех других это единственное наказание, предусматривающее временное (до 15 суток, а в условиях чрезвычайных ситуаций – до 30 суток) ограничение личной свободы физического лица, совершившего административное правонарушение.

Как известно, в XIX столетии полицейское (административное) право и законодательство Российской империи не разделяли понятий «преступление» и «проступок». Эти понятия и соответствующие им противоправные деяния в российских юридической науке и законодательстве до начала XX в. трактовались как разные виды общего понятия «преступления», разграничение ответственности за которые проводилось только в правоприменительной практике, прежде всего по размерам и срокам применявшихся за их совершение наказаний. Среди перечня этих наказаний кратковременный арест рассматривался как более строгое наказание, чем публичные внушения, денежные штрафы и общественные работы, но менее строгое, чем ссылка, тюремное заключение, каторга и, тем более, смертная казнь.

И в Уложении о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г., и в Уставе о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, 1864 г. российский законодатель рассматривал в единстве всю совокупность составов противоправных деяний и видов наказаний за них. Не разграничивались преступления и проступки также и в Положении о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия 1881 г., регламентировавшем режимы чрезвычайного (исключительного) и военного (осадного) положений, где размеры и сроки наказаний устанавливались выше, чем в условиях мирного времени.

Именно в силу традиционной для российского дореволюционного права практики регулирования и применения полицией и судами общей системы мер ответственности как за преступления, так и за маловажные проступки арест представлял собой вполне допустимую пограничную меру наказания (т. е. разграничивающую ответственность между преступлением и проступком), использовавшуюся, как правило, в случаях отсутствия оснований для длительного ограничения или лишения нарушителя свободы, но при наличии оснований применения за совершенное нарушение более строгого наказания, чем штраф или общественные работы.

В СССР, где после принятия в 1922 г. первого Уголовного кодекса РСФСР были законодательно разведены уголовные преступления и административные проступки, арест как мера административного взыскания отсутствовал и вплоть до 1941 г. в отечественной юрисдикционной практике за административные проступки не применялся. Он был снова введен как исключительная мера административного воздействия только в начальный период Великой Отечественной войны в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г. «О военном положении»[127]127
  Ведомости ВС СССР. 1941. № 29.


[Закрыть]. Арест по названному указу мог быть наложен на срок до 6 месяцев на виновных в невыполнении предписаний военных властей или в нарушении законодательства, регламентирующего охрану общественного порядка и государственной безопасности: в невыполнении установленных трудовых и военных повинностей, нарушении правил въезда, выезда из населенных пунктов и проживания в населенных пунктах, нарушении светомаскировки и т. д.[128]128
  См., напр.: Административное право / под ред. А.Е. Лунева. М., 1967. С. 183–184.


[Закрыть] Таким образом, рассматриваемая мера наказания за административные проступки была допущена к применению советским законодательством только в условиях военного времени в местностях, объявленных на военном положении властью военных начальников не ниже командира войскового соединения (дивизия, армия).

Учитывая генезис ареста как вида наказания за публичные деликты в отечественном дореволюционном и особенно в советском праве, парадоксальность нынешней ситуации с этой санкцией в действующем КоАП РФ представляется очевидной. Удивительно, но факт:

– в «сталинском» тоталитарном СССР административный арест был введен как исключительная мера ответственности за административные проступки только в связи с начавшейся войной с фашизмом;

– в тяжелый послевоенный период советский законодатель (по аналогии с дореволюционной практикой) предусматривал использование административного ареста лишь за несколько видов административных проступков, граничивших с уголовными преступлениями;

– после принятия в 1984 г. КоАП РСФСР административный арест на срок до 15 суток разрешался к применению судами только за два правонарушения[129]129
  К концу срока действия КоАП РСФСР (т. е. к декабрю 2001 г.) перечень правонарушений, за которые могло применяться наказание в виде административного ареста, увеличился до семи составов за счет изменений, внесенных в «советский» кодекс уже преимущественно в 1990-е годы.


[Закрыть] – по ст. 158 «Мелкое хулиганство» и по ст. 165 «Злостное неповиновение законному распоряжению или требованию работника милиции или народного дружинника»;

– в первоначальной редакции КоАП РФ, принятого в декабре 2001 г., административный арест был предусмотрен в санкциях уже 11 составов административных правонарушений;

– в действующей же редакции КоАП демократической РФ, конституционно декларирующей себя правовым государством, административный арест предусмотрен в санкциях 69 составов правонарушений.

Таким образом, на примере административного ареста, традиционно граничащего с мерами уголовной ответственности по негативному воздействию на человеческую психику, а также моральным и физическим страданиям, мы видим явную тенденцию к «криминализации» административной ответственности за счет активно используемой и постоянно пополняющей нормы КоАП РФ уголовной по сути меры административного принуждения. В сочетании с расширяющимися с каждым годом примерами ужесточения других видов административных наказаний указанная тенденция не может не тревожить.

Главная опасность следования по этому пути состоит, на наш взгляд, в нивелировании и размывании границ между «правилом» и «исключением», что в законодательной и вообще в правовой сфере вдвойне опасно. Наконец, отмеченная карательная тенденция развития российского административно-деликтного законодательства явно вступает в противоречие с задачами гуманизации системы и механизма уголовной ответственности, реализуемыми последние годы по инициативе Президента РФ, парламентариев и Правительства РФ. Как нам представляется очевидным, гуманизация уголовных наказаний не должна приводить к одновременному ужесточению мер административной ответственности и замещению одних другими[130]130
  Подробнее о спорных вопросах характеристики административного ареста как вида наказания за публично-правовые нарушения см.: Кирин А.В. Административно-деликтное право: теория и законодательные основы. С. 313–316; Его же. Противоречия концептуально-правового статуса ареста как административного наказания // Адм. право и процесс. 2011. № 9. С. 32–34; Головко Л.В. Соотношение уголовных преступлений и административных правонарушений… С. 42–52; Есаков Г.А. Указ. соч. С. 44–45.


[Закрыть].

Подводя итог краткому анализу практики и проблем применения и изменения основных положений разд. I КоАП РФ, отметим очевидность вывода о необходимости существенной «чистки» его норм в процессе подготовки третьей кодификации административно-деликтного законодательства[131]131
  Подробнее о проблемах применения и изменения норм Общей части КоАП РФ см.: Кирин А.В. Административно-деликтное право: теория и законодательные основы. С. 264–321; Кирин А.В., Побежимова Н.И. Новой редакции КоАП РФ нужна новая Общая часть [Электронный ресурс] // Отрасли права: аналит. портал. 2015. 19 апр. URL: http://отрасли-права. рф/article/841.


[Закрыть].