Текст книги "Реформа административной ответственности в России"

2. Особенная часть КоАП РФ

Нормы этой части, структурированной в разд. II КоАП РФ, на основе общих концептуальных положений института административных правонарушений и института административных наказаний, образуют массив юридических составов, формулирующих конкретные примеры применения административных наказаний за конкретные административные деликты в различных областях законодательного регулирования.

Отсутствие в российской административно-правовой науке общепризнанной современной теории административно-деликтного права негативно сказалось на концепции и содержании действующего КоАП РФ, в том числе применительно к формированию его Особенной части. Во многом по этой причине на последнем этапе работы над проектом Кодекса возобладал принцип максимальной централизации на федеральном уровне системы законодательного регулирования административной ответственности. Вследствие этого в Особенную часть КоАП РФ в 2001 г. были, по сути механически, сведены практически все чрезвычайно многообразные группы, виды и отдельные частные составы правонарушений, административная ответственность за которые была предусмотрена действовавшим в тот период федеральным законодательством. В итоге без какой-либо серьезной переработки концепции и структуры проекта Особенной части нового Кодекса (по сравнению с КоАП РСФСР 1984 г.) к значительному числу сохраненных «советских» составов проступков в Особенную часть КоАП РФ добавилось множество новых составов административных правонарушений, сконструированных на основе норм законодательных актов РФ, принятых за 10 постсоветских лет.

При отсутствии концепции развития теории административно-деликтного права и без должного научного обоснования итоговой редакции КоАП РФ содержание ее Особенной части было структурировано одновременно по нескольким исключительно условным критериям (или признакам): тематическому, отраслевому и предметному. На основании этих критериев все составы правонарушений в Особенной части кодекса оказались сгруппированы по 17 блокам норм.

Наибольшее число составов классифицировали и объединили по тематическому критерию (признаку), сгруппировав в общие главы такие семь тем, как нарушения:

– политических и экономических прав граждан (гл. 5);

– посягающие на социальные права граждан, включая охрану здоровья, санитарно-эпидемиологическое благополучие и общественную нравственность (гл. 6);

– в области охраны собственности (гл. 7);

– правил осуществления предпринимательской деятельности (гл. 14);

– посягающие на институты государственной власти (гл. 17);

– против порядка управления (гл. 19);

– посягающие на общественный порядок и общественную безопасность (гл. 20).

По отраслевому критерию (признаку) оказались сформированы составы шести глав Особенной части:

– гл. 8 «Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования»;

– гл. 9 «Административные правонарушения в промышленности, строительстве и энергетике»;

– гл. 10 «Административные правонарушения в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель»;

– гл. 11 «Административные правонарушения на транспорте»;

– гл. 13 «Административные правонарушения в области связи и информации» и

– гл. 15 «Административные правонарушения в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг».

По предметному критерию (признаку) были выделены четыре главы, содержащие составы по следующим конкретным группам нарушений:

– правил дорожного движения (гл. 12);

– таможенных правил (гл. 16);

– правил пересечения государственной границы и пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ (гл. 18) и

– правил воинского учета (гл. 21).

При определении содержания и пределов действия норм Особенной части КоАП РФ также отсутствовал единый концептуальный подход. Эта противоречивость проявилась в том, что меньшая часть составов правонарушений в принятой редакции Кодекса содержала диспозиции, сформулированные в обобщенной форме, т. е. только с общей ссылкой на нарушения требований норм той или иной отрасли или подотрасли законодательства. В качестве наиболее показательных примеров здесь можно привести:

– ст. 5.27 «Нарушения законодательства о труде и об охране труда»;

– ст. 9.4 «Нарушение требований нормативных документов в области строительства»;

– ст. 14.3 «Нарушения законодательства о рекламе»;

– ст. 14.24 «Нарушение законодательства о товарных биржах и биржевой торговле»;

– ст. 15.25 «Нарушение валютного законодательства» и т. д.

В большинстве же составов Особенной части вступившего в силу КоАП РФ были достаточно подробно прописаны их диспозиции с квалифицирующими признаками, охватывающими отдельные конкретные противоправные деяния. Наиболее характерные примеры такого рода норм:

– ст. 5.22 «Незаконная выдача гражданину избирательного бюллетеня, бюллетеня для голосования на референдуме»;

– ст. 5.40 «Принуждение к участию или к отказу от участия в забастовке»;

– ст. 5.43 «Нарушение требований законодательства, предусматривающего выделение на автомобильных стоянках (остановках) мест для специальных транспортных средств инвалидов»;

– ст. 6.11 «Занятие проституцией»;

– ст. 7.27 «Мелкое хищение», а также абсолютно все составы четырех глав, сформированных по предметному принципу, и др.

Наличие различных и теоретически недостаточно обоснованных критериев классификации административных правонарушений оказалось для КоАП РФ серьезной проблемой, приведшей сразу после его принятия к активной реализации законодательных инициатив по не всегда оправданному и обоснованному расширению количества составов проступков и их излишней детализации в отдельных отраслях, областях и сферах правового регулирования (например, по нарушениям антимонопольного законодательства, законодательства в области финансов, налогов и рынка ценных бумаг, правил дорожного движения и т. д.).

С одной стороны, активно продолжающийся процесс формирования и развития современной системы профильного и отраслевого федерального законодательства в различных сферах правового регулирования (природопользование и экология, транспорт и связь, поддержка конкуренции и рынок ценных бумаг, рынок труда и миграция, жилищная и коммунальная сфера, дорожное движение и т. д.) обусловил объективную необходимость уточнения и дополнения составов соответствующих групп или видов административных правонарушений в КоАП РФ[132]132
  Подробнее см.: Салищева Н.Г. Проблемы правового регулирования института административной ответственности в Российской Федерации…; Кирин А.В., Побежимова Н.И. Новой редакции КоАП РФ нужна новая Общая часть…; Кирин А.В. Административно-деликтное право: теория и законодательные основы. С. 264–280; Его же. Административно-деликтное право… С. 235–247; Студеникина М.С. Процесс модернизации КоАП РФ: оценка некоторых новелл Кодекса // Козлов, чтения. Актуал. проблемы законодательства об адм. правонарушениях: материал, и процессуал. аспекты: сб. ст. Междунар. науч. – практ. конф., посвящ. памяти Юрия Марковича Козлова. М., 2012. С. 52–61; Ее же. Кодификация законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях: история, современность, перспективы развития [Электронный ресурс] // Отрасли права: аналит. портал. 2015. 28 апр.


[Закрыть].

С другой стороны, с сожалением приходится констатировать, что значительная часть поправок, внесенных за 16 лет в Особенную часть действующего КоАП РФ, носила бессистемный, фрагментарный и зачастую политически конъюнктурный характер. Объясняется это, на наш взгляд, фактором недооценки многими субъектами законодательной инициативы важности сохранения КоАП РФ как единого и стабильного федерального кодифицированного акта в сфере регулирования административной ответственности.

В результате за прошедшие годы было предложено и оформлено законопроектами огромное число частных мелких поправок в Кодекс и затем по многим из них принимались федеральные законы без серьезных обоснований и объективной необходимости в них – например, по конкретным статьям, частям конкретных статей и даже лишь по размерам санкций конкретных частей тех или иных составов Особенной части Кодекса. Так, например:

– в ст. 8.3 «Нарушение правил обращения с пестицидами и агрохимикатами», состоящую из единственного состава правонарушения, уточняющие изменения в диспозицию и санкции вносились 4 раза (федеральными законами от 26 декабря 2005 г. № 183-ФЗ, 22 июня 2007 г. № 116-ФЗ, 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ, 18 июля 2011 г. № 237-ФЗ);

– в ст. 8.14 «Нарушение правил водопользования», состоящую из двух частей, – 5 раз (федеральными законами от 9 мая 2005 г. № 45-ФЗ, 22 июня 2007 г. № 116-ФЗ, 14 июля 2008 г. № 118-ФЗ, 3 декабря 2008 г. № 250-ФЗ, 2 июля 2013 г. № 173-ФЗ);

– в ст. 14.3 «Нарушение законодательства о рекламе», состоявшую первоначально из одного состава правонарушения, – 7 раз, увеличив ее до шести частей (федеральными законами от 21 июля 2005 г. № 113-ФЗ, 22 июня 2007 г. № 116-ФЗ, 24 июля 2007 г. № 210-ФЗ, 28 декабря 2009 г. № 380-ФЗ, 23 июля 2013 г. № 200-ФЗ, 21 октября 2013 г. № 274-ФЗ, 29 июня 2015 г. № 175-ФЗ);

– в ст. 14.13 «Неправомерные действия при банкротстве» – 6 раз (федеральными законами от 19 декабря 2005 г. № 161-ФЗ, 19 мая 2010 г. № 92-ФЗ, 29 декабря 2014 г. № 482-ФЗ, 29 декабря 2014 г. № 484-ФЗ, 29 июня 2015 г. № 154-ФЗ, 29 декабря 2015 г. № 391-ФЗ) и т. д.

Кроме того, многие парламентарии и другие субъекты законодательной инициативы грешили все эти годы в своем нормотворчестве распространенной с советских времен компанейщиной, внося в Государственную Думу с завидной регулярностью десятки однотипных или прямо дублировавших друг друга законопроектов с предложениями о новых составах или поправками в действовавшие составы правонарушений (часть из которых в результате принималась). Приурочивались они, как правило, либо к инициативам главы государства или Правительства РФ по новым направлениям государственной политики или ее корректировки в тех или иных направлениях, либо к периодически раскручиваемым СМИ актуальным в обществе темам и проблемам, либо вносились для галочки, т. е. ради формального отчета парламентариев перед избирателями о своей депутатской активности по внесению законодательных инициатив.

Такие массовые тематические вбросы законопроектов с предложениями по дополнению КоАП РФ новыми статьями или по усилению санкций в действующих нормах его Особенной части за прошедшие годы происходили, например: в связи с проблемой защиты интересов обманутых дольщиков в жилищном строительстве; в связи с ужесточением государственной политики в сфере регулирования деятельности игорного бизнеса; в сфере регулирования оборота алкогольной продукции; в сфере миграционной политики; в сфере противодействия коррупции; в связи с антитабачной компанией после ратификации РФ Рамочной конвенции Всемирной Организации Здравоохранения по борьбе с курением и т. д. Притом зачастую эти параллельно вносимые законопроекты носили исключительно политически-конъюнктурный характер и не только содержали не согласовывавшиеся друг с другом или прямо исключавшие друг друга предложения, но и противоречили действовавшим нормам КоАП РФ или дублировали их.

Наглядным примером в данном контексте можно считать алкогольную тему, по которой в разных главах Особенной части первоначальной редакции КоАП РФ было предусмотрено в общей сложности семь составов правонарушений:

– в гл. 6 – ст. 6.10 «Вовлечение несовершеннолетнего в употребление пива и напитков, изготавливаемых на его основе, спиртных напитков или одурманивающих веществ»;

– в гл. 14 – ст. 14.16–14.19, устанавливающие ответственность за нарушение правил продажи, производства, оборота и учета этилового спирта и алкогольной продукции;

– в гл. 20 – ст. 20.20 «Распитие пива и напитков, изготавливаемых на его основе, алкогольной и спиртосодержащей продукции либо потребление наркотических средств или психотропных веществ в общественных местах» и 20.22 «Появление в состоянии опьянения несовершеннолетних, а равно распитие ими алкогольной или спиртосодержащей продукции, потребление ими наркотических средств или психотропных веществ в общественных местах».

Так, в эти несколько статей (а точнее, преимущественно в ст. 14.16 и 20.20) только за 2007–2010 гг. были предприняты 22 попытки внесения изменений[133]133
  Законопроекты № 240923-4, 292654-4, 294385-4, 303440-4, 305332-4, 393085-4, 415344-4, 437239-4, 480968-4, 53456-5, 74017-5, 93791-5, 155176-5, 155985-5, 167761-5, 174077-5, 223487-5, 252057-5, 253272-5, 274997-5, 292001-5, 383408-5.


[Закрыть] (как правило, лишь с противоречивыми уточнениями их диспозиций и ужесточением санкций) различными субъектами законодательной инициативы. Иначе говоря, наибольший интерес для законотворцев представляли вопросы регулирования административной ответственности за нарушение правил продажи алкогольных напитков и их распитие в общественных местах.

При всей актуальности для России проблемы борьбы с алкоголизмом подавляющее большинство упомянутых законодательных инициатив не предлагало никаких принципиально новых государственных мер решения этой проблемы, кроме увеличения штрафных санкций за нарушения в данной сфере. Обосновывались эти предложения о необходимости ужесточения санкций (вплоть до предложения о введении уголовной ответственности за продажу несовершеннолетним алкогольной продукции[134]134
  Этот законопроект под № 383408-5 был внесен депутатом Государственной Думы С.И. Ивановым (решение Совета Государственной Думы от 29 июня 2010 г., протокол № 213).


[Закрыть]), как правило, ссылками на рост числа таких нарушений в регионах. Особенно странно, как нам представляется, выглядели такие аргументы в пояснительных записках к законопроектам представительных органов власти субъектов РФ, в которых правоохранительные органы практически не привлекали к административной ответственности (за редкими исключениями) граждан и должностных лиц, используя имеющиеся в КоАП РФ, но почему-то «недостаточные» для инициаторов их повышения санкции, ту же ст. 14Л 6. Тем более что ч. 4 ст. 14.16 КоАП РФ предусматривает ответственность за нарушения ограничений по розничной продаже пива и напитков, изготавливаемых на его основе (в том числе и несовершеннолетним гражданам), охватывая все требования и ограничения, предусмотренные Федеральным законом от 7 марта 2005 г. № 11-ФЗ «Об ограничении розничной продажи и потребления (распития) пива и напитков, изготавливаемых на его основе»[135]135
  СЗ РФ. 2005. № Ю.Ст.759.


[Закрыть].

Кроме того, предлагая ввести отдельный состав с санкциями за нарушение правил продажи пива и изготовленных на его основе напитков несовершеннолетним, инициаторы подобных «новаций» не учитывали, что в соответствии со ст. 1.3 Общей части Кодекса диспозиции статей его Особенной части вовсе не обязательно должны содержать дословные цитаты из норм профильных федеральных законов, предусматривающих возможность привлечения к административной ответственности за нарушение их правил, требований и ограничений.

Отдельного внимания здесь заслуживает и тема игорного бизнеса в связи с аналогичным массовым вбросом в 2007–2008 гг. десятков законопроектов (также в основном субъектами РФ) с предложениями о введении административной ответственности за невыполнение требований инициированного Президентом РФ Федерального закона от 29 ноября 2006 г. № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 244-ФЗ).

Так, только за один 2008 г. в Государственную Думу различными субъектами законодательной инициативы было внесено 12 законопроектов[136]136
  Законопроекты № 451110-4, 474942-4, 489891-4, 1527-5, 24183-5, 25517-5, 26181-5,47436-5, 83161-5, 87092-5, 96754-5, 97136-5.


[Закрыть] по вопросам установления административной и уголовной ответственности для организаторов азартных игр и должностных лиц игорных заведений за нарушения требований Федерального закона № 244-ФЗ. Причем первая такая инициатива была осуществлена еще за 2 недели до принятия этого закона, когда Законодательное собрание Санкт-Петербурга внесло в Государственную Думу проект федерального закона № 351133-4 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»[137]137
  Решение Совета Государственной Думы от 14 ноября 2006 г., протокол № 197.


[Закрыть]. Этим проектом предлагалось дополнить КоАП РФ новой ст. 20.22.1 «Попустительство нахождению несовершеннолетних в игорных заведениях».

Естественно, что тогда этот проект не был поддержан. Во-первых, потому что действующим российским законодательством не установлены квалифицирующие признаки такого понятия, как «попустительство». Ну а во-вторых, Государственно-правовое управление Президента РФ и профильный Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству в своих заключениях на проект солидарно указали его авторам, что вопросы установления административной ответственности за правонарушения, связанные с деятельностью игорных заведений, целесообразно решать (да и то в случае необходимости) после вступления в силу тогда еще не принятого проекта федерального закона № 344588-4 «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации».

Всего же только за первые 3 года после принятия Федерального закона № 244-ФЗ было инициировано около 30 законопроектов, предлагавших внесение изменений в КоАП РФ по игорной теме. Причем подавляющее большинство этих законопроектов сводилось лишь к дополнению гл. 14 КоАП РФ новой отдельной статьей, предусматривающей ответственность за нарушение требований законодательства, регулирующего деятельность по организации и проведению азартных игр (т. е. статьей, целиком и полностью посвященной нарушениям требований Федерального закона № 244-ФЗ).

В связи со спорностью и необоснованностью предлагаемых этими законопроектами-«близнецами» новаций в КоАП РФ и УК РФ в Комитете Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству весной 2009 г. было проведено совещание с участием представителей Государственно-правового управления Президента РФ, Аппарата Правительства РФ, МВД России, Московской городской Думы и т. д. Темой совещания стали проблемы и недостатки правоприменительной практики (в том числе судебной) по рассмотрению нарушений требований Федерального закона № 244-ФЗ, что препятствовало привлечению к ответственности юридических и должностных лиц в указанной сфере на основании действующих норм ст. 14.1 КоАП РФ и ст. 171 УК РФ. С учетом выводов этого совещания профильный Комитет Государственной Думы рекомендовал отозвать тогда все законопроекты по этой теме внесшим их субъектам законодательной инициативы по следующим основаниям.

Дело в том, что для аргументации своих инициатив авторы названных законопроектов ссылались на якобы отсутствие в КоАП РФ норм, предусматривающих штрафные санкции и административное приостановление деятельности для организаторов азартных игр – нарушителей, что необходимо, в частности, для недопущения на практике деятельности игорных заведений на период судебной процедуры прекращения деятельности организаторов азартных игр – юридических лиц (представительств, филиалов юридических лиц), нарушающих требования Федерального закона № 244-ФЗ. В ряде субъектов РФ (авторов упомянутых законопроектов) этой мнимой проблемой обосновывали отсутствие возможности в своих регионах исполнять требование ч. 6 ст. 16 Федерального закона № 244-ФЗ о прекращении деятельности игорных заведений, не соответствовавших указанным требованиям. При этом инициаторы подобных законопроектов не учитывали (или прямо игнорировали) тот факт, что на основании ч. 1 ст. 16 Федерального закона № 244-ФЗ игорные заведения, имевшие соответствующие лицензии, могли продолжать свою деятельность лишь в переходный период до 30 июня 2009 г. и только при условии их соответствия требованиям ч. 1 и 2 ст. 16 Федерального закона № 244-ФЗ. Таким образом, пролонгация действия ранее выданных лицензий, поставленная федеральным законом в прямую зависимость от соблюдения игорными заведениями этих требований, означала не что иное, как замену новыми требованиями Федерального закона № 244-ФЗ перечня ранее действовавших лицензионных условий для игорных заведений.

В этой ситуации необходимость в дополнении КоАП РФ какими-либо новыми «отдельными» нормами с санкциями за нарушения игорными заведениями требований конкретного федерального закона (т. е. новых лицензионных условий деятельности игорных заведений) отсутствовала, так как предлагавшиеся упомянутыми законопроектами составы административных правонарушений являлись лишь частными примерами общей группы проступков, ответственность за которые уже была предусмотрена ч. 3 и 4 ст. 14.1 действующей редакции КоАП РФ, причем в отношении неограниченного числа подлежавших лицензированию видов деятельности. А потому на совещании в Государственной Думе было отмечено, что названные общие нормы ст. 14.1 КоАП РФ содержат все возможные основания для привлечения к административной ответственности за нарушения (грубые нарушения) лицензионных условий и требований при осуществлении предпринимательской деятельности, в том числе деятельности по организации и проведению азартных игр.

Кроме того, в одном из внесенных по рассматриваемой теме проектов федеральных законов (а именно № 26181-5) Московская городская Дума предложила дополнить также УК РФ новой ст. 171-2, предусматривавшей уголовную ответственность за осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр вне игорных зон без лицензии либо без разрешения на осуществление такой деятельности в игорной зоне. Однако, по мнению большинства участников упомянутого совещания, указанные деяния (а именно продолжение работы казино и залов игровых автоматов вне игорных зон при наличии законодательного запрета на эти виды деятельности) охватываются общим понятием «незаконное предпринимательство», уголовная ответственность за которые уже предусмотрена ст. 171 УК РФ «Незаконное предпринимательство».

На упомянутом совещании в Государственной Думе по игорной теме большинством специалистов было отмечено, что правоприменительная практика (в том числе судебная) свидетельствует о непонимании и различном толковании должностными лицами и судьями норм Федерального закона № 244-ФЗ, а также о некорректной юридической квалификации ими составов правонарушений в данной сфере, что затрудняет обоснованное привлечение организаторов азартных игр к ответственности за нарушения требований Федерального закона № 244-ФЗ. Так, основной проблемой правоприменения стало неправомерное толкование требований и ограничений этого закона в отношении организаторов азартных игр как самостоятельных новых норм федерального законодательства, не связанных с ранее действовавшими лицензионными условиями для игорных заведений.

Однако, как уже было отмечено, пролонгация действия ранее выданных игорным заведениям лицензий была поставлена Федеральным законом № 244-ФЗ в прямую зависимость от соблюдения его требований. Это означало на переходный период до 30 июня 2009 г. замену новыми положениями ст. 16 Федерального закона № 244-ФЗ перечня действовавших до его принятия лицензионных условий и требований для игорных заведений, ранее установленных Правительством РФ. Такая правовая позиция была подтверждена и уже сложившейся к тому времени (напомним, речь идет о весне 2009 г.) арбитражной практикой в рассматриваемой сфере с участием налоговых органов, по заявлениям которых были вынесены решения арбитражных судов[138]138
  См., например, определение Судебной коллегии Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 16 октября 2008 г. по делу № 11239; постановление ФАС Центрального округа от 21 мая 2008 г. по делу № А14-12009; постановления ФАС Западно-Сибирского округа от 30 сентября 2008 г., от 7 октября 2008 г., от 14 октября 2008 г. по делам № Ф04-5992, Ф04-6149, Ф04-6360 соответственно; постановление ФАС Северо-Западного округа от 1 ноября 2008 г. по делу № А52-256 и т. д.


[Закрыть].

Еще одной существенной проблемой, в том числе в судебной практике, было применение к организаторам азартных игр ограничений и запретов деятельности в данной сфере, установленных нормами законов субъектов РФ, которые противоречили нормам Федерального закона № 244-ФЗ или расширительно толковали его требования и ограничения. Это касалось, например, распространения запрета деятельности игорных заведений законами субъектов РФ на своей территории в отношении не только казино и залов игровых автоматов, но и букмекерских контор и тотализаторов, не использовавших в своей деятельности игровые столы и игровые автоматы. При этом судебная практика по рассмотрению дел об административных правонарушениях в рассматриваемой сфере[139]139
  Например, постановления мировых судей судебного участка № 1 Воронежа от 5 мая 2008 г., судебного участка № 10 Пятигорска от 30 июня 2008 г., судебного участка № 21 Рязани и др.


[Закрыть] иногда все же учитывала различия в правовом режиме деятельности казино и букмекерских контор и тотализаторов в соответствии с п. 3 ст. 14, п. 5 и 9 ст. 16 Федерального закона № 244-ФЗ.

Вместе с тем в определении Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ по делу о признании недействующей ст. 1 Закона Воронежской области № 71–03 от 25 июля 2007 г. упомянутые положения ст. 14 и 16 Федерального закона № 244-ФЗ почему-то не были учтены.

Аналогичная сложность в применении норм законов субъектов РФ проявилась и в отношении толкования установленной ч. 3 ст. 5 Федерального закона № 244-ФЗ нормы о запрете на использование в деятельности по организации и проведению азартных игр информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе сети Интернет, а также средств связи, в том числе подвижной. При этом в данном случае правоприменители также не учитывали, что к букмекерским конторам и тотализаторам (в отличие от казино и залов игровых автоматов) указанное положение ч. 3 ст. 5 Федерального закона № 244-ФЗ неприменимо. Эти сети, включая Интернет, а также средства связи, являются условием работы для букмекерских контор и тотализаторов и частью специального оборудования, необходимого для взаимодействия между подразделениями организаторов пари, обеспечения приема, обработки и единого учета ставок, наблюдения за игрой, определения результата игры и выплаты выигрыша.

Предусмотрены были названные условия п. 12, 16, 17 ч. 2 ст. 16 Федерального закона № 244-ФЗ, а также Положением о лицензировании деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах[140]140
  Утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 2007 г. № 451.


[Закрыть].

В результате летом 2009 г. по рекомендации профильного Комитета Государственной Думы (на основании приведенных выше аргументов) законодательные органы субъектов РФ, внесшие необоснованные и избыточные «новации» в КоАП РФ, отозвали свои законопроекты.

Казалось бы, на этом можно было уже поставить точку в двухлетней «игре» с игорной темой региональных властей, оттягивавших своими законодательными инициативами окончательное закрытие казино и залов игровых автоматов, что в соответствии с Федеральным законом № 244-ФЗ должно было произойти с 1 июля 2009 г.

Однако уже весной 2010 г. членом Совета Федерации М.М. Капурой в Государственную Думу был внесен проект федерального закона № 362742-5 «О внесении изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»[141]141
  Решение Совета Государственной Думы от 20 мая 2010 г., протокол № 203.


[Закрыть]. Этим законопроектом опять, в целях «дополнительного» установления административной ответственности за невыполнение требований Федерального закона № 244-ФЗ, было предложено дополнить гл. 14 КоАП РФ новой ст. 14.1.1, предусматривавшей административную ответственность за нарушение требований законодательства об азартных играх. В пояснительной записке к законопроекту утверждалось, что, несмотря на установленный Федеральным законом № 244-ФЗ запрет с 1 июля 2009 г. деятельности казино и залов игровых автоматов на всей территории страны, за исключением четырех специальных игорных зон, правоприменительная практика в субъектах РФ свидетельствует якобы о неэффективности и недостаточности существующих законодательных мер для исполнения требований названного Федерального закона. Тем не менее такая ситуация скорее свидетельствовала о, мягко говоря, недостаточной эффективности деятельности и низком профессиональном уровне правоохранительных органов в ряде субъектов РФ, а точнее об игнорировании ими требований федерального законодательства.

Как мы уже рассмотрели выше, до упомянутой даты, а именно до 30 июня 2009 г., казино и залы игровых автоматов, имевшие соответствующие лицензии, могли продолжать свою деятельность при условии их соответствия требованиям Федерального закона № 244-ФЗ. В случае нарушения этих требований, как уже также отмечалось, была предусмотрена возможность привлечения таких игорных заведений к административной ответственности, например, в соответствии с ч. 3 и 4 ст. 14.1 КоАП РФ.

Однако с 1 июля 2009 г. деятельность казино и залов игровых автоматов вне игорных зон полностью запретили, т. е. формально-юридически она перешла в категорию незаконных видов деятельности на всей территории РФ (за исключением четырех игорных зон). Кроме того, подобное противозаконное функционирование игорных заведений на практике означало также и неуплату ими соответствующих налогов с прибыли от этой запрещенной Федеральным законом № 244-ФЗ предпринимательской деятельности. В связи с этим, в зависимости от конкретных условий и обстоятельств, речь должна идти уже о квалификации этих деяний не как административных правонарушений, а какуголовно наказуемых деяний, квалифицируемых соответственно по ст. 171 и (или) ст. 198, 199 УК РФ. Тем более что сам автор в пояснительной записке к своему законопроекту ссылался на уже сложившуюся правоприменительную практику возбуждения уголовных дел по фактам незаконной деятельности казино и залов игровых автоматов. Таким образом, очевидным является вывод, что в рассматриваемом случае какое-либо дополнительное установление в КоАП РФ новых норм об административной ответственности в данной сфере не требуется.

Изложенная выше ситуация с массированной атакой субъектов РФ на Государственную Думу по поводу искусственно созданной ими проблемы якобы отсутствия в КоАП РФ формальных оснований для привлечения к ответственности за нарушения требований Федерального закона № 244-ФЗ является примером инициирования явно избыточных для Особенной части Кодекса норм. Более того, в данном случае (называя вещи своими именами) можно утверждать о злоупотреблении правом законодательной инициативы и использовании мнимых недостатков действующего законодательства (в случае с игорным бизнесом для этого субъектами РФ был выбран КоАП РФ) в явно неблаговидных целях затягивания окончательной ликвидации в регионах страны всех запрещенных Федеральным законом № 244-ФЗ игорных заведений.

Описанная выше массированная атака на КоАП РФ по игорной теме все-таки оказала свое психологическое воздействие на Правительство РФ, которое в результате инициировало Федеральный закон от 20 июля 2011 г. № 250-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», которым, в частности, и гл. 14 КоАП РФ была дополнена ст. 14.1.1 «Незаконные организация и проведение азартных игр»[142]142
  Подробнее об инициативах по изменениям Особенной части КоАП РФ в связи с алкогольной и игорной темами см.: Кирин А.В. Административно-деликтное право: теория и законодательные основы. С. 326–336.


[Закрыть].

К сожалению, в законотворческой практике последних 16 лет попытки внесения в Особенную часть избыточных норм, необоснованно и неоправданно уточняющих и конкретизирующих, а зачастую и прямо дублирующих действующие положения Кодекса, составляли добрую половину законодательных инициатив, вносившихся в Государственную Думу.

Однако если для федеральных и региональных парламентариев, отнюдь не всегда имеющих юридическое образование и серьезный опыт нормотворческой работы, внесение юридически непроработанных законопроектов можно хоть как-то оправдать, то для федеральных органов исполнительной власти, имеющих собственные правовые службы и согласовывающих все свои проекты с Министерством юстиции Российской Федерации (далее – Минюст России), такой непрофессионализм представляется абсолютно недопустимым. Тем не менее за последние годы отдельные законопроекты Правительства РФ, инициировавшиеся различными министерствами и ведомствами, причем предварительно официально прошедшие экспертизу в том же Минюсте России, готовились и вносились в Государственную Думу без какой-либо серьезной юридической проработки и без учета в них действующих норм КоАП РФ.