Текст книги "Институты государственного управления в контексте стратегических вызовов российской экономики"

Вопрос достоверности оценки государственного сектора без четких критериев его идентификации не является предметом данной работы – он требует отдельного серьезного исследования, о чем мы уже писали в более ранних работах [43, с. 52–62].

2.4. Законопроект «О государственном и муниципальном имуществе» (2019 г.)

Законопроект «О государственном и муниципальном имуществе» [44], проект концепции которого в сентябре 2019 года обсуждался в Государственной Думе РФ и который был размещен на портале правительства для общественного обсуждения в начале октября 2019 г., призван регулировать отношения по принадлежности имущества Российской Федерации, субъектам Российской Федерации (государственное имущество) и муниципальным образованиям (муниципальное имущество), по перераспределению этого имущества между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, по управлению им, учету, хранению и контролю за его использованием и распоряжением, а также по информационному обеспечению управления данными процессами.

Данный законопроект уже сейчас подвергается критическому осмыслению и влечет за собой большой поток дополнений и изменений. Но нельзя не отметить, что предложение данного законопроекта позволяет говорить о том, что в настоящее время возникает реальная возможность перейти на новую ступень в управлении государственным имуществом. В нем сделана попытка системно представить объект управления– закрепленное и незакрепленное государственное имуществом, а также систему его управления. Особое внимание уделено корпоративному управлению организациями с государственным участием. Важно отметить, что своевременное и сбалансированное развитие института корпоративного управления включает в себя большой потенциал в решении проблем госуправления, поскольку может устранить противоречие между двумя позициями: еще большая приватизация с целью сокращения объема и степени участия государства в экономике или увеличение доли компаний с государственным участием.

При формировании институциональной среды модели управления государственным и муниципальным имуществом должен быть решен вопрос о создании такого законодательного каркаса, который был бы направлен на преодоление существующих противоречий и обеспечивал возможность получения реальных и значительных положительных результатов как в экономической области, так и в части социальных эффектов. В связи с тем, что эти противоречия наблюдаются на протяжении достаточно длительного времени, трансформируясь по мере проведения реформ, но не позволяя выйти на качественно иной уровень управления, то преодолеть их только принятием одного закона о государственном и муниципальном имуществе не получится, но принятие данного закона – это важный шаг к повышению качества государственного управления.

Поэтому необходимо параллельно работать и над новой Концепцией, и над законом о государственном и муниципальном имуществе, которые бы всесторонне раскрывали корпоративные отношения в государственном секторе, а также над целым рядом регулирующих документов, которые бы в совокупности и сформировали законодательный каркас институционального поля государственного управления федеральным и муниципальным имуществом.

С учетом дальнейшего развития научных положений наших исследований мы хотели бы обратить внимание законодателей на некоторые принципиальные моменты, которые целесообразно учесть при дальнейшей работе над законопроектом.

1. Необходимость введения понятия «казна» и нормативного правового регулирования процессов ее формирования и управления на уровне одного федерального закона диктуются очевидным увеличением объема вовлечения государственной собственности в гражданский оборот, а также потребностью учета процедур отчуждения и приобретения объектов госсобственности.

Однако до сих пор не решен принципиальный вопрос относительно законодательства о казне как части государственного и муниципального имущества, а именно включать ли закон о казне в единый закон об имуществе или надо выделять его в отдельный закон.

При этом надо учитывать накопленный региональный опыт законодательства о казне [45, с. 66–81; 46, с. 79–96], а также региональный опыт функционирования законов о государственной собственности субъектов РФ. Законодателям следует иметь в виду, что при принятии единого закона об имуществе, включающего в том числе и положения о казне, необходимо будет приводить в соответствие федеральное, региональное и муниципальное законодательство. Регионы за этот более чем 20-летний период накопили индивидуальный опыт законодательного регулирования своего имущества, со своими провалами и достижениями.

2. Роль института приватизации трудно переоценить: она действительно была необходима при переходе от социализма к рыночной экономике и остается необходимой – как инструмент оптимизации структуры государственного имущества. Однако представляется совершенно неправомерным сводить все многообразие управленческих форм к одной приватизации.

С другой стороны, представляется, что определение целевой функции организации является необходимым моментом при определении дальнейшей судьбы предприятия, но наличие целевой функции не может быть достаточным условием для того, чтобы организация осталась в государственной собственности. В данном случае принятие решения о приватизации или не-приватизации (то есть оставлении в государственной собственности) должно быть основано на иных критериях.

3. Вопрос, над которым стоит задуматься при доработке вынесенного на общественное обсуждение законопроекта, надо ли внести в закон детализацию степени участия государства в экономике (как основу категории «государственный сектор»). Это даст возможность четко, на основе официальной методики, оценить долю государства в экономике. В настоящий момент такой единой методики нет, и, как следствие, есть вариативность трактовок, непрозрачность официальной статистики по участию государства в экономике.

4. Одной из главных задач в сфере государственного управления является ведение единого реестра государственного и муниципального имущества. Это очень важный фактор, связанный с полнотой и достоверностью используемой для принятия решений информации о государственном и муниципальном имуществе и прозрачностью его учета. Оценить стоимость данного мероприятия очень сложно, так как он должен осуществляться параллельно с процессом инвентаризации государственного имущества, его оценкой, контролем за его состоянием, что потребует больших финансовых расходов. При этом необходимо учесть печальный опыт использования информационной системы по учету имущества федеральной казны.

5. Управление организациями с государственным участием1313
  В законопроекте они обозначены как корпоративные организации, в научной литературе по данному вопросу до настоящего времени оперировали такой категорией, как «компании с государственным участием».


[Закрыть]. Представляется крайне важным внести в закон определение такого показателя как эффективность деятельности компаний с государственным участием. Показатель эффективности для компаний с государственным участием однозначно должен отличаться от показателя эффективности для коммерческих предприятий, поскольку цели и задачи этих предприятий – разные. Одновременно с законом, по нашему мнению, следует разработать постановления о методике оценки эффективности деятельности компаний с государственным участием, методику отнесения организаций (компаний) к государственному сектору, методику учета имущества казны и пр.1414
  Здесь уместно провести аналогию с принятием федерального закона № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», когда одновременно с ним вышел ряд сопряженных постановлений.


[Закрыть]

Кроме всего указанного, при дальнейшей работе над законопроектом необходимо учесть, что функционирование системы институтов управления государственным имуществом происходит в условиях цифровизации. Поэтому ключевые принципы дальнейшего реформирования институтов государственного управления должны учитывать основные положения принятой Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017–2030 г. При этом «институты государственного управления должны быть встроены в реализацию стратегии социально-экономического развития. Систему управления сверху донизу (от уровня федерального правительства до хозяйственной структуры) следует рассматривать комплексно, то есть необходимо обеспечить взаимосвязь стратегического планирования и управления, государственного управления и функционирования хозяйствующих субъектов» [14, с. 17].

* * *

Таким образом, за годы российских реформ ошибки в концептуальных подходах в области управления государственным имуществом трансформировались в институциональные ограничения, приняв устойчивую форму и тем самым препятствуя повышению качества государственного управления в данной сфере.

Существующая концепция управления государственным имуществом как методологическая основа государственной политики в сложившихся реалиях российской экономики не соответствует уровню и сложности решаемых стратегических задач (а она должна была стать основой государственной политики в сфере управления имуществом): неясная институциональная среда оценки государственного сектора; неполные статистические показатели и, как следствие, неэффективность основного инструмента государственного управления имуществом – государственной программы по управлению федеральным имуществом.

В долгосрочной перспективе необходимо формирование новой парадигмы в госуправлении, которая бы включала следующие основные составляющие:

1) многоуровневая система институтов, которая бы целенаправленно формировала новую среду для эффективного государственного управления имуществом. Рассматриваемые теоретические подходы востребованы именно сейчас, в период обсуждения концепции законопроекта о государственном и муниципальном имуществе, поскольку понимание роли институтов управления государственным имуществом позволит сместить акценты и внимание участников дискуссии от общих, рамочных норм к механизмам, регулирующим отношения участников хозяйственного оборота друг с другом;

2) развитие как приватизационных процессов (отказ от части государственного имущества), так и развитие корпоративных отношений в государственном секторе;

3) ревизия взглядов относительно целей, которые ставит государство при использовании своего имущества, и как следствие, пересмотр миссии, критериев эффективности в управлении предприятиями с государственным участием.

Глава 3
Институциональные аспекты повышения качества управления государственным имуществом

3.1. Управление имущественной казной: федеральные проблемы и региональные особенности1515
  Данный параграф является логическим продолжением предыдущих работ авторов: Козлова С.В., Грибанова О.М. Формирование институциональной среды управления казной в современной России // Вестник Института экономики Российской академии наук. 2019. № 4. С. 66–81; Козлова С.В., Грибанова О.М. Государственная казна в контексте институциональных подходов к повышению качества государственного управления // Сб. Институциональные аспекты повышения качества государственного управления в контексте новых стратегических вызовов/ Под ред. И.И. Смотрицкой, С.В. Козловой. М.: ИЭ РАН, 2019. С. 79–96.


[Закрыть]

В рамках общего исследования управления государственным имуществом отдельно было выделено изучение государственной имущественной казны, поскольку она является сложным экономическим объектом управления, включающим активы, предназначенные для выполнения разных государственных функций и соответственно требующих разные подходы для правильного выбора целей в управлении ими. Так, например, для учета не принадлежащих юридическому или частному лицу земельных участков, водных ресурсов, полезных ископаемых, с одной стороны, и музейных, архивных фондов, с другой, необходимы отличающиеся друг от друга методики учета. Кроме того, казна является частью национального богатства страны, поэтому повышение эффективности управления активами, составляющими казну, является важной государственной задачей.

Рассматривая теоретические подходы специалистов в данной области, отметим, что Г. Мальгинов и А. Радыгин указывают следующие блоки казны: «… В структуре казны РФ можно выделить три основных блока: (1) бюджетные средства (за отчетный период или на определенную дату); (2) акции (доли, паи) хозяйственных обществ, находящиеся в федеральной собственности; (3) всё прочее движимое и недвижимое имущество, из которого в зависимости от степени детализации выделяются земельные участки» и подчеркивают, что «на протяжении почти всего периода рыночных реформ имущественный комплекс казны, замкнутый в границах собственно третьего блока, практически не рассматривался как самостоятельный объект в рамках процесса управления государственным имуществом» [48, с. 23].

В современной России федерального закона о казне нет, и становление системы управления казной происходило в рамках развития общей системы управления государственным и муниципальным имуществом, т.е. в рамках Гражданского кодекса РФ, Концепции, а затем Государственной программы. Но формирование институциональной среды на уровне субъектов РФ происходит в течение достаточно длительного периода времени: в конце 1990-х годов стало формироваться региональное законодательство об управлении государственным (муниципальным) имуществом, в том числе стали приниматься законы о казне. Анализ данных процессов важен для как поиска путей повышения качества управления государственным (муниципальным) имуществом в целом, так и для совершенствования системы управления казной.

Федеральный уровень управления казной

Принятое толкование термина «казна» нашло отражение в Гражданском кодексе (ГК) РФ. В соответствии с 214 и 215 статьями ГК можно дать определение не только федеральной, но субфедеральной и муниципальной казны, что важно для проводимого нами исследования. Казну края, области, города федерального значения составляют средства бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное на праве хозяйственного ведения и оперативного управления за государственными предприятиями и учреждениями. Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего образования.

Но определяя состав казны, статья 214 ГК РФ не дает представления о порядке наполнения казны, о движении составляющих ее активов, а также о целом ряде других специфических моментах функционирования данного института. Поэтому важно регламентировать порядок поступления, учета, выбытия имущества из казны, принятия решений о распоряжении ее объектами. Регулирование этих процессов возможно на основе закона о казне.

Как мы уже отмечали ранее, в 1999 г. на федеральном уровне принимается Концепция управления государственным имуществом и приватизации в РФ, которая определила основные цели, задачи и принципы государственной политики России в сфере использования государственного имущества. На наш взгляд, Концепция включала в себя достаточно большой потенциал и для развития института казны, который, к сожалению, в значительной степени не был реализован.

Во-первых, увеличение доходов за счет более эффективного использования государственного имущества и получения дополнительных доходов, с одной стороны, и оптимизация расходов на управление им, с другой, позволили бы развивать экономику в целом, в том числе и экономику регионов, муниципалитетов, городов, снижать налоги предприятий. Можно было бы значительную часть полученных доходов от использования имущества реинвестировать в национальную экономику, прежде всего в ее реальный сектор, направить на структурную перестройку российской экономики и развитие ее производственного потенциала.

Во-вторых, последовательная, планомерная и системная реализация Концепции могла бы стать основой для качественного улучшения инвестиционного климата, что особенно важно для развития регионов. Полная инвентаризация и классификация государственного имущества, находящегося в стране и за рубежом, вовлечение его в гражданский оборот – все это позволяет сформировать достоверный баланс имущества государства, что является важным условием выполнения задач привлечения инвестиций путем предоставления гарантий не только за счет бюджета, но и за счет реальных активов, характеризующихся экономическими показателями – стоимостью, ликвидностью, и правовым режимом, обеспечивающим адекватный потребностям порядок их использования.

В-третьих, необходимым шагом в использовании потенциала, заложенного в Концепции, могло бы стать совершенствование оценки и отбора инвестиционных проектов (программ), которые финансируются за счет средств бюджета развития РФ или под реализацию которых предоставляются государственные гарантии. Также перспективным является развитие проектов государственно-частного партнерства (ГЧП) с использованием имущества казны.

Создавая правовые и организационные механизмы реализации Концепции, необходимо было ориентироваться на перспективные стратегические экономические интересы России, на переход российской экономики на новый, более высокий технологический уклад, на производство продукции с высокой долей добавленной стоимости. Но, несмотря на правильно поставленные в Концепции цели и задачи по управлению государственным имуществом и приватизации, они не были достигнуты и реализованы.

Существующие системные проблемы в управлении казной нашли отражение и в отсутствии комплексной достоверной информации о составе казны.

Оценка достоверности информации о федеральной казне

Оценку достоверности информации о казне мы проводили, исходя из анализа данных о состоянии учета активов казны, представленных в отчетах Счетной палаты РФ. Анализ отчетов Счетной палаты РФ показал низкое качество формирования сведений об объектах федеральной казны в информационной системе «Казна». Приведем основные данные.

На заседании Коллегии Счетной палаты, состоявшемся 28 сентября 2016 г. [49], было отмечено, что созданная Росимуществом в 2013 г. информационная система «Казна» (ИС «Казна») не может служить объективным источником информации ни для принятия управленческих решений в отношении объектов государственной казны, ни для оценки потребности в финансировании по обеспечению их сохранности, хотя именно для этих целей ИС «Казна» и была создана. При этом общая стоимость создания, развития и обслуживания информационной системы в 2010–2015 гг. составила 32,7 млн руб. По информации аудиторов Счетной палаты РФ, «полнота и достоверность учета объектов государственной казны Росимуществом не обеспечена, контроль качества формирования сведений об объектах казны его территориальными органами в ИС «Казна» не осуществляется. Так, согласно данным системы, количество объектов имущества казны Российской Федерации, в отношении которых установлено обременение, составляет 1 536 единиц, или 2%. В то же время, согласно периодической отчетности территориальных управлений Росимущества, количество таких объектов составляет более 10 тыс. единиц…» [49].

«В информационной системе отсутствует возможность группировки объектов в разрезе имущественных комплексов или бизнес-единиц, как это было заложено в государственной программе на 2014–2016 гг.». «Территориальными управлениями Росимущества не определена целевая функция (вид использования) в отношении 57% объектов государственной казны, в частности по причине отсутствия типологизированных подходов к целям управления имуществом государственной казны, и контроля со стороны центрального аппарата Росимущества. В территориальных управлениях Росимущества ряда регионов работа по определению целевой функции не начата» [49].

Недостатки формирования информации о состоянии нефинансовых активов казны – отсутствие полноты и достоверности данных – фиксировались и в предыдущие периоды [50].

12 января 2017 г. Коллегия Счетной палаты РФ рассмотрела результаты проверки результативности мер по вовлечению в оборот имущества казны Российской Федерации и полноты и достоверности формирования информации о состоянии нефинансовых активов казны1616
  За исключением находящихся в федеральной собственности акций, долей (вкладов) в уставном (складочном) капитале хозяйственных обществ и товариществ (в рамках контроля за реализацией государственной программы Российской Федерации «Управление федеральным имуществом»), а также результаты анализа эффективности и достаточности мер по оптимизации состава, обеспечению сохранности и вовлечению в оборот имущества казны Российской Федерации, в целом.


[Закрыть].

Приведем некоторые факты из отчета аудиторов. «При проведении проверки установлено, что стоимость недвижимого имущества казны, учтенного в сводном балансе Росимущества по итогам 2014 и 2015 гг., ежегодно завышалась на 80% от его совокупной стоимости. Причина – некорректное внесение данных о стоимости объектов в реестр федерального имущества. В первую очередь речь идет об объектах, расположенных в Республике Казахстан. Они были переданы Российской Федерации и учтены в реестре федерального имущества в апреле 2014 г. на основании межправительственного соглашения. «В составе указанного имущества более 1 700 объектов недвижимости стоимостью около 2,5 млрд руб. В реестре оно стало стоить более чем в 500 раз больше1717
  Это объясняется Росимуществом искажением единицы измерения стоимости ряда объектов при внесении в реестр информации о них», – пояснил Максим Рохмистров.


[Закрыть]… В тысячу раз завышена стоимость объекта «Памятник погибшим воинам-интернационалистам», расположенного в Москве на Поклонной горе. По данным реестра, его стоимость составляет 20 млрд руб., что не соответствует акту о приемке – передаче объекта, согласно которому памятник стоит 20 млн руб. В общей сложности еще на 20 млрд руб. завышена стоимость десяти объектов недропользования в Ханты-Мансийском Автономном округе – Югре».

Аудиторы отметили следующие причины возникновения нарушений: «… Формированию полной и достоверной информации о состоянии нефинансовых активов казны препятствует тот факт, что балансовая стоимость указывается в реестре только в случае принятия объектов от балансодержателей, поэтому значительное количество объектов отражено по нулевой стоимости. Ведение пообъектного бюджетного учета казны актами Минфина не предусмотрено. А порядок аналитического учета на основе данных реестра федерального имущества до настоящего времени не утвержден. Это также создает предпосылки для искажения данных бухгалтерского учета Росимущества» [51].

Таким образом, информацию об активах казны нельзя назвать достоверной, что является одним из основных факторов недостаточной эффективностью ее управления.

Параллельно с процессами управления федеральным имуществом идет процесс развития законодательной базы по управлению имуществом субъектов РФ (так называемый региональный уровень). В связи с этим заслуживает внимания анализ региональных законов о казне в контексте развития правового поля управления государственной собственностью в целом.

Исследование механизма управления региональной казной (сравнительный анализ законодательства семи субъектов РФ)

Для анализа были выбраны законодательные акты о казне следующих субъектов РФ: Свердловская область, Краснодарский край, Красноярский край, Алтайский край, Приморский край, Читинская область, г. Москва (Приложение Б). Выбор именно этих субъектов РФ был обусловлен принципом преемственности: в 2007 г. мы уже принимали участие в исследование особенностей становления регионального законодательства о казне [52, с. 7–11]. По прошествии более чем десятилетия стало очевидным, что управление отношениями по поводу использования государственного имущества может либо способствовать развитию российской экономики, либо наоборот. Так, ошибки в управлении имущественными отношениями, частые изменения нормативно-правовых актов, регулирующих их, непрозрачность институциональной среды управления государственным имуществом отталкивают потенциальных инвесторов.

Качество управления имущественными отношениями в сфере использования государственной собственности во многом определяет стабильность социально-экономических региональных систем, а также возможности их перехода в фазу устойчивого роста. Государственные имущественные отношения (при наличии определенных условий) могут стать мощным фактором экономического развития и социальных преобразований территорий, в том числе за счет реализации национальных проектов. Вместе с тем возможно и отрицательное, дестабилизирующее воздействие на экономические системы, которое появляется в случае неэффективного использования государственного имущества при вовлечении его в хозяйственный оборот без учета стратегических интересов развития страны.

По мере развития цивилизованного оборота казенного имущества продуманное использование активов казны создает возможности регионам, территориальным образованиям и экономической системе в целом получать экономические эффекты. Основными из них являются:

1) развитие рынка, позволяющего концентрировать капитал на территории региона (муниципалитета), осуществлять его перелив в доходные отрасли, в инвестиционные проекты;

2) создание привлекательного инвестиционного имиджа региона;

3) активизация предпринимательской деятельности, в том числе на базе государственного (муниципального) имущества в проектах государственно-частного партнерства;

4) совершенствование налогообложения за счет адекватной рыночной оценки земельных участков и недвижимости в целом; пополнение регионального (городского) бюджета.

При наличии таких эффектов повышается капитализация как региона в целом, так и отдельных предприятий, появляется возможность получения средств от выпуска и реализации дополнительных акций, создаются условия для привлечения инвестиций путем залога недвижимости и иного имущества субъекта РФ.

Результаты проведенного нами анализа законодательной базы функционирования института казны в выбранных для исследования субъектах РФ позволили выделить и структурировать ключевые моменты и проблемы. Ниже приведены основные из них.

Так, анализ законодательной базы выбранных для изучения субъектов РФ показал, что за период 2006–2018 гг. в большинстве данных субъектов РФ (Приморский край, Алтайский край, Свердловская область, Краснодарский край, г. Москва) были сохранены законы о казне – они работают параллельно с законами об управлении государственным имуществом (государственной собственностью), в них вносятся дополнения и изменения. В то же время в некоторых регионах законы о казне были отменены, так, в нашей выборке Красноярский край и Забайкальский край отказались от отдельного закона о казне, Закон о казне Красноярского края был принят одним из первых (в октябре 1996 г.), но он утратил силу с 08 апреля 2011 г. в связи с принятием закона об управлении государственной собственностью Красноярского края. В этом законе проблемы управления государственной казной Красноярского края были выделены в одну статью (ст. 4 Государственная казна Красноярского края). Закон о казне Читинской области просуществовал всего 4 года, но также был упразднен после принятия в декабре 2009 г. закона об управлении и распоряжении государственной собственностью Забайкальского края (в это же время произошло объединение в крае).

Обе позиции (наличие специального закона о казне или его отсутствие) имеют под собой определенные основания. Управление государственной собственностью в соответствии с региональными законами является целенаправленным воздействием государства на объекты его собственности, в том числе на объекты казны. Те регионы, в которых действуют отдельные законы о казне, фиксируют особенности этих процессов применительно к региональному уровню государственной власти.

Понятие и состав казны

Во всех рассмотренных региональных законодательных актах в состав казны включены помимо имущества денежные средства, т. е. казна формируется из финансовой и нефинансовой частей и регулируются отношения по поводу казны как единого целого. Исключение составляет закон города Москвы «Об имущественной казне города Москвы», который регулирует отношения, связанные с формированием имущественной казны города Москвы (далее – имущественная казна), содержанием объектов имущественной казны, распоряжением объектами имущественной казны, а также устанавливает порядок учета объектов имущественной казны, контроля за их состоянием и использованием. Поэтому одно из основных понятий, используемых в законе – это «имущественная казна, под которой понимается движимое и недвижимое имущество, находящееся в собственности города Москвы и не закрепленное за государственными унитарными предприятиями города Москвы, казенными предприятиями города Москвы или государственными бюджетными или автономными учреждениями города Москвы, за исключением средств бюджета города Москвы и потребляемых вещей»1818
  В нашу выборку не включено законодательство города Санкт-Петербурга по управлению собственностью, но тем не менее хотелось бы отметить, что в Санкт-Петербурге как такового закона, посвященного только казенному имуществу нет. Имеется, например, Административный регламент администрации района Санкт-Петербурга по исполнению государственной функции по осуществлению полномочий собственника государственного имущества Санкт-Петербурга, расположенного на территории района Санкт-Петербурга, в части обеспечения содержания нежилых зданий, а также помещений в таких зданиях, являющихся имуществом казны Санкт-Петербурга и не переданных по договорам третьим лицам (утвержден распоряжением Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга от 16 января 2018 года № 4-р).


[Закрыть].

Таким образом, анализ нормативных актов о казне различных регионов РФ показал, что в настоящее время приоритетной является позиция включения в состав казны финансовой и имущественной составляющих. На наш взгляд, данная позиция может считаться предпочтительной и в содержательном смысле, так как она отражает комплексный подход к управлению государственной собственностью через управление казной. Но только при одном очень важном условии – в законе о казне должен быть прописан механизм взаимосвязи между всеми составляющими казны. При отсутствии такого механизма (или – институционального правила) остается неясным, каким образом в данном случае будет осуществляться управление этими составляющими. И различия между законами о казне и законами об имущественной казне будут носить формальный характер.

Исследуя понятие казны в региональных законах нельзя не провести параллель с формированием институциональной среды института государственно-частного партнерства – там также до принятия федерального закона отсутствовал единый подход в законодательных актах субъектов РФ к составу казны, отсутствовала единая позиция к понятию ГЧП [53, с. 27–30].

Субъекты системы управления имуществом казны. Эффективное управление казной предполагает четкое разграничение полномочий в этой сфере между исполнительной и законодательной ветвями власти. Этот очень важный ракурс управления позволяет обеспечивать безопасность и стабильность развития регионов. Поэтому в ряде региональных законов ему уделено повышенное внимание, например, в законах Краснодарского края и в Свердловской области.

Вопросы учета активов казны, контроля за их движением и сохранностью.

Учет и инвентаризация активов казны являются эффективными инструментами управления ею, позволяющими повышать эффективность ее использования. Кроме того, рациональная организация системы учета, хранения и содержания казенного имущества, использование всех активов казны для решения социально-экономических задач могут повысить рейтинг (в том числе и инвестиционный) любого региона или города. Учету подлежат и финансовые, и нефинансовые составляющие казны. При этом обязательным условием является то, что учет финансовых составляющих и их потоков должен быть всесторонним и прозрачным. Что касается нефинансовых составляющих, то для их учета требуется подключение таких инструментов, как единый реестр государственной и муниципальной собственности, земельный кадастр и сводный баланс движения собственности в областях и городах.

Проведенное исследование показало, что в законах о казне до сих пор нечетко прописаны механизмы контроля. Особое внимание следует обратить на невозможность органов исполнительной власти контролировать самих себя. В этой связи представляется целесообразным развитие общественных советов, выполняющих контрольно-консультационные функции. Вопросы инвентаризации для субъектов Федерации, владеющих огромными объемами недвижимости, приобретают особую актуальность. Однако инвентаризация (ее периодичность, формы проведения, особые случаи и пр.) не выделена отдельной статьей во всех региональных законах. С учетом положительных тенденций на федеральном уровне в вопросах совершенствования учета и инвентаризации, было бы целесообразным ввести самостоятельную статью об инвентаризации, отразив периодичность проведения плановой инвентаризации, а также регламентировать условия для внеплановой инвентаризация. Также имеет смысл обозначить круг органов, имеющих право проводить инвентаризацию, либо принимать участие в инвентаризациях – плановых и внеплановых.