Текст книги "Международная безопасность в эпоху глобальных перемен"

Представляется, что ее реализация даже в условиях подрыва принципа глобального триединства обусловит как государственный, идеологический, культурный и иной суверенитет [99]99
  О внесении изменений в Основы государственной культурной политики, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 2014 г. № 808. Раздел II, п. 6.


[Закрыть] России, так и ее победу в СВО, консолидацию российского народа при гарантировании национальной безопасности и защиты за рубежом национальных интересов страны. При этом поражение Запада на Украине качественно приумножит отечественный геополитический потенциал и завершит:

– эпоху англосаксонского господства на традиционном фундаменте «кулачно-денежного права», международного вероломства и обмана;

– 30-летний период комфортного распространения в мире западных неолиберальных монетаристских и «квалифицированных потребительских» подходов, укоренившихся в Европе и отчасти в России после самороспуска СССР и бескровной прокси-победы НАТО в холодной войне вследствие государственного предательства прежней советской элиты;

– современный этап контрпродуктивно-деструктивной деятельности отечественных «национал-предателей» [100]100
  Послание Президента Федеральному Собранию 21 февраля 2023 г.


[Закрыть] и «догматиков разного толка» [101]101
  Заседание Международного дискуссионного клуба «Валдай» 27 октября 2022 г.


[Закрыть];

– «деидиологизированный» период в историческом развитии России, навязанный совокупным Западом в интересах скрытого лишения ее государственного суверенитета, но оказавшимся не в состоянии предложить притягательную для российских граждан национальную идею, идеологию и парадигму суверенной государственности в условиях заимствования у трансатлантистов их суррогатных «новелл» монетарно-либерального, бездуховно-расистского и иждивенчески-потребительского свойства.

1.4. Кризис глобальной гуманитарной системы и позиция России

А. В. Борисов

Заявления о кризисе гуманитарной системы ООН и дискуссии о возможных путях ее реформирования [102]102
  Key takeaways from the UN’s record-breaking tally for 2023 humanitarian needs // The New Humanitarian. 01.12.2022. URL: https://www.thenewhumanitarian.org/news/2022/12/01/financing-appeals-OCHA-global-humanitarian-overview


[Закрыть], спровоцированные публикацией гуманитарного призыва Организации на 2023 г. [103]103
  UN launches record $51.5 billion humanitarian appeal for 2023 // United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs. URL: https://www.unocha.org/story/un-launches-record-515-billion-humanitarian-appeal-2023


[Закрыть], остались вне поля зрения отечественного академического и экспертного сообщества. Возможно, подобное положение дел объяснимо тем, что Россия рассматривает гуманитарную помощь не как самостоятельный внешнеполитический инструмент, а всего лишь как разновидность помощи, которая, согласно отечественным нормативным документам и документам стратегического планирования [104]104
  О безвозмездной помощи (содействии) Российской Федерации и внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации о налогах и об установлении льгот по платежам в государственные внебюджетные фонды в связи с осуществлением безвозмездной помощи (содействия) Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации от 4 мая 1999 г. № 95-ФЗ (с изменениями на 24.11.2008); Об утверждении Положения об оказании гуманитарной помощи иностранным государствам: Постановление Правительства Российской Федерации от 12 июля 2022 г. № 1239 // Правительство России. URL: http://government.ru/docs/all/142009/


[Закрыть], может быть оказана в ответ на «обращение пострадавшего иностранного государства или Организации Объединенных Наций к международному сообществу или Российской Федерации» [105]105
  Об утверждении Положения об оказании гуманитарной помощи иностранным государствам.


[Закрыть].

Почему-то упускается из виду, что гуманитарная помощь представляет собой не «вид безвозмездной помощи», как указывает на то Федеральный закон «О безвозмездной помощи (содействии) Российской Федерации…» [106]106
  О безвозмездной помощи (содействии) Российской Федерации и внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации о налогах и об установлении льгот по платежам в государственные внебюджетные фонды в связи с осуществлением безвозмездной помощи (содействия) Российской Федерации; Об утверждении Положения об оказании гуманитарной помощи иностранным государствам.


[Закрыть], а институт, то есть совокупность правил и норм определяющих, кто, каким образом и при каких обстоятельствах может оказывать помощь. Тем более, что она, согласно определению Международного суда, «не может рассматриваться как незаконное вмешательство [во внутренние дела государства] либо иное нарушение международного права» [107]107
  Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. United States of America). Merits, Judgment. I. C. J. Reports. 1986. P. 114.


[Закрыть]. Существование подобного института обусловлено тем, что он способствует реализации интересов множества акторов мировой политики. Государства легитимируют вмешательство, не прибегая к затратным военно-политическим инструментам; международные организации выступают в качестве политического и ресурсного хаба; глобальные НПО обретают голос и получают доступ к ресурсам; ООН претендует на то, чтобы определять параметры института и координировать действия участников, выступая в качестве ключевого бенефициара гуманитарного финансирования. Все вышеперечисленные акторы, взаимодействуя, образуют гуманитарную систему. Ее единственное нормативное определение было дано в докладе Генерального секретаря ООН в 2013 г.: «сеть международных гуманитарных структур, функционально связанных рамочной системой координации, которая создана Генеральной Ассамблеей в ее резолюции 46/182 и ее последующих резолюциях и включающую Координатора чрезвычайной помощи, Межучережденческий постоянный комитет и механизмы планирования и финансирования и руководствующихся приверженностью руководящим принципам, принципам гуманности и нормам международного права» [108]108
  Укрепление координации в области чрезвычайной гуманитарной помощи Организации Объединенных Наций. Доклад Генерального секретаря. A/68/84–E/2013/77.


[Закрыть].

Это определение «грешит» неполнотой, и при обращении к нему необходимо отметить ряд принципиальных моментов.

Во-первых, гуманитарное сообщество, в том числе и гуманитарные структуры ООН, не представляют собой некий целостный, иерархизарованный организм с четко выделенным центром управления.

Во-вторых, в вышеприведенном определении нет ни слова не только о «гуманитарной помощи», но и о помощи как таковой, тем более «безвозмездной». Более того, в последующих докладах Генерального секретаря ООН, резолюциях Генеральной Ассамблеи и дискуссиях по поводу гуманитарной помощи будет неоднократно указываться на необходимость «отойти от категорий благотворительности» [109]109
  Секретариат Всемирного саммита по гуманитарным вопросам. Восстановление гуманности: общие сведения о процессе консультаций в рамках подготовки к Всемирному саммиту по гуманитарным вопросам. Нью-Йорк, Организация Объединенных Наций, 2015. С. 28. URL: https://agendaforhumanity.org/sites/default/files/resources/2017/Jul/WHS_Synthesis_Report_Russian.pdf


[Закрыть].

Уже в 1995 г. в качестве ключевой проблемы, препятствующей гуманитарной координации, указывается, что «между организациями системы ООН существуют различия в плане управленческих структур, распределения полномочий, людских ресурсов, степени централизации и организации их механизмов, занимающихся чрезвычайными ситуациями и вопросами развития» [110]110
  Укрепление координации в области чрезвычайной гуманитарной помощи Организации Объединенных Наций Доклад Генерального секретаря. А/50/203–E/1995/79.


[Закрыть]. По прошествии времени ситуация не изменилась. Создание кластерного механизма координации в конце 1990-х гг. может рассматриваться лишь как тщетная попытка преодолеть децентрализацию системы и придать видимость согласованности действий, хотя бы гуманитарным агентствам ООН.

Помимо ооновских структур существуют иные «международные гуманитарные структуры», которые не спешат участвовать в создаваемых ООН координационных механизмах. Так, например, в 2012 г. руководители Межучережденческого постоянного комитета (IASC) согласовали план действий, устанавливающий конкретные обязанности по реализации рекомендаций программы преобразований Комитета, касающихся улучшения руководства, координации и подотчетности при оказании гуманитарной помощи в штаб-квартире и на местах. Однако Международный комитет Красного Креста и Международная федерация обществ Красного Креста заявили о том, что полностью поддерживают процесс осуществления программы преобразований, но, чтобы сохранить свою независимость, отказались от подписания протоколов [111]111
  Укрепление координации в области чрезвычайной гуманитарной помощи Организации Объединенных Наций. Доклад Генерального секретаря. А/68/84–E/2013/77.


[Закрыть]. Значимых санкций за уклонения от участия в создаваемых координационных механизмах не последовало.

Этот случай лишь подчеркивает специфику и пределы возможностей сложившихся координационных механизмов, создаваемых и продвигаемых ООН. Попытки централизации гуманитарной деятельности, начало которым было положено резолюцией Генеральной Ассамблеи 46/182, в которой было недвусмысленно заявлено, что «Организация Объединенных Наций призвана играть главную и уникальную роль в обеспечении руководства усилиями международного сообщества по поддержке пострадавших стран и координации этих усилий… Следует предоставить в ее распоряжение ресурсы, соответствующие будущим потребностям» [112]112
  Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 2816 (XXVI).


[Закрыть], закончились достаточно быстро. Уже первые опыты реагирования на масштабные гуманитарные кризисы в Руанде, Югославии, Афганистане и Мозамбике показали проблематичность координации действий разношерстного «гуманитарного» сообщества, что нашло отражение в публикациях, аналитических и исследовательских проектах, посвященным проблемам координации в ходе гуманитарного реагирования [113]113
  Donini A. The Policies of Mercy: UN Coordination in Afghanistan, Mozambique, and Rwanda. Occasional Paper No. 22. Providence, RI: Thomas J. Watson Institute for International Studies, 1996; Lessons Learned from the Rwanda and Burundi Emergencies. EVAL/04/96/Rev.1. URL: https://www.unhcr.org/research/eval-reports/3ae6bcfc4/lessons-learned-rwanda-burundi-emergencies.html; Lancaster W. The Code of Conduct: Whose Code, Whose Conduct? // The Journal of Humanitarian Assistance. 18.04.1998. URL: https://www.jha.ac/a038/


[Закрыть]. Выводы были неутешительны. Некоторые исследователи отмечали непонимание сущности и оснований гуманитарной координации как таковой [114]114
  Reindorp N., Wiles P. Humanitarian Coordination: Lessons from Recent Field Experience. A study commissioned by the Office for the Coordination of Humanitarian Affairs. London: Overseas Development Institute, 2001.


[Закрыть], практически все выразили сомнение в достижимости согласованных действий в условиях «соперничества в вопросах финансирования, разрозненных усилий по сбору средств и отсутствие единого механизма управления существующими финансовыми инструментами» [115]115
  Финансирование гуманитарных операций в системе Организации Объединенных Наций. Доклад Объединенной инспекционной группы. JIU/REP/2012/11.


[Закрыть]. Зависимость «гуманитариев» от донорского сообщества подчеркивалась всеми, включая Генерального секретаря ООН, заявившего: «Обусловленность донорской поддержки определенными требованиями по-прежнему препятствует в некоторых случаях осуществлению беспристрастной гуманитарной деятельности и может привести к выдвижению невыполнимых требований» [116]116
  Укрепление координации в области чрезвычайной гуманитарной помощи Организации Объединенных Наций. Доклад Генерального секретаря. A/74/81-E/2019/60.


[Закрыть].

Выступая на презентации глобального обзора гуманитарных потребностей на 2023 г., помощник Генерального секретаря ООН по гуманитарным вопросам Джойс Мсуя заявила: «…мировая гуманитарная система в настоящее время находится на переломном этапе, поскольку с каждым годом, по мере роста потребностей до рекордных уровней, дефицит финансирования увеличивается. Вызывает глубокую печаль тот факт, что на сегодняшний день наш призыв к 2022 году финансируется менее чем наполовину» [117]117
  Remarks by Joyce Msuya, Assistant Secretary-General for HumanitarianAffairs and Deputy Emergency Relief Coordinator, at the launch of the Global Humanitarian Overview 2023, Riyadh, 1 December // ReliefWeb. 01.12.2023. URL: https://reliefweb.int/report/world/remarks-joyce-msuya-assistant-secretary-general-humanitarian-affairs-and-deputy-emergency-relief-coordinator-launch-global-humanitarian-overview2023-riyadh-1-december


[Закрыть]. За последнее десятилетие разрыв между потребностями, которые определяет ООН, и выделенными за этот период средствами составил в среднем чуть более 40 %, но резкий рост недофинансирования произошел в 2020 г., и на данный момент составляет более 50 % [118]118
  Global Humanitarian Assistance Report 2022 // Development Initiatives. 12.07.2022. URL: https://devinit.org/resources/global-humanitarian-assistance-report-2022/volumes-of-humanitarian-and-wider-crisis-financing/#section-2–3


[Закрыть]. Однако же ключевыми событиями, спровоцировавшими очередные алармистские заявления о кризисе гуманитарной системы, стали следующие.

Во-первых, сокращение финансирования гуманитарных призывов ООН от институциональных доноров, не являющихся членами ОЭСР. Такие доноры, как ОАЭ, Катар, Саудовская Аравия, сокращают финансирование ООН, предпочитая взаимодействовать с локальными сообществами и национальными правительствами [119]119
  The State of the Humanitarian System / ALNAP Study. London: ALNAP/ODI, 2022. URL: https://sohs.alnap.org/sohs-2022-report/chapter-2-what-is-the-shape-and-size-of-the-humanitarian-system#chapter-section


[Закрыть], используя их как каналы предоставления помощи, а Китай, мало того что использует собственные каналы доставки гуманитарной помощи, так еще и не предоставляет количественные данные об объемах предоставленной помощи [120]120
  Global Humanitarian Assistance Report 2022 // Development Initiatives. 12.07.2022.


[Закрыть]. При сохраняющейся зависимости ООН от финансирования евроатлантическими донорами, когда более 50 % средств предоставляется США, Германией, Великобританией и ЕС, в то время, как Великобритания существенно сокращает объёмы донорских средств [121]121
  The State of the Humanitarian System / ALNAP Study. London: ALNAP/ODI, 2022.


[Закрыть], ЕС предпочитает использовать партнерские неправительственные организации, вне зависимости от степени их аффилиации с ООН [122]122
  Funding for humanitarian aid // European Civil Protection and Humanitarian Aid Operations. URL: https://civil-protection-humanitarian-aid.ec.europa.eu/funding-evaluations/funding-humanitarian-aid_en


[Закрыть], а Германия находится в поиске альтернативных путей доставки гуманитарной помощи [123]123
  Germany. Profile. January 11, 2023 // NGO Monitor. URL: https://www.ngo-monitor.org/funder/germany/


[Закрыть], снижение финансирования со стороны государств – новых доноров является проблемой. Эта проблема заключается не только в сокращении контролируемых финансовых потоков, но и в росте зависимости гуманитарной системы ООН от США, являющихся крупнейшим донором.

Во-вторых, снижение объемов долгосрочного и целевого финансирования усугубляет зависимость ООН от позиции ключевых доноров, что позволяет некоторым исследователям характеризовать гуманитарную систему в ее нынешнем состоянии, как предельно «хрупкую» [124]124
  The State of the Humanitarian System / ALNAP Study. London: ALNAP/ODI, 2022.


[Закрыть]. Провозглашенная в 2016 г. на Всемирном гуманитарном саммите программа реформ гуманитарной системы, получившая название «Большая сделка», предполагает в качестве ключевого условия успеха реформы требование качественного финансирования [125]125
  About the Grand Bargain // The Inter-Agency Standing Committee (IASC). URL: https://interagencystandingcommittee.org/about-the-grand-bargain


[Закрыть]. Это подразумевает увеличение доли долгосрочного и нецелевого финансирования гуманитарных субъектов. Однако нецелевое финансирование за шесть прошедших лет не превышало 16 %, а в 2021 г. достигло наименьших за шесть лет отслеживания показателей – 13 % [126]126
  Global Humanitarian Assistance Report 2022 // Development Initiatives. 12.07.2022. URL: https://devinit.org/resources/global-humanitarian-assistance-report-2022/recipients-and-delivery-of-humanitarian-funding/?nav=more-about#note-SD7f7RcVQ


[Закрыть]. Эти данные достаточно приблизительны, но отражают общую тенденцию. Консолидированных количественных данных по долгосрочному финансированию нет вовсе, последняя попытка собрать и обобщить данные была предпринята в рамках Доклада о глобальной гуманитарной помощи за 2021 г. [127]127
  Global Humanitarian Assistance Report 2021 // Development Initiatives. 22.06.2021. URL: https://devinit.org/resources/global-humanitarian-assistance-report-2021/chapter-4-funding-effectiveness-and-efficiency/#note-mINOME38N


[Закрыть], признана не убедительной. В 2022 г. заявлено, что, хотя долгосрочное финансирование и выросло, оно все же «недостаточно для обеспечения трансформационных изменений в гуманитарном секторе» [128]128
  Global Humanitarian Assistance Report 2022 // Development Initiatives. 12.07.2022.


[Закрыть]. Можно предположить, что доноры, решая при помощи гуманитарных инструментов свои геополитические задачи, не спешат отдавать право управлять этим инструментом ООН. Опрос, проведенный ОЭСР в 2021 г., показал, что большинство доноров – членов КСР не готовы пересмотреть сложившуюся практику финансирования и предполагают, что не смогут избежать фрагментированного, разрозненного или краткосрочного финансирования [129]129
  The Humanitarian-Development-Peace Nexus Interim Progress Review / Paris: OECD Publishing. 2022. URL: https: https://www.oecd-ilibrary.org/sites/2f620ca5-en/1/2/1/index.html?itemId=/content/publication/2f620ca5-en&_csp_=bbe432f9f3ae5d9779363490e6c9a85c&itemIGO=oecd&itemContentType=book


[Закрыть]. А в справочном документе «Долгосрочное гуманитарное финансирование: глобальные исходные условия и тенденции», подготовленном британской неправительственной аналитической организацией Development Initiatives и опубликованном в феврале 2022 г., заявлено, что «целевые средства составляют большую часть долгосрочного финансирования» [130]130
  Multi-year humanitarian funding: Global baselines and trends (background paper) // Development Initiatives. 10.03.2020. URL: https://devinit.org/resources/multi-year-humanitarian-funding/multi-year-humanitarian-funding-summary/#downloads


[Закрыть].

Но это не единственное препятствие на пути координации гуманитарной деятельности.

Координация в сетевых структурах – а именно на сетевой природе гуманитарной системы настаивает ООН – ориентирована на процесс выдвижения, согласования и коррекции коллективных целей, которые не являются чем-то изначально заданным. Но что является целью гуманитарной системы, тем более в условиях, когда даже нет единства в понимании и определении гуманитарной помощи [131]131
  Bennet С., Foley М., Pantuliano S. Time to Let Go: Remaking Humanitarian Action for the Modern Era. London: Humanitarian Policy Group, 2016.


[Закрыть]? Даже те определения, которые используются в практике гуманитарных инициатив межправительственных организаций, ведущих гуманитарных агентств, «грешат» излишней широтой. Так, в рамках стартовавшей в 2003 г. инициативы «Надлежащего гуманитарного донорства» (Good Humanitarian Donorship) было разработано общее определение гуманитарной помощи, что позволило более точно отражать гуманитарные обязательства в Службе финансового контроля (FTS), управляемой УКГВ, и в статистике ОЭСР/КСР: «целями гуманитарной деятельности являются спасение жизней, облегчение страданий и сохранение человеческого достоинства во время и после техногенных кризисов и стихийных бедствий, а также предотвращение и усиление готовности к возникновению таких ситуаций. Гуманитарная деятельность должна руководствоваться гуманитарными принципами гуманности… беспристрастности… нейтралитета… и независимости…» [132]132
  24 Principles and Good Practice of Humanitarian Donorship // The Good HumanitarianDonorship (GHD). URL: https://www.ghdinitiative.org/ghd/gns/principles-good-practice-of-ghd/principles-good-practice-ghd.html


[Закрыть]

Помимо того, что данное определение адаптировано под стандарты, которые принимают во внимание лишь интересы доноров и предполагают усилия по их координации, подобные определения не способствуют четкому ограничению того или иного вида деятельности как гуманитарного, определяя перечень средств, услуг, работ и исполнителей. В уже процитированном ранее докладе Объединенной инспекционной группы справедливо указывается то, что «диверсификация и специализация гуманитарной и другой смежной деятельности дополнительно усложняют задачу централизованной координации деятельности гуманитарной системы Организации Объединенных Наций» [133]133
  Финансирование гуманитарных операций в системе Организации Объединенных Наций. Доклад Объединенной инспекционной группы. JIU/REP/2012/11.


[Закрыть]. Лишь указание на гуманитарные принципы позволяет выделить гуманитарную систему.

Как уже было сказано выше, в определении, данном гуманитарной системе в докладе Генерального секретаря ООН, речь идет лишь о наборе организационных структур, которые могут быть идентифицированы в качестве гуманитарных, которые взаимосвязаны между собой, поскольку заявляют о приверженности одним и тем же руководящим принципам, изложенным в резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН 46/182 (гуманность, беспристрастность, нейтральность) и 58/114 (независимость), и выражают минимальное согласие на обмен информацией на площадках специализированных структур ООН и аффилированных организаций. Примечательно то, что указанные выше гуманитарные принципы – не более чем основа корпоративной идентичности, заявляется и в аналитическом докладе «Состояние гуманитарной системы в 2022 г.»: «Гуманитарные работники по-прежнему придерживаются принципов, составляющих основу их идентичности, но не вполне понимают, что с ними делать в практической деятельности» [134]134
  The State of the Humanitarian System / ALNAP Study. London: ALNAP/ODI, 2022.


[Закрыть].

Перечень указанных организаций никогда не был исчерпывающим и точным. Петер Маурер, в бытность президентом Международного Комитета Красного Креста (далее – МККК), заявил: «Мы сталкиваемся с возросшим количеством гуманитарных организаций или, по крайней мере, организаций, которые заявляют о своем гуманитарном мандате или призвании. Я полагаю, что нам следует постараться более четко определить наши с ними взаимоотношения: либо, по возможности, развивать с ними более тесное сотрудничество, либо четко обозначать наше отличие – в зависимости от каждой конкретной ситуации» [135]135
  Интервью с президентом МККК Петером Маурером // Гуманитарные вызовы современности. Избранные статьи. Международный журнал Красного Креста. № 888. Зима 2012. URL: https://international-review.icrc.org/sites/default/files/02_maurer_irrc_874–889_selection_2013_rus-2.pdf


[Закрыть]. МККК, организация, чьи нормы были признаны в качестве основы идентичности гуманитарного сообщества, может позволить себе «роскошь» – самостоятельно определять, какая организация может быть признана гуманитарной. Но подобную роскошь может позволить себе не только МККК, но и ООН. Так, в докладе Генерального секретаря Организации, сделанном в 2012 г., заявляется: «По мере роста гуманитарных потребностей повсюду в мире к их удовлетворению подключается все более широкий и неоднородный круг организаций и частных лиц. Одновременно с течением времени эволюцию претерпевает гуманитарная система» [136]136
  Укрепление координации в области чрезвычайной гуманитарной помощи Организации Объединенных Наций. Доклад Генерального секретаря. A/67/89-E/2012/77.


[Закрыть].

Оказание помощи не является исключительным правом и привилегией гуманитарных организаций, и это при том, что до сих пор нет единого, согласованного подхода к определению гуманитарной помощи. Помощь пострадавшим оказывается множеством акторов, часть из которых не декларирует и не разделяет гуманитарные принципы, и не взаимодействует с ООН, что не делает их помощь менее эффективной. К таким акторам относятся диаспоры, местные сообщества, филантропы, религиозные организации, государства и так далее. Неслучайно, что Элис Обрехт, руководитель отдела исследований ALNAP и редактор отчета «Состояние гуманитарной системы в 2022 г.», описывая методологию доклада, сообщает, что авторы приняли решение руководствоваться собственным определением гуманитарной системы, а именно: «сеть взаимосвязанных институциональных и оперативных организаций, посредством которых оказывается гуманитарная помощь, когда местных и национальных ресурсов самих по себе недостаточно для удовлетворения потребностей населения в условиях кризиса» [137]137
  Obrecht A. Who asks the questions and who responds? A broader and deeper assessment of The State of the Humanitarian System // Medium. 25.08.2022. URL: https://medium.com/@ALNAP/who-asks-the-questions-and-who-responds-7dab96b4e71b


[Закрыть]. В данном определении нет указаний на приверженность гуманитарным принципам, акцент делается на функциях «гуманитарных» учреждений – компенсация ресурсной несостоятельности государств и сообществ в условиях кризиса. Для тех, кто переживает последствия катастрофы – антропогенной, техногенной или природного характера, – не имеет значения, кто оказывает помощь, если эта помощь надлежащего качества.

Концентрированность ООН на гуманитарных принципах, практическая применимость которых ставится под сомнения всеми участниками деятельности, включая Международный комитет Красного Креста, отражает лишь желание ООН очертить круг участников гуманитарной деятельности, оставив за собой право определять – кто может быть включен в состав гуманитарной системы [138]138
  Борисов А. В. Гуманитарная помощь и гуманитарные принципы: проблема взаимосвязи // Вестник ученых-международников. 2022. № 3 (21). С. 131–145.


[Закрыть]. Во многом это обуславливается ростом гуманитарных организаций, число которых на настоящий момент превысило 5000, которые конкурируют за донорское финансирование.

Еще в 2009 г. Пан Ги Мун заявил: «В последние 20 лет существенно увеличилось число субъектов, занимающихся оказанием гуманитарной помощи, а также ужесточился контроль за их деятельностью. Ненадлежащие действия одного субъекта неизбежно скажутся на репутации и работе других. Поэтому все субъекты гуманитарной деятельности должны неизменно соблюдать гуманитарные принципы и придерживаться высочайших стандартов поведения и дисциплины» [139]139
  Укрепление координации в области чрезвычайной гуманитарной помощи Организации Объединенных Наций. Доклад Генерального секретаря. A/64/84–E/2009/87.


[Закрыть]. Здесь ставится вопрос о репутации акторов, которая увязывается с гуманитарной идентичностью, основанной на декларативной приверженности гуманитарным принципам. Репутация важна лишь в силу доступа к ресурсам. На состоявшейся в Центре Вудро Вильсона в октябре 2021 г. дискуссии, посвященной будущему гуманитарной деятельности, Уильям Стэйгер, руководивший службой персонала Агентства по международному развитию США (USAID) в период с 2012 по 2017 г., заявил: «Фраза, которую экономисты использовали бы для описания современной системы гуманитарной помощи, – закрытый рынок. Он состоит из относительно небольшого числа игроков, в основном это учреждения ООН и международные НПО. Сложившаяся на настоящее время система препятствует появлению новых участников… Выделение средств тем или иным организациям не зависит от показателей ее эффективности. Доноры, в том числе и USAID, минимизируя риски, выделяют средства лишь тем организациям, с которыми они взаимодействовали в прошлом» [140]140
  Rethinking Humanitarian Aid // Wilson Center. URL: https://www.wilsoncenter.org/event/rethinking-humanitarian-aid


[Закрыть]. Таким образом, принципиальность ООН – не более чем попытка выступить в качестве «привратника», определяющего кто достоин пирога, а кто нет. Это особенно важно в условиях, когда финансирование со стороны традиционных доноров медленно, но неуклонно снижается, а потребности в донорских средствах растут.

Цель гуманитарной системы ООН – координация, но не доставки и оказание помощи, эта задача не предполагается даже в перспективе. В Стратегическом плане Управления по координации гуманитарных вопросов (УКВГ) на 2023–2026 гг. указывается на проблемы координации гуманитарного сообщества в районе гуманитарного реагирования: развертывание гуманитарных миссий без учета потребностей; самостоятельность гуманитарных организаций, имеющих независимое финансирование; доноры, предпочитающие работать с доверенными организациями и требующие немедленных результатов; наличие в зоне реагирования организаций, использующих негуманитарные источники финансирования. Но предложения, направленные на разрешение этих проблем, увязываются с необходимостью долгосрочного, несвязанного финансирования [141]141
  OCHA’s Strategic Plan 2023–2026: Transforming Humanitarian Coordination. // ReliefWeb. 07.02.2023. URL: https://reliefweb.int/report/world/ochas-stra-tegic-plan-2023–2026-transforming-humanitarian-coordination


[Закрыть]. В этом и заключается сложность координации любой сетевой структуры, когда сама возможность сети подразумевает добровольное согласие на взаимодействие и обмен доступными участникам взаимодействия ресурсами.

Какими же ресурсами обладают гуманитарные организации, в том числе и ООН? Допустимо предположить, что гуманитарные НПО и гуманитарные структуры ООН могут предложить персонал, который обладает определенными компетенциями в вопросах оказания помощи, логистические возможности, возможности доступа к пострадавшему или находящемуся в опасности. По сути, они выступают в качестве каналов, по которым, по цепочкам контрактов и субподрядов между учреждениями ООН, международными НПО, национальными или местными организациями гражданского общества, протекают донорские средства. Именно доноры делают существование гуманитарной системы возможным, определяя ее параметры, приоритеты и характер финансирования; а некоторые исследователи обосновано утверждают, что доноры являются ключевыми бенефициарами гуманитарной системы. Британский исследователь Моника Краузе настаивает на том, что доноры покупают «акт предоставления услуги» [142]142
  Krause M. The Good Project, Humanitarian Relief NGOs and the Fragmentation of Reason. University of Chicago Press, 2014. Р. 47.


[Закрыть], а представитель Центра международного сотрудничества Университета Нью-Йорка Эбби Стоддарт заявляет, что гуманитарная помощь зависит от небольшой, эксклюзивной донорской базы, которая предоставляет ограниченные ресурсы, а следовательно, ее применение неизбежно носит ограниченный характер, когда помощь направляется в регионы, имеющие политическое значение для группы доноров [143]143
  Stoddard А. You Say You Want a Devolution Prospects for remodeling humanitarian assistance // Journal of Humanitarian Assistance. Cite as www.jha.ac/arti-cles/a154.pdf posted 13 Nov 04. URL: https://www.alnap.org/system/files/content/re-source/files/main/a154.pdf


[Закрыть]. Даже те, кто не ставит под сомнение намерение гуманитарного сообщества – оказывать помощь пострадавшим, – увязывают деятельность гуманитариев с реакцией донорского сообщества, предполагая, что помощь оказывается таким образом, чтобы она была замечена и оценена сообществом доноров. Позитивная оценка доноров ведет к повышению рейтинга и, как следствие, объемов финансирования той или иной организации [144]144
  Ramalingam B., Barnett M. The Humanitarian’s Dilemma: collective action or inaction in international relief? // Overseas Development Institute. 31.08.2010. URL: https://odi.org/en/publications/the-humanitarians-dilemma-collective-action-or-inaction-in-international-relief/


[Закрыть]. Выступая на брифинге в Совете Безопасности ООН в 2021 г., генеральный директор Международного комитета Красного Креста Р. Мардини указывал на сложившуюся зависимость от доноров, как одну из ключевых проблем современной гуманитарной системы, подчеркивая, что подобная зависимость ведет к политизации гуманитаризма, когда помощь используется для оправдания и легитимации политических, экономических и военных целей, преследуемых государствами и негосударственными акторами [145]145
  Protection of Civilians in Armed Conflict: Preserving Humanitarian Space. UN Security Council Briefing. 16 July 2021 // International Committee of the Red Cross. URL: https://www.icrc.org/en/document/humanitarian-space-must-be-protected-without-exception


[Закрыть]. Это заявление не является откровением, оно подчеркивает инструментальный характер гуманитарной помощи и гуманитарного сообщества.

Попытки ООН координировать гуманитарное сообщество обусловлены лишь тем, что на данный момент организация выступает, в силу целого ряда причин, наиболее предпочтительным каналом доведения донорских средств до вторичных получателей. Ее роль как гуманитарного координатора возможна лишь при условии поддержания должных объемов финансирования. И если позиция ведущих западных стран, которые контролируют Управление по координации гуманитарных вопросов, предпочитая использовать его в качестве «привратника», определяющего кто может быть отнесен к гуманитарному сообществу, какой вид деятельности может достоин называться гуманитарным, объяснима и понятна, то позиция России вызывает вопросы.

В отечественной Концепции гуманитарной политики России за рубежом содержится указание на то, что «Россия оказывает помощь иностранным государствам, пострадавшим от стихийных бедствий, техногенных катастроф и террористических актов, стремится повышать эффективность деятельности в области чрезвычайного гуманитарного реагирования за рубежом, укреплять потенциал в области реагирования на кризисные ситуации. Наша страна поддерживает создание эффективных форматов взаимодействия в указанной области под эгидой ООН и других международных универсальных и региональных организаций» [146]146
  Об утверждении Концепция гуманитарной политики Российской Федерации за рубежом: Указ Президента Российской Федерации от 5 сентября 2022 г. № 611 // Президент России. URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/48280


[Закрыть]. Подобные заявления показывают, что Россия не рассматривает гуманитарную помощь как действенный внешнеполитический инструмент, а склонна соглашаться со сложившейся на данный момент инфраструктурой, которая показывает низкую эффективность в деле оказания помощи, но весьма эффективна в плане продвижения политических интересов тех, кто устанавливает «правила игры» и контролирует их соблюдение. Более того, заявления о поддержке инициатив в области «создания эффективных форматов взаимодействия», содержащиеся в цитируемой Концепции, можно рассматривать как постулирование пассивной позиции, согласие принять тот формат и механизм взаимодействия, который кем-то и в чьих-то интересах будет оценен как эффективный.

В опубликованном в марте 2023 г. программном документе USAID, третьем в этом тысячелетии, содержится следующее утверждение: «в настоящее время USAID предоставляет международную помощь на сумму около 30 млрд долларов, но, учитывая масштаб сегодняшних проблем, одной лишь помощи никогда не будет достаточно. Устойчивый прогресс требует от нас мобилизации коллективных действий, формирования новых связей с организациями частного сектора и местными субъектами…» [147]147
  Policy Framework: Driving Progress beyond Programs. March 2023 // United States Agency for International Development. URL: https://www.usaid.gov/policy/documents/mar-23–2023-usaids-policy-framework


[Закрыть] Агентство настаивает на формировании системы, которая не только будет компенсировать недостатки сложившейся гуманитарной системы ООН, но и, прежде всего, будет формировать сетевые структуры поддержки внешнеполитических инициатив США, выступающих в качестве структурного элемента зарождающегося мирового порядка.

Трудно оспорить заявление, содержащееся на портале USAID: «…гуманитарная помощь выходит за рамки деятельности по реагированию на стихийные бедствия и традиционной деятельности по уменьшению опасности бедствий» [148]148
  Strategic Framework for Early Recovery, Risk Reduction, and Resilience. October 2022 // United States Agency for International Development. URL: https://www.usaid.gov/humanitarian-assistance/policies-and-reports/bha-er4-framework


[Закрыть], однако согласие с заявлением предполагает принятие определенных мер. Эти меры должны быть, прежде всего, направлены на преодоление сложившегося парадокса: у России есть ресурсы, но нет органа, ответственного за стратегическое планирование их применения, координирующего деятельность множества организаций в сфере гуманитарного реагирования, анализирующего ход и результаты гуманитарной деятельности. Более того, нет нормативной основы для выработки политики в этой области. Положение об оказании гуманитарной помощи иностранным государствам не способствует превращению гуманитарной помощи в действенный инструмент по реализации национальных интересов России. Наоборот, оно лишь закрепляет практику ситуативного реагирования. Второе направление деятельности, не менее, а возможно и более, важное – усилия, направленные на разоблачение сущности глобальной гуманитарной системы и предложение альтернативы, которая может быть воспринята и разделима теми, кто не испытывает восторга от сложившегося положения дел, и которая будет способствовать продвижению и реализации национальных интересов России.