Читать книгу "Гражданский процесс: Учебник"

§ 4. Права и обязанности прокурора как лица, участвующего в деле

Права и обязанности лиц, участвующих в деле, определены в ст. 35 ГПК РФ. Они носят общий характер и в силу этого в полной мере распространяются и на прокурора. В связи с этим прокурор, как и любое другое лицо, участвующее в деле, имеет право на осуществление процессуальных действий: 1) знакомиться с материалами дела, делать выписки из них, снимать копии, представлять доказательства и участвовать в их исследовании, задавать вопросы другим лицам, участвующим в деле, свидетелям, экспертам и специалистам; 2) заявлять отводы, ходатайства, в том числе об истребовании доказательств; 3) давать объяснения суду в устной и письменной форме; 4) приводить свои доводы по всем возникающим в ходе судебного разбирательства вопросам, возражать относительно ходатайств и доводов других лиц, участвующих в деле; 5) обжаловать судебные постановления и использовать предоставленные законодательством о гражданском судопроизводстве другие процессуальные права.

Прокурор, обратившийся в суд (ч. 1 ст. 45 ГПК РФ) с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, муниципальных образований, пользуется также всеми процессуальными правами истца, за исключение права на заключение мирового соглашения. Следовательно, прокурор вправе изменить основание или предмет иска, увеличить или уменьшить размер исковых требований либо отказаться от иска (ст. 39 ГПК РФ).

При использовании прокурором права на отказ от иска необходимо иметь в виду, что он не является истцом в материально-правовом смысле (поэтому ограничено также его право на заключение мирового соглашения). В связи с этим в ГПК РФ установлено, что в случае отказа прокурора от заявления, поданного в защиту законных интересов другого лица, рассмотрение дела по существу продолжается, если это лицо или его законный представитель не заявит об отказе от иска. И обычные в таких случаях процессуальные последствия отказа от иска в виде прекращения производства по делу, если это не противоречит закону или не нарушает права и законные интересы других лиц, наступают только при отказе самого истца от иска.

В тех случаях, когда прокурор участвует в гражданском процессе с использованием такой формы, как вступление в начавшийся процесс, инициированный другими лицами (ч. 3 ст. 45 ГПК РФ), он вправе осуществить и свойственное этой форме процессуальное действие в виде дачи заключения по делу. Такое заключение дается как по существу дела в целом, так и по отдельным вопросам, возникающим в ходе его рассмотрения.

Важен момент, с которым закон связывает вероятность дачи прокурором заключения по делу при его рассмотрении в суде первой инстанции: после исследования всех доказательств по делу, до судебных прений (ст. 189 ГПК РФ). Такая последовательность процессуальных действий дает возможность сторонам во время судебных прений выразить свое отношение не только к позиции друг друга, но и к позиции прокурора, изложенной им в своем заключении[184]184
  См.: Жуйков В.М. Принцип состязательности в гражданском судопроизводстве // Российская юстиция. 2003. № 6. С. 29.


[Закрыть].

Процессуальный закон не определяет требований к заключению прокурора ни по форме, ни по содержанию. Как отмечается в литературе, в своем заключении прокурор должен обосновать общественную значимость рассматриваемых правоотношений и самого дела, проанализировать исследованные в ходе судебного разбирательства доказательства, оценить их с точки зрения достоверности, раскрыть характер правоотношений сторон, прокомментировать законодательство, регулирующее спорные правоотношения, и высказать свое мнение, как на основе этого регулирования должно быть разрешено дело[185]185
  Гражданский процесс: Учебник / Под ред. М.К. Треушникова. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2014. С. 177–178 (автор главы 9 – И.К. Пискарев).


[Закрыть]. Иными словами, заключение прокурора по существу представляет собой высказываемое в судебном заседании мотивированное мнение прокурора о том, как должно быть разрешено дело. Это мнение должно быть основано на правовой оценке имеющихся по делу фактических обстоятельств.

Заключение прокурора призвано помочь суду сформировать представление о фактической и правовой сторонах спорных правоотношений и рассматриваемого дела, тем не менее оно не имеет обязательной силы для суда. Заключение прокурора, как неоднократно подчеркивал Конституционный Суд РФ, не может предопределять позицию суда по конкретному делу, которая должна формироваться в результате установления фактических обстоятельств, а также беспристрастного, всестороннего и полного исследования всех материалов и доказательств, заслушивания мнений, доводов сторон и других лиц, участвующих в деле[186]186
  Определения Конституционного Суда РФ от 18 декабря 2007 г. № 831-О-О; от 28 мая 2009 г. № 589-О-О; от 28 января 2016 г. № 183-О.


[Закрыть].

Как уже было отмечено ранее, независимо от формы участия в гражданском процессе прокурор как лицо, участвующее в деле, вправе обжаловать судебные постановления (ч. 1 ст. 45 ГПК РФ). Это правомочие реализуется прокурором путем обращения с апелляционным, кассационным, надзорным представлениями.

Так, право принесения апелляционного представления принадлежит прокурору, участвующему в деле (ч. 2 ст. 320 ГПК РФ). Верховный Суд РФ также акцентирует внимание судов на том, что правом принесения апелляционного представления обладает участвующий в деле прокурор и дает следующие разъяснения: «По смыслу положений статей 34, 35 и 45 ГПК РФ, прокурором, участвующим в деле, является прокурор, который обратился в суд первой инстанции с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц или вступил в процесс для дачи заключения по делам, по которым его участие предусмотрено ГПК РФ и другими федеральными законами. При этом прокурор обладает правом на принесение апелляционного представления независимо от его личного присутствия в судебном заседании суда первой инстанции.

Прокурор вправе принести апелляционное представление также в том случае, если он не был привлечен судом первой инстанции к участию в деле, в котором его участие является обязательным в силу закона (часть 3 статьи 45 ГПК РФ)»[187]187
  Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 19 июня 2012 г. № 13 «О применении судами норм гражданского процессуального законодательства, регламентирующих производство в суде апелляционной инстанции» (п. 3) // СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть].

Аналогичные разъяснения давались Верховным Судом РФ и в связи с введением в действие ГПК РФ, где указывалось на право подачи прокурором соответствующих представлений в вышестоящие суды независимо от того, явился ли он в заседание суда первой инстанции[188]188
  Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» (п. 19) // СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть].

Таким образом, правом на принесение представления, причем не только апелляционного, но и кассационного (ч. 3 ст. 377 ГПК РФ)[189]189
  Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 11 декабря 2012 г. № 29 «О применении судами норм гражданского процессуального законодательства, регулирующих производство в суде кассационной инстанции» (п. 5) // СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть], а также надзорного представлений обладает прокурор, участвующий в деле, независимо от его физического участия в процессе. Право на обращение в Президиум Верховного Суда РФ с представлением о пересмотре судебных постановлений, если в рассмотрении дела участвовал прокурор, имеют Генеральный прокурор РФ и его заместители (ч. 3 ст. 391.1 ГПК РФ).

Как лицо, участвующее в деле, прокурор вправе также принести представление о пересмотре судебного постановления по вновь открывшимся или новым обстоятельствам в суд, принявший данное судебное постановление (ст. 394 ГПК РФ).

Прокурор независимо от того, участвовал ли он лично в судебном заседании суда первой инстанции, вправе также отозвать представление до принятия соответствующего судебного постановления. Такой подход разделяется и в судебной практике, о чем свидетельствует, в частности, решение Верховного Суда РФ по делу о признании недействующим п. 10.2 Приказа Генеральной прокуратуры РФ от 26 апреля 2012 г. № 181 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе»[190]190
  Решение Верховного Суда РФ от 11 августа 2015 г. № АКПИ15-720 // СПС «КонсультантПлюс».
  5 Определение Верховного Суда РФ от 20 февраля 2017 г. № 306-ЭС16-16518.


[Закрыть].

Наряду с процессуальными правами, которыми обладает прокурор, на него как на лицо, участвующее в деле, распространяются и процессуальные обязанности. Их также можно разделить на общие обязанности, которые адресованы всем лицам, участвующим деле (ч. 1 ст. 35 ГПК РФ), и обязанности, лежащие на прокуроре в силу его полномочий (ст. 45 ГПК РФ). Кроме того, в связи с участием прокурора в рассмотрении дел судами (ст. 1, разд. IV Закона о прокуратуре) на него также возложены определенные обязанности, вытекающие из должностного положения прокурора, предусмотренные, в частности, Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 10  июля 2017 г. № 475 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском и административном судопроизводстве». При этом прокурор освобожден от обязанности по уплате судебных расходов. Надо полагать, что не распространяется на прокурора и предусмотренная ч. 4 ст. 3 ГПК РФ обязанность по соблюдению претензионного или иного досудебного порядка урегулирования спора, если это предусмотрено федеральным законом для данной категории дел. Такой вывод можно сделать по аналогии с положением, содержащимся в ч. 5 ст. 4 АПК РФ, и основываясь на позиции Верховного Суда РФ5 .

ГЛАВА 9
Участие в гражданском процессе государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и граждан, защищающих права, свободы и охраняемые законом интересы других лиц

§ 1. Основания и цели участия в гражданском процессе государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и граждан, защищающих права, свободы и охраняемые законом интересы других лиц

По общему правилу, лицо, считающее свое право нарушенным, само обращается в суд за его защитой. Подача таким лицом соответствующего заявления в защиту своих прав, свобод и законных интересов является основанием возбуждения гражданского дела, заинтересованность в котором проявило лицо, обратившееся в суд. Это правило согласуется с принципом диспозитивности, предполагающим возбуждение дела с целью защиты нарушенных или оспариваемых прав либо охраняемых законом интересов тем лицом, которое является участником спорных материальных правоотношений, «носителем» субъективного материального права, в защите которого у него возникла заинтересованность.

Иногда самостоятельное обращение в суд лица, заинтересованного в судебной защите, невозможно или затруднительно. В связи с этим ст. 4 ГПК РФ, определяя основания возбуждения гражданского дела в суде, в числе таких оснований называет и заявление лица, выступающего от своего имени в защиту «чужого» интереса. При этом возможность обращения в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц ограничивается случаями, предусмотренными ГПК РФ и другими федеральными законами.

Так, в ч. 2 ст. 4 ГПК РФ определено, что в случаях, предусмотренных названным Кодексом, другими федеральными законами, гражданское дело может быть возбуждено по заявлению лица, выступающего от своего имени в защиту прав, свобод и законных интересов другого лица, неопределенного круга лиц или в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

По существу в ст. 4 ГПК РФ во взаимосвязи с другими положениями Кодекса (ст. 34, 45, 46, 47 и др.) закрепляется институт защиты прав других лиц в гражданском процессе. Основной целью этого института является оказание содействия в судебной защите лицам, не имеющим возможности по состоянию здоровья или в силу возраста, нетрудоспособности, других уважительных причин самостоятельно реализовать свое право на судебную защиту.

Закрепление в гражданском процессе института защиты прав других лиц является важной гарантией права каждого на судебную защиту его прав и свобод, предусмотренного в ст. 46 Конституции РФ.

В целях защиты прав, свобод и законных интересов других лиц, помимо прокурора, в гражданском процессе могут также участвовать в установленных федеральным законом случаях государственные органы, органы местного самоуправления, организации и граждане. О правовом регулировании участия в гражданском процессе названных лиц указано в ст. 46 и 47 ГПК РФ. При этом в соответствии со ст. 34 ГПК РФ лица, обращающиеся в суд за защитой прав, свобод и законных интересов других лиц или вступающие в процесс в целях дачи заключения по предусмотренным в ст. 4, 46 и 47 ГПК РФ основаниям, относятся к числу лиц, участвующих в деле.

Органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации или граждане вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц по их просьбе либо в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц в случаях, предусмотренных законом (ст. 46 ГПК РФ). Следовательно, наряду с просьбой заинтересованного лица основанием возбуждения дела и участия обращающихся в защиту чужого интереса субъектов в гражданском процессе является специальное, прямое указание в законе на наличие у них соответствующих полномочий. Право на обращение в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц может быть установлено только федеральным законом[191]191
  Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за второй квартал 2004 г., утвержденный постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 6 октября 2004 г. // СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть].

Аналогичным образом определяется основание участия в гражданском процессе государственных органов, органов местного самоуправления, вступающих в дело для дачи заключения по делу в целях осуществления возложенных на них обязанностей и защиты прав, свобод и законных интересов других лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (ч. 1 ст. 47 ГПК РФ). Согласно ч. 2 ст. 47 ГПК РФ привлечение государственных органов и органов местного самоуправления к участию в деле для достижения тех же целей, но по инициативе суда возможно как в случаях, предусмотренных федеральным законом, так и в иных необходимых случаях. При этом определение того, какие случаи являются необходимыми, суд решает по своему усмотрению.

Цели участия государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и граждан, защищающих права, свободы и охраняемые законом интересы других лиц, в гражданском процессе определяются их компетенцией и соответствующими полномочиями в сфере защиты прав и охраняемых законом интересов граждан, неопределенного круга лиц, публично-правовых образований. Так, например, Семейный кодекс РФ (ст. 121 и др.) возлагает на органы опеки и попечительства обязанность по защите прав и интересов детей в случае смерти их родителей, лишения их родительских прав, признания родителей недееспособными и т.д. Федеральным законом «Об охране окружающей среды» определяются обязанности государственных и иных органов и лиц в области охраны окружающей среды и природопользования (ст. 11, 12, 66 и др.)[192]192
  Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 18 октября 2012 г. № 21 «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования» (п. 31, 32) // СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть].

В целях реализации возложенных на указанные органы и лиц задач закон наделяет их правом участия в гражданском процессе. Обращаясь в суд с целью защиты прав и интересов других лиц, названные субъекты не только выполняют возложенные на них законом функции, но и оказывают помощь и содействие в защите прав и интересов другим лицам, которые в этом нуждаются.

§ 2. Формы участия государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и граждан в гражданском процессе

В соответствии с процессуальным законодательством государственные органы, органы местного самоуправления, организации и граждане могут участвовать в гражданском процессе в двух формах:

1) инициирование судебного процесса путем обращения в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц по их просьбе (кроме обращения в защиту несовершеннолетнего или недееспособного, когда наличие такой просьбы не требуется) либо в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц (ст. 46 ГПК РФ);

2) вступление в процесс, инициированный другими лицами, для дачи заключения по делу в целях осуществления возложенных на государственные органы, органы местного самоуправления обязанностей и защиты прав, свобод и законных интересов других лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (ст. 47 ГПК РФ).

Называя две эти формы участия в гражданском процессе, следует оговориться, что из всех субъектов, уполномоченных в силу закона обращаться в суд в защиту интересов других лиц, только государственные органы и органы местного самоуправления могут как инициировать возбуждение дела, так и вступить в процесс для дачи заключения, т.е. участвовать в процессе в обеих формах. Организации и граждане могут участвовать в процессе только путем обращения в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц, т.е. инициировать возбуждение производства по делу.

Инициирование судебного процесса путем обращения с заявлением в защиту интересов других лиц. Государственные органы, органы местного самоуправления, организации и граждане вправе подать в суд заявление в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц в порядке ст. 46 ГПК РФ в случаях, когда такое право им предоставлено федеральным законом.

Так, например, ст. 70 Семейного кодекса РФ предусматривает, что дела о лишении родительских прав рассматриваются, в том числе по заявлениям органов или учреждений, на которые возложены обязанности по охране прав несовершеннолетних детей (органов опеки и попечительства, комиссий по делам несовершеннолетних, учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и др.). Следовательно, ст. 70 Семейного кодекса РФ является основанием для участия в гражданском процессе названных органов, которые вправе обратиться в суд с заявлением о лишении родительских прав.

Государственные органы, органы местного самоуправления, организации и граждане вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц только по их просьбе, за исключением случаев, предусмотренных в ч. 1 ст. 46 ГПК РФ, когда наличие такой просьбы не является обязательным условием. Исключение касается обращения в суд в защиту недееспособных или несовершеннолетних граждан. Такое заявление может быть подано независимо от просьбы их законных представителей или иного заинтересованного лица.

Включение в круг оснований возбуждения дела по заявлению государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и граждан в защиту интересов других лиц наличия просьбы лица, нуждающегося в защите, обусловлено диспозитивным началом гражданского процесса.

В ч. 1 ст. 46 ГПК РФ предусматривается также возможность предъявления иска в защиту интересов неопределенного круга лиц. В этом случае реализация права на обращение в суд в чужих интересах не зависит от просьбы заинтересованных лиц. Оно и понятно, поскольку в данном случае лица, в интересах которых подается заявление, как правило, не конкретизированы, выгодоприобретатель неизвестен, так как защищается, как правило, большой круг лиц, оказавшихся в одной ситуации (например, приобретатели некачественного товара; жители населенного пункта, испытывающие на себе вредные выбросы химического производства и т.п.). Иными словами, в данном случае по существу речь идет о защите публичных интересов такого рода круга лиц.

Так, например, в соответствии со ст. 46 Закона РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей» орган государственного надзора, органы местного самоуправления, общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы) вправе предъявлять иски в суды о прекращении противоправных действий изготовителя (исполнителя, продавца, уполномоченной организации или уполномоченного индивидуального предпринимателя, импортера) в отношении неопределенного круга потребителей. Указанные органы могут в данном случае использовать и механизм защиты прав и законных интересов группы лиц, предусмотренный гл. 22.3 ГПК РФ.

Статья 6 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» наделяет органы государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, правом на обращение с иском в суд об ограничении, о приостановлении или запрещении деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды. Очевидно, что посредством такого иска защищаются интересы неопределенного круга лиц.

Вступление в процесс для дачи заключения по делу. В соответствии со статьей 47 ГПК РФ государственные органы, органы местного самоуправления вправе вступить в процесс, начатый по заявлению других лиц, для дачи заключения по делу в двух случаях:

1) по собственной инициативе или по инициативе лиц, участвующих в деле, когда это предусмотрено федеральным законом, государственные органы и органы местного самоуправления вступают в дело для дачи заключения по нему в целях осуществления возложенных на них обязанностей и защиты прав, свобод и законных интересов других лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (ч. 1 ст. 47 ГПК РФ);

2) по инициативе суда, когда привлечение государственных органов и органов местного самоуправления к участию в деле предусмотрено федеральным законом, а также в иных необходимых случаях, хотя и не предусмотренных законом, для достижения целей, указанных в ч. 1 ст. 47 ГПК РФ.

Например, участие в гражданском процессе с целью дачи заключения органов опеки и попечительства предусмотрено Семейным кодексом РФ. Согласно ст. 78 СК РФ при рассмотрении судом дел, связанных с воспитанием детей, независимо от того, кем предъявлен иск в защиту прав и интересов ребенка, к участию в деле должен быть привлечен орган опеки и попечительства. Названный орган обязан провести обследование условий жизни ребенка и лица (лиц), претендующего на его воспитание, и представить суду акт обследования и основанное на нем заключение по существу спора.

При рассмотрении ряда дел особого производства: об усыновлении (ст. 273 ГПК РФ), о признании гражданина ограниченно дееспособным или недееспособным (ст. 284 ГПК РФ), об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным (ст. 288 ГПК РФ) и др., также привлекаются к участию в деле органы опеки и попечительства для дачи заключения.

В обоих случаях государственные органы и органы местного самоуправления вступают в дело для дачи заключения до принятия решения судом первой инстанции и излагают заключение по делу после исследования всех доказательств (ст. 189 ГПК РФ) При этом в заключении должны быть изложены сведения о фактах, собранных или полученных соответствующим органом и зафиксированных в письменном виде (см., например, п. 2 ст. 78 СК РФ), и мнение этого органа по существу рассматриваемого спора или дела, о правовом его разрешении.