Текст книги "Техническое регулирование. Правовые аспекты реформы (Комментарий к Федеральному закону «О техническом регулировании»)"

1. В случаях, предусмотренных программой разработки технических регламентов, утвержденной Правительством Российской Федерации в соответствии с п. 12 ст. 7 настоящего Федерального закона, технический регламент принимается нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию. Такой технический регламент разрабатывается в порядке, установленном п.п. 2–6 ст. 9 настоящего Федерального закона и настоящей статьей, и принимается в порядке, установленном для принятия нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

2. Проект технического регламента, принимаемый в форме нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию, представляется разработчиком в федеральный орган исполнительной власти по техническому регулированию для принятия при наличии следующих документов:

– обоснование необходимости принятия технического регламента с указанием требований, которые отличаются от положений соответствующих международных стандартов или обязательных требований, действующих на территории Российской Федерации на момент разработки проекта технического регламента;

– финансово-экономическое обоснование принятия технического регламента;

– документы, подтверждающие опубликование уведомления о разработке проекта технического регламента и соответствии с п. 3 ст. 9 настоящего Федерального закона;

– документы, подтверждающие опубликование уведомления о завершении публичного обсуждения проекта технического регламента в соответствии с п. 5 ст. 9 настоящего Федерального закона;

– перечень полученных в письменной форме замечаний заинтересованных лиц.

Представленный в федеральный орган исполнительной власти по техническому регулированию проект технического регламента с документами, указанными в п. 2 настоящей статьи, направляется указанным органом на экспертизу в экспертную комиссию по техническому регулированию, созданную в соответствии с п. 9 ст. 9 настоящего Федерального закона.

Заключение экспертной комиссии по техническому регулированию о возможности принятия технического регламента готовится в течение тридцати дней со дня поступления проекта технического регламента с указанными в п. 2 настоящей статьи документами в федеральный орган исполнительной власти по техническому регулированию и должно быть опубликовано в печатном издании федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и размещено в информационной системе общего пользования в электронно-цифровой форме.

Порядок опубликования таких заключений и размер платы за их опубликование устанавливаются Правительством Российской Федерации.

5. На основании заключения экспертной комиссии по техническому регулированию о возможности принятия технического регламента федеральный орган исполнительной власти по техническому регулированию в течение десяти дней со дня поступления такого заключения принимает решение о принятии технического регламента или об отклонении его проекта. Отклоненный проект технического регламента с заключением экспертной комиссии по техническому регулированию должен быть возвращен разработчику в течение пяти дней со дня принятия решения об отклонении проекта технического регламента.

Принятый технический регламент должен быть опубликован в печатном издании федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и размещен в информационной системе общего пользования в электронно-цифровой форме. Порядок опубликования и размещения утверждается федеральным органом исполнительной власти по техническому регулированию.

Федеральный орган исполнительной власти по техническому регулированию обеспечивает в информационной системе общего пользования в электронно-цифровой форме доступ на безвозмездной основе к принятым техническим регламентам.

Принятые нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию технические регламенты подлежат государственной регистрации в установленном порядке.

Внесение изменений в технический регламент или его отмена осуществляется в порядке, предусмотренном настоящей статьей и ст. 10 настоящего Федерального закона в части разработки и принятия технических регламентов.

1. В первоначальной редакции настоящего Федерального закона предполагалось, что технические регламенты могут быть приняты только в форме федеральных законов. Право принятия технического регламента Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации предоставлялось только в исключительных случаях (ст. 10 комментируемого Федерального закона). С мая 2007 г. право в любых случаях принимать технические регламенты получило Правительство Российской Федерации, а Федеральный закон от 30 декабря 2009 г. № 385-ФЭ «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании» предоставил такое право еще и федеральному органу исполнительной власти по техническому регулированию (на данный момент это Министерство промышленности и торговли Российской Федерации, которому подчинено Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии). Причиной таких изменений стала неэффективность ранее действовавшего механизма принятия технических регламентов, подтверждаемая крайне малым числом принятых технических регламентов на момент внесения изменения в настоящий Федеральный закон.

2. Принятие технического регламента органом исполнительной власти осуществляется в общем порядке с учетом особенностей, установленных комментируемой статьей и правилами разработки и опубликования нормативных правовых актов органов исполнительной власти[41]41
  Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»// СЗ РФ. 1997. № 33. 18 августа. Ст. 3895; Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 1996. № 22. 27 мая. Ст. 2663.


[Закрыть]. При этом разработчик наряду с проектом регламента должен предоставить пакет документов, предусмотренный п. 2 комментируемой статьи.

Формой принятия таких технических регламентов может быть постановление, приказ, распоряжение, правила, инструкция и положение. Орган исполнительной власти, принимающий технический регламент, обязан согласовать его с заинтересованными ведомствами, если регламент содержит положения межотраслевого значения или предусматривает совместную деятельность федеральных органов исполнительной власти. Согласование должно быть проведено в срок, не превышающий тридцать дней. Возникающие между органами исполнительной власти противоречия должны разрешаться на заседании у профильного заместителя Председателя Правительства Российской Федерации.

Как и все акты органов исполнительной власти, проект технического регламента, принимаемый органом исполнительной власти, должен пройти экспертизу на коррупциогенность, проводимую Министерством юстиции Российской Федерации и аккредитованными им учреждениями[42]42
  Постановление Правительства РФ от 5 марта 2009 г. № 195 «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» // СЗ РФ. 2009. № 10. 9 марта. Ст. 1240.


[Закрыть]. После принятия технический регламент публикуется и размещается в сети Интернет для бесплатного всеобщего доступа и подлежит государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации.

1. В исключительных случаях при возникновении обстоятельств, приводящих к непосредственной угрозе жизни или здоровью граждан, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений, и в случаях, если для обеспечения безопасности продукции или связанных с требованиями к ней процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации необходимо незамедлительное принятие соответствующего нормативного правового акта о техническом регламенте, Президент Российской Федерации вправе издать технический регламент без его публичного обсуждения.

2. Технический регламент может быть принят международным договором (в том числе договором с государствами – участниками Содружества Независимых Государств), подлежащим ратификации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или межправительственным соглашением, заключаемым в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. В этом случае проект технического регламента разрабатывается в порядке, установленном п.п. 2–6 ст. 9 настоящего Федерального закона.

3. Утратил силу Федеральный закон от 01.05.2007 г. № 65-ФЗ.

4. Со дня вступления в силу федерального закона о техническом регулировании соответствующий технический регламент, изданный указом Президента Российской Федерации, постановлением Правительства Российской Федерации или нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию, утрачивает силу.

1. Комментируемая статья вводит исключения из общего порядка принятия технического регламента, предусмотренного ст. 9 и 9.1 Федерального закона. Как уже отмечалось, технический регламент, согласно ст. 9 и 9.1 Федерального закона, может быть принят в форме постановления Правительства Российской Федерации, федерального закона или нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию. Ст. 10 Федерального закона указывает, что в предусмотренных случаях технический регламент также может быть принят Президентом Российской Федерации или международным соглашением.

2. Президент Российской Федерации вправе принять технический регламент, не проводя его публичного обсуждения, в следующих случаях:

– при возникновении обстоятельств, приводящих к непосредственной угрозе жизни или здоровью граждан, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений;

– если для обеспечения безопасности продукции или связанных с требованиями к ней процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации необходимо незамедлительное принятие соответствующего нормативного правового акта о техническом регламенте.

Следует отметить, что в списке объектов, угроза которым является основанием для принятия технического регламента, отсутствуют: имущество всех форм собственности и предупреждение действий, вводящих в заблуждение потребителей, несмотря на то что эти объекты присутствуют в списке целей принятия технических регламентов (ст. 6 Федерального закона). Представляется, что несовпадение целей принятия технических регламентов и оснований принятия технического регламента в особом порядке не вполне обоснованно. В связи с чем список оснований принятия технического регламента в особом порядке целесообразно дополнить защитой имущества всех форм собственности и предупреждением действий, вводящих в заблуждение потребителей.

В комментируемой статье отсутствует указание на то, кто может быть разработчиком проекта технического регламента, и на необходимость проведения экспертизы. Однако статья указывает на то, что Президент вправе принять технический регламент без его публичного обсуждения, не вводя иных исключений из общего порядка, в связи с чем правильной будет позиция, согласно которой разработчиком проекта может быть любое лицо. А вот вопрос проведения экспертизы остается неразрешимым, т. к. формально проведение экспертизы технического регламента относится к процедуре его публичного обсуждения, а значит, следуя буквальному толкованию комментируемой статьи, экспертиза вообще не должна проводиться. Думается, что это не совсем верно и целесообразно. Поэтому правильно будет дополнить комментируемую статью перед словами «Президент РФ вправе» словами «после проведения экспертизы проекта технического регламента».

В комментируемой статье также не указывается, в форме какого акта Президентом принимается технический регламент. Однако, исходя из положений Конституции Российской Федерации, установившей, что Президент может издавать указы и распоряжения, а также из распоряжения Президента Российской Федерации, установившего разграничение между указами и распоряжениями, можно сделать вывод, что технический регламент принимается в форме Указа Президента Российской Федерации.

3. Технический регламент также может быть принят международным или межправительственным соглашением. В этих случаях к принятию технического регламента применяются все положения, касающиеся публичного обсуждения, уведомлений и т. д. (п.п. 2–6 ст. 9 Федерального закона). Упрощенный порядок заключается в том, что исключаются дополнительные требования при рассмотрении проекта технического регламента в Государственной Думе Российской Федерации.

При этом комментируемая статья прямо установила, что формой принятия международного договора должна быть его ратификация. Порядок ратификации международного договора установлен Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации». Согласно указанному федеральному закону, под международным договором понимается международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования.

Ратификация международных договоров Российской Федерации осуществляется в форме федерального закона. Предложение о ратификации договора направляется в Государственную думу органом, подписавшим договор (Президентом или Правительством Российской Федерации).

Государственная Дума рассматривает предложения о ратификации международных договоров и после предварительного обсуждения в комитетах и комиссиях Государственной Думы принимает соответствующие решения.

Принятые Государственной Думой федеральные законы о ратификации международных договоров подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации.

Принятый Федеральным Собранием федеральный закон о ратификации международного договора направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.

На основании федерального закона о ратификации международного договора Президентом Российской Федерации подписывается ратификационная грамота, которая скрепляется его печатью и подписью министра иностранных дел.

Стоит отдельно обратить внимание, что технический регламент, принятый международным договором, вступает в силу в общем порядке, т. е. не ранее чем через шесть месяцев после его опубликования.

4. Технический регламент, принятый Президентом, Правительством или федеральным органом исполнительной власти по техническому регулированию, утрачивает силу с момента принятия соответствующего федерального закона о техническом регламенте. Представляется, что было бы вполне уместным установить обязанность принятия соответствующего федерального закона о техническом регламенте в определенный комментируемым законом срок. Отсутствие такого положения может приводить к нарушению основополагающих конституционных принципов, согласно которым все основные вопросы должны регулироваться федеральными законами.

5. В рамках ЕС существует система RATEX для быстрого оповещения между государствами ЕС и Комиссией, которая может принять экстренные меры по локализации определенного товара, если его продуктовые свойства представляют серьезную угрозу.

Решение о принятии мер может касаться запрета экспорта товара, принимается на основе Директивы и может быть обжаловано в судебном порядке.

Глава 3. Стандартизация

Целями стандартизации являются:

– повышение уровня безопасности жизни и здоровья граждан, имущества физических и юридических лиц, государственного и муниципального имущества, объектов с учетом риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, повышение уровня экологической безопасности, безопасности жизни и здоровья животных и растений;

– обеспечение конкурентоспособности и качества продукции (работ, услуг), единства измерений, рационального использования ресурсов, взаимозаменяемости технических средств (машин и оборудования, их составных частей, комплектующих изделий и материалов), технической и информационной совместимости, сопоставимости результатов исследований (испытаний) и измерений, технических и экономико-статистических данных, проведения анализа характеристик продукции (работ, услуг), исполнения государственных заказов, добровольного подтверждения соответствия продукции (работ, услуг);

– содействие соблюдению требований технических регламентов;

– создание систем классификации и кодирования технико-экономической и социальной информации, систем каталогизации продукции (работ, услуг), систем обеспечения качества продукции (работ, услуг), систем поиска и передачи данных, содействие проведению работ по унификации.

1. Комментируемый закон понимает под стандартизацией деятельность по установлению правил и характеристик в целях их добровольного многократного использования, направленную на достижение упорядоченности в сферах производства и обращения продукции и повышение конкурентоспособности продукции, работ или услуг.

Сущность стандартизации заключается в том, что стандарты должны обеспечивать более высокое качество продукции (работ и услуг), нежели того требуют технические регламенты, устанавливающие минимальные требования к продукции и связанным с ней процессам. В то же время, применение стандартов имеет исключительно добровольный характер, в отличие от технических регламентов, применение которых обязательно.

Подтверждение соответствия продукции (работ и услуг) стандартам означает соответствие требованиям технических регламентов, т. к. стандарты устанавливают значительно более высокий уровень требований, нежели технические регламенты. Другими словами, стандартизация направлена на формирование более прогрессивной и конкурентоспособной продукции (работ и услуг).

Стоит обратить внимание на то, что, в отличие от технических регламентов, которые распространяются только на продукцию и связанные с ней процессы, объектами стандартизации являются продукция, работы и услуги. Т. е. подтверждение качества работ и услуг возможно только путем подтверждения соответствия требованиям стандартов.

2. Ранее действовавший Закон РФ «О стандартизации» устанавливал следующие цели стандартизации:

– безопасности продукции, работ и услуг для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества;

– технической и информационной совместимости, а также взаимозаменяемости продукции;

– качества продукции, работ и услуг в соответствии с уровнем развития науки, техники и технологии;

– единства измерений;

– экономии всех видов ресурсов;

– безопасности хозяйственных объектов с учетом риска возникновения природных и техногенных катастроф и других чрезвычайных ситуаций;

– обороноспособности и мобилизационной готовности страны.

Как видно, цели стандартизации из ранее действовавшего закона и из комментируемого Федерального закона совпадают лишь частично. Причиной их различия является изменение статуса стандартов с обязательных на добровольно применяемые.

Так, среди целей Закона РФ «О стандартизации» первой была указана безопасность продукции, работ и услуг для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества. В списке целей комментируемого Федерального закона формулировка изменена на повышение уровня безопасности жизни и здоровья граждан, имущества физических и юридических лиц, государственного и муниципального имущества, объектов с учетом риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, повышение уровня экологической безопасности, безопасности жизни и здоровья животных и растений.

Кроме того, в комментируемом законе число целей стандартизации увеличено за счет включения в список таких, как: содействие соблюдению требований технических регламентов; создание систем классификации и кодирования технико-экономической и социальной информации, систем каталогизации продукции (работ, услуг), систем обеспечения качества продукции (работ, услуг), систем поиска и передачи данных, содействие проведению работ по унификации; сопоставимость результатов исследований (испытаний) и измерений, технических и экономико-статистических данных; проведение анализа характеристик продукции (работ, услуг), исполнение государственных заказов, добровольного подтверждения соответствия продукции (работ, услуг).

В то же время из целей стандартизации в Федеральном законе исключена цель обеспечения обороноспособности и мобилизационной готовности страны.

Как уже отмечалось, причиной этих изменений стало изменение статуса стандартов с обязательных на добровольно применяемые. Это подчеркивается введением такой цели стандартизации, как содействие соблюдению требований технических регламентов.

Федеральный закон от 1 мая 2007 г. № 65-ФЗ вновь ввел в цели стандартизации обеспечение качества продукции (работ и услуг). Данная цель была изъята при принятии комментируемого закона. Это было обусловлено тем, что государственный контроль осуществлялся только за минимально необходимыми требованиями безопасности, установленными техническими регламентами, а использование требований стандартов оставалось на усмотрение производителя. Однако возвращение обеспечения качества продукции (работ и услуг), как цели стандартизации вполне оправдано, т. к. декларирование этой цели не означает возвращения государственного контроля, а лишь обозначает, что продукция (работы и услуги), соответствующая требованиям стандартов, является продукцией более высокого качества.

2. В соответствии с Руководством ИСО/МЭК 2:2004 перед стандартизацией стоят следующие задачи: соответствие назначению (т. е. пригодность), совместимость, взаимозаменяемость, унификация, безопасность, охрана окружающей среды и защита продукции.

Если учесть, что ИСО относится к техническим регламентам как к обязательным стандартам, то тогда понятно, почему среди задач стандартизации находится безопасность. Если исходить из того, что негативные воздействия на окружающую среду оказывают как естественные, так и искусственные продукты, то тогда ИСО к задачам стандартизации в области экологии относит охрану окружающей среды от вредного воздействия именно искусственных продуктов. Для реализации задачи безопасности продукции необходима защита продукции, поэтому среди задач стандартизации имеется задача по стандартизации защиты продукции.

3. В Концепции развития национальной системы стандартизации предусмотрено больше целей, нежели Федеральным законом. Кроме целей, указанных в Федеральном законе, в Концепции присутствуют такие цели, как: обеспечение обороноспособности, экономической, экологической, научно-технической и технологической безопасности Российской Федерации; содействие взаимопроникновению технологий, знаний и опыта, накопленных в различных отраслях экономики; содействие сохранению Российской Федерации позиции одной из ведущих в экономическом отношении стран.