Текст книги "Техническое регулирование. Правовые аспекты реформы (Комментарий к Федеральному закону «О техническом регулировании»)"

1. Ст. 2 комментируемого Федерального закона под риском понимает вероятность причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений с учетом тяжести этого вреда.

Именно с учетом степени риска технические регламенты для достижения целей, установленных в ст. 6 Федерального закона, должны устанавливать минимально необходимые требования, обеспечивающие те виды безопасности, которые установлены в настоящей статье. Отметим, что в результате внесения изменений в комментируемую статью Федерального закона от 1 мая 2007 г. № 65-ФЗ список видов безопасности имеет открытый характер и не исчерпывается перечнем, установленным настоящей статьей.

Понятие «минимально необходимые требования», которым оперирует Закон, имеет оценочный характер и зависит от многочисленных жизненных факторов, таких, как уровень развития национальной экономики, развития материально-технической базы, уровень научно-технического развития страны и т. д.

Понятие «безопасность» присутствует в нескольких нормативных правовых актах. Так, Закон Российской Федерации «О безопасности» (ст. 1) понимает под безопасностью состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Федеральный закон «О безопасности гидротехнических сооружений» (ст. 3) указывает, что безопасность гидротехнических сооружений – свойство гидротехнических сооружений, позволяющее обеспечивать защиту жизни, здоровья и законных интересов людей, окружающей среды и хозяйственных объектов.

Федеральный закон «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» под пожарной безопасностью объекта защиты понимает состояние объекта защиты, характеризуемое возможностью предотвращения возникновения и развития пожара, а также воздействия на людей и имущество опасных факторов пожара (ст. 2).

Комментируемый Федеральный закон (ст. 2) под безопасностью продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации понимает состояние, при котором отсутствует недопустимый риск, связанный с причинением вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений.

Таким образом, законодательство Российской Федерации под безопасностью понимает состояние какого-либо объекта или процесса, позволяющее обеспечивать защиту жизни, здоровья и законных интересов граждан, окружающей среды, общества и государства.

В списке видов безопасности имеются два вида требований, которые напрямую не определяют требования к безопасности, но связаны с ней. Это требования по электромагнитной совместимости и единству измерения, которые по своим характеристикам относятся к информационной безопасности.

К физической безопасности можно отнести безопасность излучений, биологическую и химическую безопасность, взрывобезопасность, механическую безопасность, пожарную безопасность, промышленную безопасность, термическую безопасность, электрическую безопасность, ядерную и радиационную безопасность.

Некоторым из указанных комментируемой статьей видов безопасности посвящены специальные нормативно-правовые акты, в которых содержится понятие конкретного вида, регулируются вопросы государственного контроля и надзора. К таким нормативно-правовым актам относятся: Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4871-1 «Об обеспечении единства измерений», федеральные законы «Об электроэнергетике», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «О пожарной безопасности».

2. П. 2 комментируемой статьи установил, что требования технических регламентов не могут служить препятствием осуществлению предпринимательской деятельности в большей степени, чем это минимально необходимо для выполнения целей, указанных в п. 1 ст. 6 настоящего Федерального закона.

Под предпринимательской деятельностью понимается самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.

Положение, препятствующее осуществлению предпринимательской деятельности в большей степени, нежели это минимально необходимо для достижения целей принятия технических регламентов, также имеет оценочный характер и зависит от усмотрения законодателя. Если заинтересованное лицо считает, что требования технического регламента препятствуют нормальному осуществлению предпринимательской деятельности в большей степени, нежели это необходимо для достижения целей принятия технических регламентов, оно вправе обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации», с требованием о признании оспариваемой нормы, противоречащей Конституции Российской Федерации.

3. Положения комментируемой статьи устанавливают требования к содержанию технического регламента.

Закон разделяет несколько видов требований к положениям технических регламентов: обязательные (должны присутствовать в техническом регламенте), факультативные (могут присутствовать в техническом регламенте), запретительные (не могут быть в техническом регламенте).

Таким образом, технический регламент должен содержать:

– перечень и/или описание объектов технического регулирования;

– требования к объектам технического регулирования и правила их идентификации в целях применения технического регламента;

– правила и формы оценки соответствия, определяемые с учетом степени риска. Оценка соответствия проводится в формах государственного контроля (надзора), аккредитации, испытания, регистрации, подтверждения соответствия, приемки и ввода в эксплуатацию объекта, строительство которого завершено, и в иной форме. Таким образом, список форм оценки соответствия оставлен открытым и может дополняться в технических регламентах;

– предельные сроки оценки соответствия в отношении каждого объекта технического регулирования и/или требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения;

– требования к характеристикам продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации;

– минимально необходимые ветеринарно-санитарные и фитосанитарные меры в отношении продукции, происходящей из отдельных стран и/или мест, в том числе ограничения ввоза, использования, хранения, перевозки, реализации и утилизации, обеспечивающие биологическую безопасность (независимо от способов обеспечения безопасности, использованных изготовителем).

Технический регламент может содержать:

– специальные требования к продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения, обеспечивающие защиту отдельных категорий граждан (несовершеннолетних, беременных женщин, кормящих матерей, инвалидов);

– требование, касающееся информирования приобретателя о возможном вреде и о факторах, от которых он зависит (в отношении продукции, причиняющей вред жизни или здоровью граждан, накапливаемый при длительном использовании этой продукции и зависящий от других факторов, не позволяющих определить степень допустимого риска);

– специальные требования к продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения, применяемые в отдельных местах происхождения продукции, если отсутствие таких требований в силу климатических и географических особенностей приведет к недостижению целей, указанных в п. 1 ст. 6 Федерального закона.

– требования к продукции, методам ее обработки и производства, процедурам испытания продукции, инспектирования, подтверждения соответствия, карантинные правила, в том числе требования, связанные с перевозкой животных и растений, необходимых для обеспечения жизни или здоровья животных и растений во время их перевозки материалов, а также методы и процедуры отбора проб, методы исследования и оценки риска и иные содержащиеся в технических регламентах требования (могут содержаться только в ветеринарно-санитарных и фитосанитарных нормах).

Технический регламент не может содержать:

– требования к конструкции и исполнению, за исключением случаев, если из-за отсутствия требований к конструкции и исполнению с учетом степени риска причинения вреда не обеспечивается достижение указанных в п. 1 ст. 6 Федерального закона целей принятия технического регламента;

– требования к продукции, причиняющей вред жизни или здоровью граждан, накапливаемый при длительном использовании этой продукции и зависящий от других факторов, не позволяющих определить степень допустимого риска.

Кроме того, в комментируемой статье установлены основные принципы применения и действия технических регламентов. К таким принципам относятся:

– принцип прямого действия требований технического регламента. Сущность принципа прямого действия технических регламентов заключается в том, что технические регламенты применяются независимо от конкретизации или развития своих норм в иных нормативно-правовых актах;

– принцип единственного источника требований технических регламентов. Он означает, что все положения технических регламентов могут быть изменены только путем внесения изменений и дополнений в соответствующий технический регламент. Не включенные в технические регламенты требования к продукции или к связанным с ней процессам, правилам и формам оценки соответствия, правила идентификации, требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения не могут иметь обязательный характер;

– принцип единообразного применения требований технических регламентов независимо от страны происхождения продукции или связанных с ней процессов. Из данного принципа существуют, как уже отмечалось, два исключения: во-первых, специальные требования технических регламентов, вызванные особенными климатическими или географическими условиями; во-вторых, установление минимально необходимых ветеринарно-санитарных и фитосанитарных мер в отношении продукции, происходящей из отдельных стран и/или мест, в том числе ограничения ввоза, использования, хранения, перевозки, реализации и утилизации, обеспечивающие биологическую безопасность (независимо от способов обеспечения безопасности, использованных изготовителем);

– принцип обязательного использования международных стандартов как основы технических регламентов. Международные стандарты могут не применяться в качестве основы технических регламентов, если такое использование признано невозможным вследствие климатических и географических особенностей Российской Федерации, технических и/или технологических особенностей или по иным основаниям, либо если Российская Федерация в соответствии с установленными процедурами выступала против принятия международных стандартов или отдельных их положений.

Как видно, в списке требований к содержанию технических регламентов, а также в установлении основополагающих принципов технических регламентов присутствует значительное число оценочных норм. Практика единообразного применения этих норм естественно не успела сложиться за истекший период, в связи с чем на данный момент рано говорить о единообразном толковании изложенных выше норм.

4. Отдельно стоит рассмотреть положения комментируемой статьи, касающиеся ветеринарно-санитарных и фитосанитарных мер. Как уже отмечалось, именно этими мерами могут устанавливаться дополнительные требования к продукции и связанным с ней процессам, а также к продукции из отдельных стран.

Ветеринарно-санитарные и фитосанитарные меры должны разрабатываться с учетом двух аспектов:

1) степень риска должна быть научно обоснована и учитывать положения международных стандартов и рекомендации международных организаций, участником которых является Российская Федерация;

2) при применении ветеринарно-санитарных и фитосанитарных мер необходимо учитывать соотношение: степень риска/потенциальный экономический ущерб при применении указанных мер/потенциальный экономический ущерб при неприменении указанных мер и проникновении, закреплении и распространении заболевания или вредителя.

До принятия соответствующих технических регламентов ветеринарно-санитарные и фитосанитарные правила действуют в соответствии с ныне действующим законодательством Российской Федерации.

Санитарные правила принимаются Главным санитарным врачом Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и имеют обязательный характер на всей территории России.

5. Исходя из всего вышеперечисленного, можно сделать вывод о том, что структура технического регламента может быть разной в зависимости от использования законодателем диспозитивных норм комментируемого Федерального закона.

Например, Федеральный закон «Технический регламент на масложировую продукцию» обладает следующей структурой:

– общие положения;

– требования, предъявляемые к масложировой продукции;

– требования к обеспечению безопасности масложировой продукции в процессах ее производства, хранения и перевозки;

– оценка соответствия объектов технического регулирования и государственный контроль (надзор);

– заключительные положения.

6. Положение п. 10 комментируемой статьи является необходимым, чтобы поставщики продукции могли осуществить операции по приведению продукции в соответствие новым требованиям. Вступление технического регламента в силу не ранее чем через шесть месяцев после его опубликования изменяет общий порядок вступления законов в силу, установленный Федеральным законом от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». Согласно этому закону, федеральные конституционные законы, федеральные законы и акты палат Федерального Собрания вступают в силу по истечении десяти дней со дня их официального опубликования.

7. Федеральный закон от 30 декабря 2009 г. № 385-ФЭ «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании» изменил текст п. 11 комментируемой статьи. В новой редакции данного пункта понятие «национальные стандарты» было заменено более широким понятием – «документы в области стандартизации». В качестве субъекта разработки перечней документов в области стандартизации указаны органы исполнительной власти, а также добавлена ссылка на требования законодательства о единстве измерений.

Внесение поправок обусловлено как введением новых документов в области стандартизации (стандартов иностранных государств, региональных стандартов, сводов правил иностранных государств и региональных сводов правил) и предоставлением права принятия технических регламентов органам исполнительной власти, так и принятием ФЗ «Об обеспечении единства измерений»[38]38
  Федеральный закон от 26 июня 2008 г. № 102-ФЗ «Об обеспечении единства измерений»// СЗ РФ. 2008. № 26. 30 июня. Ст. 3021.


[Закрыть].

Для реализации требований технических регламентов необходимы стандарты оценки соответствия. Комментируемый пункт предусматривает две возможные ситуации. Если документы в области стандартизации, на основании которых можно будет оценивать соблюдение требований технических регламентов, уже разработаны, то установлена обязанность Правительства Российской Федерации или Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии (если технический регламент принят им) утверждать перечень таких документов (далее – Перечень). Вторая возможная ситуация связана с отсутствием подходящих документов в области стандартизации. В этом случае Правительство или Ростехрегулирование должны утвердить порядок, правила и методы исследований соблюдения требований технических регламентов (далее – Правила исследований).

Во исполнение Распоряжения Правительства РФ от 26 июня 2008 г. № 934-р Министерство промышленности и торговли Российской Федерации разработало «Порядок разработки перечня национальных стандартов, содержащих правила и методы исследований (испытаний) и измерений…»[39]39
  Приказ Министерства промышленности и торговли РФ от 3 сентября г. № 119 «Об утверждении Порядка разработки перечня национальных стандартов, содержащих правила и методы исследований (испытаний) и измерений, в том числе правила отбора образцов, необходимые для применения и исполнения принятого технического регламента и осуществления оценки соответствия, а также в случае отсутствия указанных национальных стандартов применительно к отдельным требованиям технического регламента или объектам технического регулирования порядок разработки правил и методов исследований (испытаний) и измерений, в том числе правил отбора образцов, необходимых для применения и исполнения принятого технического регламента и осуществления оценки соответствия».


[Закрыть] (далее – Порядок разработки перечня национальных стандартов), утвержденный соответствующим Приказом Министерства промышленности и торговли РФ от 3 сентября 2008 г. № 119 и являющийся обязательным для всех разработчиков перечней и порядка проведения исследований.

Разработку Перечня национальных стандартов выполняет федеральный орган исполнительной власти, ответственный за организацию разработки технического регламента в соответствии с Программой разработки технических регламентов[40]40
  Распоряжение Правительства Российской Федерации от 6 ноября 2004 г. № 1421-р.


[Закрыть]. В случае принятия технического регламента, разработанного вне Программы, утвержденной Правительством Российской Федерации, Перечень национальных стандартов разрабатывается федеральным органом исполнительной власти, в чьей компетенции находятся объекты технического регулирования данного технического регламента.

Порядок разработки перечня национальных стандартов устанавливает единые принципы для перечней национальных стандартов, а также правил и методов исследований (испытаний) и измерений:

– достаточности для достижения указанных целей;

– обеспечения необходимой точности и воспроизводимости исследований (испытаний) и измерений;

– минимальности препятствий для предпринимательской деятельности с учетом обеспечения достижения целей регламента;

– соответствия применяемых правил и методов требованиям нормативных правовых документов в области обеспечения единства измерений;

– возможности реализации выбранных правил и методов;

– приоритетности использования правил и методов, гармонизированных с применяемыми в международной практике.

Несоблюдение любого из указанных принципов влечет невозможность принятия документа.

При подготовке перечня документов в области стандартизации разработчик обязан опубликовать для всеобщего доступа проект Перечня и пояснительную записку к нему. Любое заинтересованное лицо вправе направить отзыв или предложения разработчику. После получения отзывов разработчик дорабатывает перечень и направляет его на обязательную метрологическую экспертизу, которая проводится государственными научными метрологическими институтами. Однако ст. 14 Федерального закона от 26 июня 2008 г. № 102-ФЗ «Об обеспечении единства измерений», посвященная метрологической экспертизе, не устанавливает обязательного учета результатов экспертизы, следовательно, разработчики самостоятельно принимают решение.

8. Правительство Российской Федерации также обязано разрабатывать предложения об обеспечении соответствия технического регулирования:

– интересам национальной экономики;

– уровню развития материально-технической базы;

– уровню научно-технического развития;

– международным нормам и правилам.

Для реализации этих целей Правительством Российской Федерации утверждена Программа разработки технических регламентов.

Согласно комментируемой статье, Программа должна ежегодно уточняться. Порядок уточнения и внесения изменений в Программу установлен Распоряжением Правительства РФ от 23 ноября 2004 г. № 1511-р и Приказом Министерства промышленности и энергетики РФ от 12 апреля 2006 г. № 79. Кроме того, технические регламенты могут приниматься и вне утвержденной Программы.

С 1 января 2009 г. в абз. 2 п. 12 слова «Правительством Российской Федерации» будут заменены на слова «Уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти».

В случае обнаружения изготовителем или приобретателями опасной продукции изготовитель самостоятельно отзывает продукцию с рынка и оповещает приобретателей о наличии угрозы причинения вреда (в порядке, предусмотренном гл. 7 комментируемого Федерального закона). Соответствующий орган собирает всю информацию о фактах причинения вреда вследствие использования опасной продукции. Данный орган также организует информирование приобретателей, изготовителей и продавцов о ситуации в области соблюдения требований технических регламентов. Очевидно, что на практике первичный учет фактов причинения вреда будут вести надзорные органы, правоохранительные, судебные органы и органы здравоохранения.

Во исполнение п. 12 комментируемой статьи необходимо обязательное принятие дополнительного акта, устанавливающего порядок организации учета и анализа всех случаев причинения вреда вследствие нарушения требований технических регламентов жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений с учетом тяжести этого вреда, а также информирования приобретателей, изготовителей и продавцов о ситуации в области соблюдения требований технических регламентов.

Такой акт может быть принят как Правительством РФ, так и тем органом, который с 1 января 2009 г. станет уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

На данный момент анализ вопросов о состоянии дел в области учета случаев причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений с учетом тяжести этого вреда вследствие нарушения требований технических регламентов осуществляет Правительственная комиссия по техническому регулированию.