Текст книги "Институты конституционного права"

Глава 2
Основы правового статуса личности

§ 1. Институт гражданства

Вопрос о месте института гражданства в системе отраслей права является предметом многих отечественных исследований с конца 50–х годов XX века. В связи с этим в настоящее время сформировались два основных научных подхода к решению данного вопроса. Первый подход заключается в понимании института гражданства как составной части основ правового статуса личности. Данная позиция нашла наиболее широкую поддержку среди современных ученых – правоведов (М. В. Варлен, Ю. А. Тихомиров, Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин, А. Е. Постников, М. В. Баглай, В. О. Лучин).

Отметим, что на сегодняшний день в науке не сложилась единая трактовка места совокупности норм, регулирующих основы правового статуса личности, в системе конституционного права. Это прежде всего связано с тем, какой позиции придерживается тот или иной исследователь относительно признания наличия в ней подотраслей. Так, в частности, ряд исследователей рассматривают основы правового статуса личности как наиболее крупный институт конституционного права, в рамках которого имеются соответствующие подинституты (Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин, М. В. Варлен, М. В. Баглай). С другой стороны, некоторые ученые– конституционалисты определяют названную совокупность норм в качестве подотрасли конституционного права, которая, в свою очередь, может быть разделена на институты (Ю. А. Тихомиров, А. Е. Постников, В. Е. Чиркин, Р. В. Енгибарян).

Второй подход рассматривает институт гражданства в качестве самостоятельного института конституционного права. Так, по мнению ряда ученых (Э. В. Тадевосян, В. Е. Чиркин, А. А. Югов), допустимость такого выделения в рамках отрасли объясняется различиями в объемах, масштабах регулирования, структуре, числе норм конкретных конституционно – правовых институтов.

В связи со сказанным следует согласиться с В. Е. Чиркиным, что в российской научной и учебной литературе нет единой классификации институтов конституционного права по их содержанию.

Поэтому вопрос о делении конституционного права на подотрасли, как и проблема институтов, остается дискуссионным[45]45
  См.: Чиркин В. Е. Конституционное право России. М., 2008. С. 20, 21.


[Закрыть].

Следует отметить, что, характеризуя гражданство, необходимо различать его сущность как института конституционного права и как правового явления. Этот факт напрямую влияет на содержание предмета правового регулирования рассматриваемого института конституционного права: элементами правового положения личности, естественно, служат правовые явления, с помощью которых фиксируется правовое состояние личности в системе общественных отношении[46]46
  См.: Витрук Н. В. Общая теория правового положения личности. М., 2008. С. 24.


[Закрыть].

В последнем случае следует принять во внимание позицию законодателя, определившего гражданство как устоичивую правовую связь лица с Российской Федерацией, выражающуюся в совокупности их взаимных прав и обязанностей (ст. 3 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62–ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (далее – Федеральный закон о гражданстве)). Учитывая, что категория «правовая связь» пока не является устоявшейся в теории права, гражданство в юридической литературе трактуется по – разному: как элемент правосубъектности человека, субъективное право лица, особое правоотношение, принадлежность лица государству, принадлежность лица к народу государства, правовое состояние лица, естественное состояние человека. «В конечном счете, – отмечает М. В. Варлен, – гражданство как правовая связь, как правоотношение либо как правовое состояние характеризуется через некую совокупность взаимных юридических прав и обязанностей лица и государства, т. е. сводится к правовому статусу гражданина в государстве»[47]47
  Варлен М. В. Гражданство: Россия и СНГ: учеб. – практ. пособие. М., 2010. С. 13.


[Закрыть]. А потому предмет регулирования непосредственно института гражданства является более узким, нежели понимание гражданства как правового состояния[48]48
  В этом смысле, например, А. В. Мелехин, рассуждая о разновидностях юридических фактов, справедливо отмечает, что правовое состояние не в полной мере зависит от воли и желания субъектов правоотношения. См.: Мелехин А. В. Теория государства и права. М., 2009. С. 298.


[Закрыть], в противном случае отделить его от института правовых основ статуса личности было бы весьма затруднительным. Так, исходя из ст. 1 Федерального закона о гражданстве предметом правового регулирования Закона выступает не само гражданство Российской Федерации, а отношения, связанные с ним, в частности, основания, условия и порядок приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации.

Следует отметить, что в Российской Федерации круг актов, содержащих нормы по вопросам гражданства Российской Федерации, невелик. Так, отношения, связанные с гражданством Российской Федерации, регулируются в первую очередь Конституцией Российской Федерации от 12 декабря 1992 г., Федеральным законом от 31 мая 2002 г. № 62–ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», Законом Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. № 1948–1 «О гражданстве Российской Федерации»[49]49
  В части приобретения или прекращения гражданства Российской Федерации лицами, заявления которых по вопросам гражданства Российской Федерации приняты к рассмотрению до вступления в силу Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62–ФЗ (п. 1 ст. 44).


[Закрыть], Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 1325, а также международными договорами Российской Федерации по вопросам гражданства.

Отдельные нормы, затрагивающие вопросы гражданства, нашли свое отражение в иных нормативных правовых актах: Налоговом кодексе Российской Федерации, Федеральном законе от 15 августа 1996 г. № 114–ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», Федеральном законе от 24 мая 1999 г. № 99–ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», Федеральном законе от 5 июля 2010 г. № 154–ФЗ «Консульский устав Российской Федерации», Законе Российской Федерации от 18 октября 1991 г. № 1761–1 «О реабилитации жертв политических репрессий».

В связи с этим заслуживает внимания точка зрения М. В. Варлен, которая рассматривает гражданство как комплексный правовой институт, отношения в рамках которого регламентируются нормами различных отраслей права. При этом его основу составляют нормы конституционного права, регламентирующие гражданство как устойчивую политико – правовую связь физического лица с конкретным государством.

Нормы административного права определяют содержание механизма решения вопросов гражданства (приобретения, изменения и утраты гражданства), а также взаимной ответственности сторон – участниц правоотношений гражданства. Этой же цели служат нормы уголовного и гражданского права.

Нормы международного права направлены на устранение коллизий, возникающих между национальным законодательством различных, особенно сопредельных, государств. Их приоритет перед правовыми нормами национального законодательства также создает основу для демократического развития института гражданства[50]50
  См.: Варлен М. В. Гражданство: Россия и СНГ. С. 35.


[Закрыть].

Представляется, однако, что институт гражданства в силу весьма ограниченного предмета своего регулирования не может быть признан комплексным институтом. В данном случае речь идет об относительной независимости его от института основ статуса личности, то есть как о правовом явлении именно конституционного права постольку, поскольку им охватываются исключительно вопросы взаимоотношений личности и государства, причем не в форме подчинения, а с учетом наличия у них прав и обязанностей, носящих взаимный характер. В связи с этим нормы административного права регулируют не названные взаимоотношения, но порядок осуществления органами государственной власти возложенных на них полномочий, а также права и обязанности физических лиц в процессе реализации этих полномочий. То же самое касается международного права, устанавливающего общепризнанные принципы и нормы, традиционно распространяющие свое императивное действие на различные отрасли национального права. В этом смысле любой отраслевой институт может включать в себя отдельные нормы различных отраслей права, в связи с чем некоторые исследователи предлагают различать отраслевые институты права и законодательные межотраслевые институты, относящиеся по признакам предмета и метода правового регулирования к разным отраслям права[51]51
  См.: Чердакова Л. А. Теоретико – правовые основы права муниципальной собственности // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 23. С. 33; Туганов Ю. Н. Некоторые аспекты определения места военного права в правовой системе России // Российский судья. 2006. № 4. С. 47.


[Закрыть].

С учетом того, что отраслевые институты права, как правило, формулируются в самостоятельном акте либо включаются в один из разделов нормативного акта, отметим, что правовое регулирование института гражданства в Российской Федерации нашло свое отражение в специальном законе – Федеральном законе о гражданстве, закрепившем принципы, порядок приобретения и прекращения российского гражданства, порядок обжалования решений о гражданстве и т. д. В связи с этим относительная «компактность» правового регулирования рассматриваемого института обусловила специфику круга способов и форм регламентации отношений, связанных с гражданством. Таким образом, в данном случае тесная взаимосвязь положений, входящих в главы закона о гражданстве, их взаимодополняемость также указывает на целесообразность выделения соответствующего института в рамках конституционного права[52]52
  См.: Толстик В. А., Дворников Н. Л., Каргин К. В. Системное толкование норм права. М., 2010. С. 72.


[Закрыть].

Обладание лицом всей полнотой прав и свобод, предоставляемых ему государством, требует его юридического признания гражданином данного государства де – юре. Возникающие в связи с этим взаимные обязательства государства и личности должны получить максимально четкое нормативно – правовое закрепление, позволяющее рассматривать то или иное лицо в качестве гражданина какого-либо государства с точки зрения закона данного государства. Поэтому для института гражданства характерно использование прежде всего способов дозволения и позитивного обязывания, что позволяет подробно регламентировать права лица в решении вопросов собственного гражданства, с одной стороны, а также процедуру приобретения и порядок выхода из гражданства – с другой.

Преобладание императивного метода правового регулирования, характерное для отрасли конституционного права в целом, не является исключением и для рассматриваемого института. Подтверждение этому можно найти в небольшом числе норм дискреционного характера, присущих законодательному регулированию вопросов гражданства.

Показательным в этом плане является совокупность норм, регулирующих прекращение гражданства. В данном случае подход, заложенный в основу правового регулирования утраты гражданства Российской Федерации, демонстрирует соотношение пределов свободного волеизъявления личности и государства в принятии решения по указанному вопросу.

Так, например, ст. 19 Федерального закона о гражданстве предусмотрела возможность утраты лицом гражданства в результате выхода из гражданства. На это указывает в том числе правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированная им в постановлении от 16 мая 1996 г. по делу о проверке конституционности пункта «г» статьи 18 Закона Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации».

Из данной позиции Конституционного Суда Российской Федерации и из смысла ст. 6 (ч. 3) Конституции Российской Федерации вытекает, что прекращение гражданства Российской Федерации возможно лишь по добровольному волеизъявлению гражданина в условиях свободного выбора. Действующий Федеральный закон о гражданстве Российской Федерации преду – сматривает лишь единственную форму выхода из гражданства – на основании добровольного волеизъявления о выходе путем подачи соответствующего письменного заявления по установленной форме, решение по которому принимается лично Президентом Российской Федерации (ч. 1 ст. 19, ч. 1 ст. 29, ст. 33). Таким образом, факт принятия гражданином Российской Федерации иного, иностранного гражданства не означает сам по себе добровольное волеизъявление о выходе из российского гражданства, а приобретение гражданином Российской Федерации иного гражданства не влечет за собой прекращение гражданства Российской Федерации.

С другой стороны, в Российской Федерации не допускается лишение лица российского гражданства даже в качестве санкции за совершенное лицом преступление[53]53
  Отметим, что в настоящее время лишение гражданства упоминается исключительно в Законе Российской Федерации от 18 октября 1991 г. № 1761–1 «О реабилитации жертв политических репрессий», в соответствии со ст. 1 которого термин «лишение гражданства» применяется при трактовке понятия политических репрессий – мер принуждения, применяемых государством по политическим мотивам и осуществлявшихся по решениям судов и других органов, наделявшихся судебными функциями, либо в административном порядке органами исполнительной власти и должностными лицами и общественными организациями или их органами, обладавшими административными полномочиями. Таким образом, согласно действующему законодательству такая мера является незаконной и необоснованной, а лицо, подвергшееся ей, подлежит восстановлению в утраченных им правах.


[Закрыть]. Так, в силу ч. 3 ст. 6 Конституции Российской Федерации никто не может быть лишен своего гражданства.

Однако в настоящее время в Российской Федерации не решена проблема, связанная с утратой рядом лиц, родившихся в СССР и проживавших на территории РСФСР, гражданства Российской Федерации в результате нарушений процедуры выдачи им паспортов, полученных ими до 2002 г. Исходя из ст. 10 Федерального закона о гражданстве паспорт является основным документом, удостоверяющим гражданство Российской Федерации, таким образом, недействительность документа, удостоверяющего личность, выданного с нарушением соответствующей процедуры, фактически повлекла за собой лишение гражданства Российской Федерации в административном порядке.

В целях решения указанной проблемы разработан законопроект, предполагающий внесение изменений в Федеральный закон о гражданстве, в соответствии с которыми сам факт добросовестного получения российского паспорта бывшими гражданами СССР будет рассматриваться как подтверждение их принадлежности к гражданству Российской Федерации. Иными словами, проект предусматривает введение нового основания для приобретения гражданства Российской Федерации – по специальному указанию Федерального закона о гражданстве, согласно которому лица, ранее являвшиеся гражданами СССР и получившие до 1 июля 2002 г. паспорта гражданина Российской Федерации или иные документы, удостоверяющие гражданство Российской Федерации, без соблюдения процедур, установленных Законом Российской Федерации № 1948–1, а также Федеральным законом о гражданстве, – являются гражданами Российской Федерации.

Основные принципы института гражданства закреплены в ст. 6 Конституции Российской Федерации:

– гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения;

– каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации;

– гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его.

О тесной взаимосвязи института гражданства с институтом основ статуса личности свидетельствует включение ряда положений о гражданстве в главу 2 Конституции, закрепляющую основы прав и свобод человека и гражданина. Так, гражданам Российской Федерации гарантируется защита и покровительство за ее пределами (ч. 1 ст. 61), устанавливается возможность обладания ими двойным гражданством (ч. 1 ст. 62). Принципиальное значение имеет также норма ч. 3 ст. 62, в соответствии с которой иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Названный принцип прослеживается во многих современных конституциях: гражданам предоставляется более широкий объем прав и свобод; в отношении всех остальных, включая иностранцев, проживающих на территории данного государства, допускаются отдельные изъятия[54]54
  См.: Бархатова Е. Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 2010. С. 13.


[Закрыть].

Таким образом, четкое отграничение института гражданства от института основ правового статуса личности не всегда представляется возможным. С другой стороны, институционализация конституционных норм не требует исчерпывающего регулирования группы общественных отношений. Это может быть отдельный участок общественных отношений данного вида или рода: отдельная их разновидность, их наиболее существенные стороны или элементы[55]55
  См.: Лучин В. О. Конституционные институты // Современный конституционализм (по материалам советско – британского симпозиума). М., 1990. С. 30.


[Закрыть].

Учитывая, что институт гражданства напрямую связан с таким понятием, как «государственный суверенитет», необходимость его урегулирования исключительно внутренним законодательством государства вполне оправдана. Однако существенное влияние на развитие института гражданства оказывают также нормы международного права. Этот факт обусловлен ролью международноправовой защиты прав личности, в том числе связанных с ее гражданством.

Акты международного права, урегулировавшие вопросы гражданства, условно можно подразделить на две группы: устанавливающие стандарты для национальных законодательств, а также закрепляющие вопросы межгосударственного сотрудничества по вопросам гражданства.

Положения актов первой группы носят достаточно общий характер, многие нормы являются дискреционными. В частности, ст. 15 Всеобщей декларации прав человека (1957)[56]56
  Международное публичное право: сб. документов. Т. 1. М.: БЕК, 1996. С. 460–464.


[Закрыть] гласит: «Каждый человек имеет право на гражданство. Никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство». Конвенция о правах ребенка (1989)[57]57
  См.: Права человека: сб. междунар. договоров. Т. I (ч. 1). Универсальные договоры. Нью– Йорк и Женева: Организация Объединенных Наций, 1994. С. 193–221.


[Закрыть] посвящена в том числе принципам предоставления ребенку соответствующих прав, связанных с приобретением или отсутствием у него гражданства (ст. 7–8). Таким образом, с одной стороны, государства обязаны обеспечивать право лица на изменение своего гражданства (приобретение, прекращение, выбор)[58]58
  См.: Принцип свободного изменения гражданства является одним из основных принципов международного права, нашедших свое отражение в ряде международно – правовых актов, регулирующих права человека: во Всеобщей декларации прав человека (1948); в Конвенции о правах ребенка (1989); в Конвенции, регулирующей некоторые вопросы, связанные с коллизией законов о гражданстве (1930), в Европейской конвенции о гражданстве (1997) и других.


[Закрыть], с другой – гражданство является предпосылкой получения лицом полного объема прав, свобод и обязанностей.

В этом смысле нормы международного права, не затрагивая национального законодательства, призваны также урегулировать ряд вопросов, которые могут возникнуть в межгосударственных отношениях: двойное гражданство, безгражданство, следование гражданству членов семьи, обеспечение благоприятных условий для реализации гражданами различных государств права изменения гражданства и др.

Так, например, ст. 1 Европейской конвенции о гражданстве (1997)[59]59
  См.: СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть] устанавливает принципы и правила, касающиеся гражданства физических лиц, и правила, регулирующие воинскую обязанность в случаях множественного гражданства, которым должно соответствовать внутреннее законодательство государств – участников.

В соответствии с положениями Конвенции, регулирующей некоторые вопросы, связанные с коллизией законов о гражданстве (1930)[60]60
  См.: Действующее международное право. Т. 1. М.: Московский независимый институт международного права, 1996. С. 223–230.


[Закрыть], каждое государство само определяет в соответствии со своим законом, кто является его гражданами. Любой вопрос о том, обладает ли лицо гражданством конкретного государства, определяется в соответствии с законодательством этого государства. Данное законодательство признается другими государствами, в случае его соответствия международным конвенциям, международному обычаю и общепризнанным принципам права, касающимся вопросов гражданства. Из аналогичных соображений принята Конвенция о гражданстве замужней женщины (195 7)[61]61
  Там же. С. 243–247.


[Закрыть], разрешившая ряд коллизий «в праве и на практике, относящихся к гражданству».

Таким образом, законодательство Российской Федерации, которая является участницей большинства названных международных актов универсального характера, развивается с учетом установленных ими правовых принципов и стандартов.

Кроме того, Российской Федерацией заключен ряд двусторонних и многосторонних международных договоров, касающихся гражданства. Названные договоры затрагивают вопросы сокращения двойного гражданства[62]62
  В настоящее время действуют в отношениях с Монголией (1975), Словакией (1980), Румынией (1978).


[Закрыть], приобретения гражданства в упрощенном порядке[63]63
  В настоящее время действуют в отношениях с Киргизской Республикой (1996, 1999), Республикой Казахстан (1995, 1999), Республикой Беларусь (1999).


[Закрыть], а также некоторые другие (например, перемещения лиц без гражданства в пределах территорий Договаривающихся государств[64]64
  В частности, временное соглашение от 14 декабря 1994 г. между Правительством Российской Федерации и Правительством Латвийской Республики о поездках лиц, являвшихся гражданами бывшего СССР, постоянно проживающих в Латвийской Республике, не состоящих в российском или латвийском гражданстве и не имеющих гражданства третьего государства, из Латвийской Республики в Российскую Федерацию и возвращении к месту постоянного проживания в Латвийской Республике.


[Закрыть]). Вместе с тем в таких договорах не всегда четко закреплен механизм взаимодействия сторон, ряд из них демонстрирует примеры не всегда удачного преодоления некоторых коллизионных вопросов, связанных с гражданством. Так, например, из ряда соглашений, участницей которых является Российская Федерация, вытекает обязательство Договаривающихся Сторон гарантировать сохранение гражданства одной Стороны до принятия решения о приеме в гражданство другой Стороны. Такого рода обязательства, например, содержатся в Соглашении между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства (1999).

Однако международные договоры Российской Федерации, касающиеся предотвращения возникновения двойного гражданства, зафиксировали принцип, согласно которому вынесение решения о приеме в гражданство одной Стороны возможно только после предъявления свидетельства о выходе из гражданства другой Стороны. Таким образом, лицо, утратившее гражданство одной Стороны, временно остается апатридом до момента принятия его в гражданство другой Стороны, при этом у него могут отсутствовать гарантии получения гражданства второй Стороны.

Согласно п. «в» ст. 20 Федерального закона о гражданстве выход из гражданства Российской Федерации возможен только в случае наличия у лица иного гражданства или гарантий его приобретения, а также при отсутствии иных оснований, предусмотренных п. «а» и «б» ст. 20 Федерального закона о гражданстве.

Исходя из изложенного, соответствующие документы могут подтвердить лишь возможность предоставления гражданину Российской Федерации иного гражданства, однако не гарантируют, что оно действительно будет предоставлено.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что в настоящее время отсутствует четкое толкование термина «гарантии предоставления гражданства», которое должно применяться в совокупности с нормами ст. 22–23 Федерального закона о гражданстве, допускающими отмену решения о приеме в гражданство Российской Федерации, а также международными обязательствами Российской Федерации.

Так, гарантией приобретения гражданства не всегда может являться инициированный процесс получения гражданства другого государства, поскольку в число условий его приобретения может входить, например, наличие у лица доказательства отсутствия иного гражданства. Аналогичным образом нельзя считать такой гарантией соответствие лица, желающего сменить гражданство одного государства, всем условиям, предусмотренным законом другого государства, поскольку получение гражданства есть результат добровольного волеизъявления лица, имеющего в таком случае возможность отказаться от намерения получить новое гражданство и становящегося, таким образом, апатридом. Иными словами, включение «гарантий приобретения гражданства» одного государства в качестве условия выхода из гражданства другого несет в себе потенциальную возможность нарушения принципа непрерывности гражданства, а также увеличения числа лиц, не имеющих гражданства.

С другой стороны, такое условие позволяет избежать ситуации, когда одно государство не позволяет лицу выйти из своего гражданства, так как лицо еще не приобрело гражданство другого государства, а другое государство, в свою очередь, отказывается принять его в свое гражданство, поскольку лицо не вышло из гражданства первого государства.

Представляется, что наилучшим вариантом восполнения указанного пробела является внесение в законодательство страны, предусматривающее в качестве условия выхода из своего гражданства наличие гарантий приобретения гражданства другого государства, соответствующих изменений, содержащих примерный перечень таких гарантий.

Специфика рассматриваемого конституционно – правового института применительно к Российской Федерации проявляется также в том, что несмотря на федеративный характер государственного устройства, Конституция Российской Федерации закрепила принцип единого гражданства (ч. 1 ст. 6). В связи с этим в России не существует различных гражданств субъектов Российской Федерации и Федерации, как например, в США. Кроме того, регулирование гражданства находится в исключительном ведении Российской Федерации, поэтому вопросы гражданства относятся к компетенции федеральных органов государственной власти.

Отметим, что ранее конституции ряда республик в составе Российской Федерации закрепляли республиканское гражданство, что неизбежно влекло за собой ряд правовых коллизий. В связи с принятием Федерального закона о гражданстве, не предусматривающего гражданства субъектов Российской Федерации, соответствующие положения основных законов республик были приведены в соответствие с федеральным законодательством[65]65
  Значительную роль в этом вопросе сыграла также правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, отраженная в его Постановлении от 7 июля 2000 г. № 10–П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации’’, а также в определениях от 27 июня 2000 г. № 92–О «По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия – Алания и Республики Татарстан’’, от 19 апреля 2001 г. № 65–О «По ходатайству полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе об официальном разъяснении определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 года по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия – Алания и Республики Татарстан’’». Названные решения Конституционного Суда РФ содержат вывод о том, что население Российской Федерации «распределено» по территориям ее субъектов, в том числе республик, что говорит об отсутствии конституционных оснований для установления республикой своего гражданства, отличного от федерального.


[Закрыть].

Однако ст. 21 Конституции Республики Татарстан продолжает содержать положения о гражданстве Республики Татарстан, в соответствии с которыми Республика Татарстан имеет свое гражданство; гражданин Российской Федерации, постоянно проживающий на территории Республики Татарстан, является гражданином Республики Татарстан; гражданин Республики Татарстан одновременно является гражданином Российской Федерации[66]66
  См.: Конституция Республики Татарстан от 06 ноября 1992 г. // Республика Татарстан. № 87–88. 30.04.2002.


[Закрыть].

Вместе с тем конституционное провозглашение единства и равенства гражданства для всех граждан Российской Федерации не препятствует тому, чтобы на территориях отдельных субъектов Российской Федерации предоставлялись дополнительные льготы в осуществлении каких-либо прав и свобод. Здесь речь идет о расширении гарантий прав и свобод, установленных Конституцией Российской Федерации[67]67
  См.: Авакьян С. А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция. СПб., 2003. С. 37, 38.


[Закрыть]. Учитывая, что законодательство Республики Татарстан в целом приведено в соответствие с федеральным, можно сделать вывод, что закрепление гражданства Республики Татарстан в ее конституции является декларативным и не влечет за собой предоставление особого статуса для жителей Республики.

Эффективность правового регулирования института гражданства во многом зависит от полноты охвата действующим законодательным регулированием соответствующих общественных отношений. Так, например, в ряде стран систематизация правового массива выразилась в принятии кодексов о гражданстве (Франция, Бельгия, Алжир и др.). В этом смысле в науке иногда высказываются мнения о полезности данного опыта и для России[68]68
  См., например: Югов А. А. Гражданство в Российской Федерации: размышления об уникальном правовом феномене // Адвокатская практика. 2009. № 1. С. 42.


[Закрыть].

Действительно, Федеральный закон о гражданстве не смог полностью охватить весь массив норм, направленных на урегулирование вопросов, связанных с российским гражданством. Между тем следует признать весьма высокий уровень сложившегося в Российской Федерации законодательного регулирования в указанной сфере.

Например, Федеральный закон о гражданстве в целом не содержит случаи, когда ребенок, родившийся на территории Российской Федерации, не приобретает гражданство Российской Федерации автоматически по рождению. Исключением является ситуация, когда ребенок, родившийся на территории Российской Федерации, становится апатридом при условии, что оба его родителя не являются ее гражданами и не проживают на ее территории.

Кроме того, действующее правовое регулирование вопросов гражданства Российской Федерации, касающееся условий приобретения такого гражданства, предоставляет возможность получения российского гражданства весьма широкому кругу лиц как по рождению, так и в результате приема в гражданство. Отметим также, что закон не допускает случаев, когда любое ходатайство о приеме в гражданство может быть отклонено в отношении лиц, ходатайствующих о приеме в гражданство, при соблюдении ими всех формальных требований, закрепленных Федеральным законом о гражданстве.

Следует подчеркнуть, что правовое регулирование института гражданства Российской Федерации восприняло большинство основных норм международного права. В частности, в российском законодательстве нашли свое отражение принципы единства гражданства семьи, недискриминации при передаче гражданства, непрерывности гражданства, предотвращения безгражданства и другие. Отсутствие же прямого закрепления некоторых из них в законодательстве Российской Федерации не может быть признано как не отвечающее тенденциям развития международного права.

Так, в законе о гражданстве Российской Федерации не урегулированы случаи автоматического предоставления российского гражданства ребенку, родившемуся на судне, плавающем под флагом Российской Федерации, или летательном аппарате, зарегистрированном на ее территории.

Однако согласно п. 4 ст. 33 Воздушного кодекса Российской Федерации[69]69
  См.: СЗ РФ. 1997. № 12. Ст. 1383.


[Закрыть] воздушное судно, зарегистрированное или учтенное в установленном порядке в Российской Федерации, приобретает национальную принадлежность Российской Федерации. Аналогичные положения содержатся в Кодексе торгового мореплавания Российской Федерации[70]70
  См.: СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2207.


[Закрыть], установившем правило, согласно которому судно, пользующееся правом плавания под Государственным флагом Российской Федерации, имеет национальность Российской Федерации, и наоборот, судно, имеющее национальность Российской Федерации, обязано нести Государственный флаг Российской Федерации (ст. 17).

Таким образом, российское законодательство придерживается юрисдикционного подхода к определению государственной территории: юрисдикция Российской Федерации распространяется на суда, зарегистрированные в Российской Федерации и несущие Государственный флаг. Следовательно, де – юре борт такого судна признается территорией Российской Федерации, а лицо, рожденное на таком судне, приобретает российское гражданство автоматически по рождению в соответствии со ст. 12 Федерального закона о гражданстве.

Названные правила также соответствуют нормам международного права, в первую очередь ст. 6 Конвенции Организации Объединенных Наций об условиях регистрации судов (1986)[71]71
  См.: СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть], определившей общие правила определения национальной принадлежности судов.

К одному из важнейших принципов международного права, последовательно проводимых российским законодательством о гражданстве, является принцип, закрепленный п. 6 ст. 4 Федерального закона о гражданстве, согласно которому Российская Федерация поощряет приобретение гражданства Российской Федерации лицами без гражданства, проживающими на территории Российской Федерации.

Подобно большинству крупнейших государств, Российская Федерация придерживается подхода закрепления гарантий предотвращения безгражданства в своем законодательстве. О следовании национального законодательства этому принципу свидетельствует ряд положений закона о гражданстве, касающихся:

– недопущения прекращения гражданства ребенка, если в его результате он становится апатридом;

– возможности приобретения ребенком гражданства Российской Федерации по рождению даже в случае, если один из его родителей либо оба его родителя являются лицами без гражданства;

– введения упрощенных процедур приобретения гражданства для граждан бывшего СССР;

– недопущения выхода лица из гражданства Российской Федерации при отсутствии у него гарантий приобретения иного гражданства.

Одним из основополагающих международных документов, призванных предложить детально разработанные гарантии по предупреждению ситуаций безгражданства, которые должны реализовываться в рамках национального законодательства о гражданстве без конкретизации других положений законодательства, является Конвенция 1961 г. о сокращении безгражданства[72]72
  См.: Предотвращение и сокращение безгражданства. Материалы УВКБ ООН. Сентябрь, 2010.


[Закрыть]. В настоящее время Россия не является участницей Конвенции, однако вопрос о ее ратификации активно обсуждается в научных и политических кругах.

Следует признать, что в российском законодательстве порой содержатся положения, создающие более благоприятные условия для сокращения безгражданства, чем ряд установлений Конвенции. К ним относятся:

– закрепление правила приобретения ребенком гражданства по рождению вне зависимости от того, состоят ли его родители в браке на момент его рождения, родился ли он на территории Российской Федерации, кто именно из его родителей является гражданином Российской Федерации;