Текст книги "Защита прав торговых работников"

Глава 2
Государственный контроль в торговле

Органы государственного контроля, уполномоченные на проведение проверок торговых предприятий

Положение с организацией контроля за осуществлением торговой деятельности (да и контроля вообще) в нашей стране является одним из самых неурегулированных вопросов. Организация государственного контроля вызывает существенные нарекания: три четверти всех проверок осуществляют контрольные органы, действующие в системе управления; запутанность и нестабильность этой системы, естественно, отражаются на системе государственного контроля.

За последнее время контрольный аппарат значительно вырос, но не всегда этот численный рост оправдан. Существующая практика образования и организационного подчинения контрольных органов чрезвычайно пестра и противоречива: в работе контрольных органов много параллелизма и дублирования, отсутствуют налаженные контакты и координация деятельности различных контрольных органов.

Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» установил единый порядок осуществления государственного контроля, но множественность органов, осуществляющих контроль, не ликвидирована. Так, государственный контроль за торговыми предприятиями в соответствии с новой структурой Правительства РФ уполномочены осуществлять Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Министерство сельского хозяйства РФ), Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Министерство здравоохранения и социального развития РФ), Федеральная налоговая служба, органы внутренних дел. Однако все перечисленные органы осуществляют мероприятия по контролю по собственному плану, без согласования проверок между собой.

В проекте технического регламента розничной торговли предпринята попытка разграничения полномочий контролирующих органов по проведению проверок (но пока регламент не принят и не вступил в силу, единственным нормативно-правовым актом, способствующим противостоять армии проверяющих, является Федеральный закон № 134 от 8 августа 2001 г.).

Итак, по регламенту полномочия по проведению контроля разделены следующим образом:

1) контроль за выполнением требований безопасной эксплуатации зданий, сооружений и прилегающих территорий осуществляет федеральный орган исполнительной власти в сфере строительства, архитектуры, градостроительства;

2) контроль за выполнением требований безопасной эксплуатации и утилизации машин и оборудования, подлежащих техническому освидетельствованию, – федеральный орган исполнительной власти в сфере промышленной безопасности;

3) контроль за выполнением требований санитарно-эпидемиологической безопасности, требований к медицинскому освидетельствованию, гигиенической подготовке и личной гигиене персонала – федеральный орган исполнительной власти в сфере санитарно-эпидемиологической безопасности;

4) контроль за выполнением требований пожарной безопасности – федеральный орган исполнительной власти в сфере пожарной безопасности;

5) контроль за выполнением требований экологической безопасности – федеральный орган исполнительной власти в сфере экологической безопасности;

6) контроль за выполнением требований к составу и способам доведения информации о продавце и требований к продаже отдельных видов товаров – федеральный орган исполнительной власти в сфере защиты прав потребителей.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» образована Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, основными функциями которой являются:

– организация и осуществление государственного санитарно-эпидемиологического надзора, в том числе на железнодорожном транспорте, а также надзора на потребительском рынке и в сфере защиты прав потребителей;

– предупреждение, обнаружение, а также пресечение нарушений законодательства Российской Федерации в установленных сферах деятельности до внесения соответствующих изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях;

– осуществление лицензирования видов деятельности в соответствии с компетенцией Службы;

– осуществление санитарно-карантинного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации;

– осуществление государственной регистрации представляющих потенциальную опасность для человека продукции, объектов;

– осуществление санитарно-эпидемиологических расследований, направленных на установление причин и выявление условий возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений);

– организация и осуществление мер, направленных на выявление и устранение влияния вредных и опасных факторов среды обитания на здоровье человека.

Таким образом, государственный контроль за соблюдением требований, предусмотренных п. 3 и 6, осуществляют должностные лица Федеральной службы в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

Государственный контроль (надзор) за соблюдением требований общих технических регламентов должен осуществляться в отношении торгового процесса, товаров исключительно в части соблюдения требований соответствующих технических регламентов.

В случае выявления нарушений установленных требований к торговому процессу и реализуемым товарам органы государственного контроля (надзора):

– выдают предписания об устранении нарушений и устанавливают обоснованный с учетом характера нарушения срок для исполнения предписания;

– принимают все предусмотренные законодательством РФ меры с целью недопущения вреда здоровью, жизни людей, их имуществу, имуществу юридических лиц, государственному и муниципальному имуществу, а также окружающей среде, жизни и здоровью животных и растений;

– налагают штрафы за нарушение требований, предусмотренных законодательством.

В случае выявления несоответствия реализуемых продавцом товаров обязательным требованиям органы государственного контроля (надзора) информируют продавца о несоответствии товаров обязательным требованиям в порядке, установленном главой 7 Федерального закона «Об основах технического регулирования».

Правовые основы проведения государственного контроля

Государство устанавливает «правила игры» в экономической сфере и силами контролирующих органов следит за их соблюдением. При этом законодательство определяет задачи, полномочия и компетенцию каждой из контролирующих структур. Некоторые из них имеют весьма широкую «сферу интересов» (органы внутренних дел), другие осуществляют контроль только за отдельными сторонами хозяйственной деятельности (например, пожарная служба).

Наделяя указанные органы правом контроля, законодательство в то же время устанавливает их обязанности во время проведения проверок, порядок осуществления контрольной деятельности, а также ответственность за незаконные действия, причинившие ущерб проверяемым.

Порядок проведения любого мероприятия по контролю регулируется нормами Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» № 134-ФЗ от 8 августа 2001 г. (далее – Закон о контроле). Требования Закона о контроле не распространяются на отношения, связанные с проведением:

– налогового контроля;

– государственного контроля (надзора), осуществляемого в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия на железнодорожном транспорте;

– лицензионного контроля;

– оперативно-розыскных мероприятий, дознания, предварительного следствия, прокурорского надзора и правосудия;

– государственного метрологического контроля.

Закон о контроле предусматривает еще ряд ситуаций, когда неприменимы его положения, но эти ситуации не возникают при осуществлении торговой деятельности.

Следует напомнить, что любое мероприятие по контролю проводится на основании распоряжения (приказа) органа государственного контроля (надзора). В распоряжении (приказе) указываются:

– номер и дата распоряжения (приказа) о проведении мероприятия по контролю;

– наименование органа государственного контроля (надзора);

– фамилия, имя, отчество и должность лица (лиц), уполномоченного на проведение мероприятия по контролю;

– наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, в отношении которых проводится мероприятие по контролю;

– цели, задачи и предмет проводимого мероприятия по контролю, в том числе нормативные акты, обязательные требования которых подлежат проверке;

– дата начала и окончания мероприятия по контролю.

Следует запомнить, что на начало проведения проверки все вышеуказанные требования должны быть внесены в бланк предъявляемого вам распоряжения, а не заполняться в вашем присутствии. Далее, следует помнить, что при любой проверке вы имеете право ознакомления с удостоверением личности проверяющего, названием и адресом его органа, телефоном. Своим правом не следует пренебрегать. Такого рода сведения необходимо записывать и сохранять. Это может вам пригодиться впоследствии, чтобы найти того, кто вас проверял, и определить место, где искать изъятые проверяющим документы и имущество. Всегда просите проверяющего представиться и предъявить служебное удостоверение. Самым оптимальным вариантом для вас является снятие копии предъявляемого распоряжения.

Кроме того, надо помнить, что под видом сотрудников милиции, инспекторов налоговой инспекции и полиции, работников Госторгинспекции и т. п. могут работать жулики. Поэтому рекомендуется проверять удостоверения личности у лиц, обратившихся к вам с целью проверки.

Мероприятие по контролю может проводиться только тем должностным лицом (лицами), которое указано в распоряжении (приказе) о проведении мероприятия по контролю.

Распоряжение (приказ) о проведении мероприятия по контролю либо его заверенная печатью копия предъявляются должностным лицом, осуществляющим мероприятие по контролю, руководителю или иному должностному лицу юридического лица либо индивидуальному предпринимателю одновременно со служебным удостоверением.

Здесь следует обратить внимание, что п. 1 ст. 7 Закона о контроле не предусматривает возможности предъявления распоряжения о проведении мероприятия по контролю представителям индивидуального предпринимателя (продавцам, кладовщикам, управляющим и т. д.) или работникам юридического лица в случае отсутствия индивидуального предпринимателя, руководителя (или должностного лица) юридического лица. Таким образом, в случае отсутствия в торговом объекте на момент начала проверки индивидуального предпринимателя, руководителя или должностного лица, юридического лица предъявление распоряжения их представителям и проведение после этого проверки является неправомерным и может быть обжаловано по причине нарушения процессуальных требований.

Продолжительность мероприятия по контролю не должна превышать один месяц. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения специальных исследований (испытаний), экспертиз со значительным объемом мероприятий по контролю, на основании мотивированного предложения должностного лица, осуществляющего мероприятие по контролю, руководителем органа государственного контроля (надзора) или его заместителем срок проведения мероприятия по контролю может быть продлен, но не более чем на один месяц.

В случае проведения мероприятия по контролю по истечении месяца со дня выдачи распоряжения на проведение проверки необходимо обращать внимание на следующие условия:

– продление срока проведения проверки должно быть мотивировано объективной необходимостью и действительной невозможностью осуществить проверку в течение одного месяца;

– продление срока проведения проверки должно быть документально оформлено и представлено вам во время проверки (а не после высказанных вами замечаний по этому поводу);

– срок проведения проверки распространяется на все торговые объекты, входящие в проверяемое юридическое лицо или принадлежащие индивидуальному предпринимателю.

Все мероприятия по контролю Закон о контроле делит на две категории: плановые и внеплановые.

Плановые проверки проводятся органами государственного контроля в пределах их компетенции не чаще чем один раз в два года.

Внеплановые проверки могут проводиться без соблюдения обязательной периодичности в случае возникновения следующих обстоятельств:

1) для контроля устранения нарушений, выявленных при проведении планового мероприятия по контролю. В подобных ситуациях на имя руководителя юридического лица или индивидуального предпринимателя должно быть выписано предписание об устранении выявленных нарушений; данное предписание должно быть в обязательном порядке доведено до руководителя юридического лица или индивидуального предпринимателя; внеплановая проверка проводится только в пределах исполнения предписания, т. е. в ходе внепланового мероприятия по контролю должны проверяться только факты, свидетельствующие об исполнении или неисполнении предписания. Если руководитель юридического лица или индивидуальный предприниматель не получал предписания об устранении нарушений, внеплановая проверка по его исполнению считается неправомерной;

2) при получении информации от юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, органов государственной власти о возникновении аварийных ситуаций, об изменениях или о нарушениях технологических процессов, а также о выходе из строя сооружений, оборудования, которые могут непосредственно причинить вред жизни, здоровью людей, окружающей среде и имуществу граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

3) в случае возникновения угрозы здоровью и жизни граждан, загрязнения окружающей среды, повреждения имущества, в том числе в отношении однородных товаров других юридических лиц или индивидуальных предпринимателей (т. е. если имеется достоверная информация об угрозе причинения конкретными товарами какого-либо из перечисленных видов вреда, органы государственного контроля вправе провести проверку вашего торгового объекта с целью подтверждения имеющихся фактов);

4) в случае обращения граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с жалобами на нарушения их прав и законных интересов действиями (бездействием) иных юридических лиц или индивидуальных предпринимателей в результате невыполнения ими обязательных требований. Основанием проведения внеплановой проверки может явиться другая полученная информация, подтвержденная документами и иными доказательствами и свидетельствующая о нарушении прав и законных интересов граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Обращения, не позволяющие установить лицо, обратившееся в орган государственного контроля (анонимные жалобы), не могут служить основанием для проведения внепланового мероприятия по контролю.

Федеральным законом от 1 октября 2003 г. № 129-ФЗ в Закон о контроле были внесены следующие изменения: «В отношении субъекта малого предпринимательства плановое мероприятие по контролю может быть проведено не ранее чем через три года с момента его государственной регистрации».

Определение понятия «субъекты малого предпринимательства» содержится в ст. 3 Федерального закона от 14 июня 1995 г. № 88-ФЗ «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации». Согласно этой статье под субъектами малого предпринимательства понимаются коммерческие организации, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, общественных и религиозных организаций, благотворительных и иных фондов не превышает 25%; доля, принадлежащая одному или нескольким юридическим лицам, не являющимся субъектами малого предпринимательства, не превышает 25% и в которых средняя численность работников за отчетный период не превышает следующих предельных уровней (малые предприятия):

– в оптовой торговле – 50 человек;

– в розничной торговле – 30 человек.

Закон о контроле в ст. 8 определяет целый ряд обязанностей и ограничений действий должностных лиц при проведении ими мероприятия по контролю. Должностные лица не вправе:

1) проверять выполнение обязательных требований, не относящихся к компетенции органа государственного контроля, от имени которого действуют должностные лица. Федеральный закон «О техническом регулировании розничной торговли» в ст. 40 обозначает перечень государственных органов, уполномоченных осуществлять контроль (надзор) за выполнением требований Федерального закона, с четким разграничением полномочий каждого органа. Кроме того, полномочия каждого органа, осуществляющего государственный контроль, определены в постановлениях Правительства РФ, принятых во исполнение Указа Президента РФ № 314 от 9 марта 2004 г.;

2) осуществлять плановые проверки в случае отсутствия при проведении мероприятий по контролю должностных лиц или работников проверяемых юридических лиц или индивидуальных предпринимателей или их представителей. Здесь следует обратить внимание на тот факт, что приступить к проверке проверяющие могут только после предъявления распоряжения о проведении проверки руководителю (или должностному лицу) юридического лица или индивидуальному предпринимателю, а после этого проводить проверку можно и при их отсутствии – при наличии работников юридического лица или представителей индивидуального предпринимателя. На внеплановые проверки это требование не распространяется;

3) требовать представления документов, информации, образцов (проб) продукции, если они не являются объектами мероприятий по контролю и не относятся к предмету проверки. Иными словами, проверяющий в своих действиях не может выйти за пределы предмета проводимой проверки; если проверка проводится по жалобе, то в ходе проверки исследуются только факты, изложенные в жалобе;

4) изымать оригиналы документов, относящихся к предмету проверки;

5) требовать образцы (пробы) продукции для проведения их исследований (испытаний) без оформления акта об отборе образцов (проб) продукции в установленной форме и в количестве, превышающем нормы, установленные государственными стандартами (или техническими регламентами после их принятия);

6) распространять информацию, составляющую коммерческую тайну и полученную в результате проведения мероприятий по контролю;

7) превышать установленные сроки проведения мероприятий по контролю.

Следует подробнее остановиться на таком распространенном варианте контроля, как отбор образцов с их последующим исследованием. Не секрет, что стоимость образцов весьма значительна, а с учетом стоимости проведения исследования юридическое лицо или индивидуальный предприниматель несут существенный материальный ущерб. В данном случае следует учесть, что юридическое лицо или индивидуальный предприниматель могут оплатить проведение исследования образцов (в случае отказа от оплаты орган государственного контроля может обратиться в суд с требованием о возмещении расходов на проведение исследований, в результате которых выявлены нарушения обязательных требований). Если же такие нарушения в результате проведенных исследований не выявлены, оплата исследований проводится органом контроля, по чьей инициативе подобные исследования проводились (Закон о контроле).

Кроме того, следует обратить внимание на то, что Законом о контроле (ст. 14) предусмотрено право юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на возмещение убытков, понесенных при проведении государственного контроля (надзора).

Закон о контроле предусматривает следующие права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении мероприятий по контролю:

– непосредственное присутствие при проверке и дача объяснений по вопросам, относящимся к предмету проверки;

– ознакомление с результатами мероприятий по контролю и указание в актах о своем ознакомлении, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц органов государственного контроля;

– получение информации, предоставление которой предусмотрено нормативными правовыми актами;

– обжалование действий (бездействия) должностных лиц органов государственного контроля в административном порядке (в орган государственного контроля) или в судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели обязаны вести журнал учета мероприятий по контролю. При проведении любой проверки должностные лица органов государственного контроля обязаны сделать в данном журнале запись о проведенной проверке с указанием следующих сведений:

1) наименование органа государственного контроля, должностные лица которого осуществляют проверку;

2) дата и время проведения мероприятия по контролю;

3) правовые основания, цели, задачи и предмет мероприятия по контролю;

4) сведения о выявленных нарушениях и составленных протоколах об административных правонарушениях, а также о выданных предписаниях;

5) фамилия, имя, отчество лица, осуществляющего мероприятие по контролю, а также его подпись.

Журнал учета мероприятий по контролю должен быть прошит, пронумерован и удостоверен печатью юридического лица или индивидуального предпринимателя. Никаких других требований к оформлению журнала учета мероприятий по контролю (например, некоторые «проверяющие» требуют регистрации данного журнала в органах местного самоуправления) Законом о контроле не предусмотрено.

По результатам проведенной проверки должностным лицом органа государственного контроля (надзора), осуществляющим проверку, составляется акт установленной формы в двух экземплярах. В акте указываются:

1) дата, время и место составления акта;

2) наименование органа государственного контроля;

3) фамилия, имя, отчество лица, проводившего мероприятие по контролю;

4) дата и номер распоряжения, на основании которого проводится мероприятие по контролю;

5) наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, фамилия имя, отчество, должность представителя юридического лица или индивидуального предпринимателя, присутствовавших при проведении мероприятия по контролю;

6) дата, время и место проведения мероприятия по контролю;

7) сведения о результатах мероприятия по контролю, в том числе о выявленных нарушениях, об их характере, о лицах, на которых возлагается ответственность за совершение этих нарушений;

8) сведения об ознакомлении или об отказе в ознакомлении с актом представителя юридического лица или индивидуального предпринимателя, а также лиц, присутствовавших при проведении проверки, их подписи или отказ от подписи;

9) подпись должностного лица (лиц), осуществившего мероприятия по контролю.

Один экземпляр акта вручается руководителю юридического лица (или его заместителю) и индивидуальному предпринимателю или их представителям под расписку или направляется по почте с уведомлением о вручении.

В случае выявления в ходе проверки административного правонарушения должностным лицом органа государственного контроля составляется протокол об административном правонарушении (требования, предъявляемые к данному документу, будут изложены далее).

Даже если в результате проверки были обнаружены нарушения, это еще не означает, что отстаивать свои интересы бесполезно. Ведь проверяемый имеет право обжаловать решение в вышестоящую инстанцию или в судебном порядке. Именно там нередко выясняется, что акт проверки или постановление об административном правонарушении являются незаконными и подлежат отмене. И вовсе не потому, что предприниматель не допускал никаких нарушений, а в силу того, что самими проверяющими не соблюдены требования законодательства.

Подводя итоги всему вышесказанному, можно сделать вывод: если к вам пришли с проверкой, то вы имеете полное право:

– требовать предъявления служебного удостоверения и распоряжения (приказа) на проведение проверки;

– требовать, чтобы проверяющий заполнил журнал учета мероприятий по контролю;

– присутствовать при проверке и давать объяснения по вопросам, относящимся к проверке;

– знакомиться с материалами, составленными по результатам проверки;

– обжаловать обоснованность проверки;

– обжаловать вплоть до обращения в суд незаконные действия лиц, проводящих проверку;

– в установленном порядке взыскать ущерб, причиненный вам незаконными действиями государственных контрольных органов (их должностных лиц).