Текст книги "Механизмы власти. 57 правил управления компанией и страной"

Ценность качественного управления

В 2013 г. одной из тем для активного обсуждения в мировой политологии и экономике стало будущее Индии – государства, в котором проживает едва ли не каждый пятый человек в мире. Два ведущих мыслителя страны принялись отстаивать диаметрально противоположные точки зрения на дальнейшее развитие.

Джагдиш Бхагвати, авторитетный американский экономист индийского происхождения, работающий в Колумбийском университете, объединил свои усилия с Арвиндом Панагарией для написания работы «Why Growth Matters» (в букв. переводе с англ. «Почему рост имеет значение»). Их основной аргумент заключался в том, что настоящий экономический рост в Индии начался только после проведения в 1991 г. рыночных реформ. До этого рост был слишком медленным и не соответствовал потребностям прирастающего населения Индии. Кроме того, они утверждали, что либеральные реформы тех лет не только не препятствовали сокращению масштабов нищеты, но лишь способствовали ее росту. Они заявляли, что, пока не увеличится сам пирог, не будет возможности дать бедным людям кусок ощутимо большего размера. Наконец, они считали, что в настоящее время необходимо дальнейшее продолжение либеральных рыночных реформ, включая введение в традиционный государственный сектор квазирыночных факторов посредством мер наподобие использования ваучеров в системе школьного образования.

Противником такой позиции оказался не менее авторитетный Амартия Сен, лауреат Нобелевской премии по экономике, который в сотрудничестве с Жаном Дрезом издал книгу «An Uncertain Glory: India and Its Contradictions» («Сомнительный триумф: Индия и ее противоречия»). Проведенный ими анализ и данные ими рекомендации сильно отличаются. Они утверждают, что, хотя да, зафиксирован впечатляющий рост экономики с начала 1990-х гг., основная проблема заключается в том, что его завоевания распределились неравномерно. Они разочарованы тем, что в рамках дискуссий о будущем Индии, особенно в средствах массовой информации, богатые люди в своем же кругу обсуждают проблемы таких же богатых людей. Они говорят: «Примечательно не то, что средства массовой информации интересуются темпами роста [которые в последнее время замедлились], а то, что они практически не интересуются тем фактом, что результаты этого процесса ощущаются лишь некоторыми группами населения. Страна все больше напоминает калифорнийские оазисы посреди африканской пустыни» (6).

В качестве решений они предлагают наделить гораздо большими правами бедные слои, особенно женщин, так чтобы они были лучше представлены в публичных дискуссиях, и провести реформу государственного сектора, которая, по их мнению, необходима, поскольку «общий уровень государственных услуг в Индии остается удручающим, а в системах здравоохранения и образования царит полная неразбериха» (7). Самое главное – они призывают к гораздо более справедливому распределению власти.

Дело в том, что, несмотря на то что предписания, содержащиеся в этих книгах, разительно отличаются, а сама битва титанов внесла сильное оживление в научное и медийное сообщество, они высказывали немало схожих идей:

• Текущие темпы роста слишком медленные.

• Наблюдается значительная степень неравенства.

• Положение дел в сфере государственных услуг удручающее.

Таким образом, мы имеем дело с закономерной политической дискуссией, являющейся классикой для всех стран, не только для Индии: как лучше решить эти проблемы? В значительной степени полагаться на рынок и на некую «скрытую силу»? Или на расширение государственного и социального сектора (как в Бангладеш)? Здесь нет правильного ответа: именно такие дискуссии и должны вестись в рамках демократического процесса.

Однако крайне важна следующая мысль. Ни решения Бхагвати, ни идеи Сена не сработают, если правительство в Индии, как на федеральном, так и на региональном уровне, не станет гораздо более эффективным, чем сейчас. Даже если государство, по предложению Бхагвати, будет играть более ограниченную роль, эффективность имеет решающее значение, например, для охраны прав собственности, регулирования рынков или управления капиталом и контроля, как и для обеспечения услуг в сфере здравоохранения и образования. С точки зрения Сена, эффективность правительства еще важнее. После выборов в Индии в 2014 г. мы увидим, как будет справляться с этой задачей новый премьер-министр Нарендра Моди. Журнал «The Economist» называет его «решительным реформатором», которому нравится ставить цели и которому интересно «заметное улучшение показателей» (8). Если это так, то последующие главы данной книги ему также должны быть интересны.

В этом вся суть зарождающей науки реализации. Независимо от политических предпочтений (минимальное вмешательство государства или расширение его функций), важно, чтобы правительство эффективно справлялось со своими задачами. Уильям Истерли высказался об этом следующим образом: «Спор о том, что лучше: рынок или правительство… – это неправильный спор» (9). И то и то крайне важно. В конце концов, мы живем в эпоху, когда демонстрация результатов (как в бизнесе, так и в правительстве) приобретает все большее значение, и наука реализации сможет в этом помочь.

Основная идея данной книги применима как к демократическим странам (таким как Канада – в книге речь пойдет среди прочего о провинции Онтарио), так и вообще к странам, приверженным верховенству закона и подотчетности правительства. В некоторых случаях речь идет не о полностью демократических режимах, и их перспективы могут в самом деле быть весьма неопределенными, но на момент написания книги я пришел к мнению, что направление выбрано правильно. Важность реализации реформ в зарождающихся демократиях, а также риски неудач блестяще уловил Рышард Капущинский и отразил это в описании трагедии «честного патриота и постколониального руководителя», который сталкивается с:

…ужасным сопротивлением, неизбежным, когда человек делает первый, второй и третий шаги на пути к вершинам власти. Каждый такой лидер хочет сделать что-то хорошее и начинает это делать, а затем спустя месяц, спустя год, спустя три года видит, что этого попросту не происходит, что оно ускользает, увязает в зыбучих песках… Политик начинает увеличивать давление. Он ищет выход в диктатуре. Диктатура же порождает оппозицию. Оппозиция организует государственный переворот.

И все начинается заново (10).

Путь к подотчетному правительству будет намного легче пройти, если правительства будут успешно реализовывать хотя бы некоторые из данных ими обещаний. Я не стану рекомендовать ознакомиться с содержанием этой книги сторонникам откровенно автократических режимов или лидерам, нацеленным исключительно на личное обогащение, хотя, конечно, не могу быть уверен, что кто-то из них не прочтет написанные здесь слова.

Это важно, поскольку я убежден, что идеи, описанные в данной книге, имеют нравственную цель. Больше людей смогут жить более полноценной жизнью, если их страны будут иметь эффективные подотчетные правительства, которые обеспечивают соблюдение базовых прав граждан и работают во имя общественного блага. Как утверждают Дарон Аджемоглу и Джеймс Робинсон в монументальной аналитической работе – книге «Почему одни страны богатые, а другие бедные»[5]5
  Д. Аджемоглу. Почему одни страны богатые, а другие бедные. М.: АСТ, 2015.


[Закрыть], эффективное и подотчетное управление – ключевое отличие стран, реализующих инклюзивную стратегию роста, от тех, которые используют государство как средство обогащения элиты.

В то же время Фрэнсис Фукуяма в книге «The Origins of Political Order» отмечает, что, для того чтобы вывести страны из «дисфункционального равновесия», требуются либо радикальные изменения экономических и социальных условий, либо выдающееся руководство, либо и то и другое. Главный министр пакистанской провинции Пенджаб Шахбаз Шариф, один из главных персонажей этой книги – отличный пример нашего современника, стремящегося стать именно таким руководителем.

Во втором томе проекта – книге «Political Order and Political Decay» – Фукуяма продолжил развивать свою мысль. Хотя государство, верховенство закона и подотчетное правительство являются предпосылкой к успеху, этого недостаточно, особенно когда растут ожидания граждан. По его словам, адресованным Турции и Бразилии, но применимым к большему количеству стран, «правительству, чтобы считаться легитимным, необходимо обеспечить достижение лучших результатов» (11).

Распространенное критическое замечание в отношении науки реализации заключается в том, что она в обязательном порядке предполагает реализацию реформ сверху вниз, а значит, тем или иным образом побуждает правительства к навязыванию своей воли. Это категорически неверно, и к данной теме мы будем возвращаться в последующих главах. Конечно, книга описывает правительство (федеральное, национальное, местное) с точки зрения тех, кто занимает в нем центральное место, но вывод, что раз используется такая точка зрения, то речь непременно идет о реформах сверху вниз, направленным на централизацию, является ошибочным. В самом деле, если правительство было выбрано с единственной целью – наделить властью местное сообщество и снизить свое собственное влияние, наука реализации поможет этому случиться.

Важно, что, применяя имеющиеся знания, возможно ощутимо повысить способность правительства обеспечивать инклюзивный рост. Это объясняется тем, что содержащиеся в данной книге идеи не являются неким политическим рецептом. Скорее это элементы процесса, посредством которого правительство может существенно повысить способность добиваться результатов на благо граждан, быстро обучаясь в ходе реализации реформ и адаптируя свой подход в рамках обучения. «Управление – тяжелая, сложная работа, и ни одной правительственной системе не под силу это изменить», – говорит Дэниэл Финкельштейн, но, что особенно важно, добавляет, что «политику можно сделать лучше, и, конечно, изменения возможны» (12).

Планирование и целевые показатели (и то и другое подробно рассматривается и снабжается рекомендациями в последующих главах) имеют не лучшую репутацию после сталинских пятилеток, поскольку в данном случае показатели беззастенчиво спускали сверху, а те, кто участвовал в процессе реализации этих планов, подтасовывали данные, чтобы соответствовать заданным показателям, и искажали информацию о реальном положении дел. Рекомендованные в этой книге идеи науки реализации не просто отличаются от такого подхода. Они буквально находятся на разных полюсах. Суть предложений сводится к следующему: начинайте работу, быстро учитесь на основе происходящего в реальном мире, осознайте, как непроста эта реальность, и адаптируйте свой план соответствующим образом.

Итак, наука реализации смотрит на мир изнутри правительственного механизма, будучи

• полезной независимо от большей или меньшей роли государства;

• действующей как сверху вниз, так и снизу вверх (а может представлять собой нечто среднее – все зависит от вашего выбора);

• упорядоченным процессом, а не политическим рецептом;

• важным шагом к будущему подотчетному правительству.

Теперь, ознакомившись с контекстом зарождения науки реализации, мы готовы начать наш первый урок.

Глава 1. Приоритеты

Проблема руководителя

Роберт Артур Талбот Гаскойн-Сесил, третий маркиз Солсбери, три раза занимал пост премьер-министра Великобритании, находясь в этой должности в совокупности более тринадцати лет. Именно под его руководством Великобритания вступила в XX век. На портретах изображен мужчина с широким лбом, умными черными глазами и очень пышной, классически викторианской бородой. Его внешность воплощает стабильность. Учитывая, что на время его пребывания на посту премьер-министра пришелся расцвет Британской империи и бриллиантовый юбилей королевы Виктории, именно стабильность была основным интересом Солсбери. Он изложил свои убеждения в высказывании, лучше всего определяющем истинный консерватизм: «Любые изменения обязательно приведут к худшему, и поэтому в наших интересах сделать так, чтобы их было как можно меньше» (1).

Солсбери был отнюдь не единственным лидером, кто стремился делать очень мало. Уильям Эвартс, Государственный секретарь в администрации американского президента Резерфорда Берчарда Хейса (1877–1881), однажды дал последнему совет: «Вы не осознаете в достаточной мере, господин Президент, великую истину: любой вопрос решится сам, если только достаточно долго ничего не предпринимать» (2).

Пять лет спустя американцы выбрали еще одного президента, который предпочитал оставлять все как есть. Калвин Кулидж, или, как его прозвали, Молчаливый Кэл, прояснил свою позицию задолго до того, как стал президентом, в письме своему отцу: «Намного важнее «убивать» плохие законопроекты, чем утверждать хорошие» (3). Его биограф Амити Шлэес формулирует это так: «Конгресс всегда говорит: «Делайте!». Кулидж отвечал: «Не делайте!» или, по крайней мере, «Делайте меньше!» (4).

Для лидеров, по мнению которых успех состоит в том, чтобы делать как можно меньше, понятие реализации играет не такую важную роль (хотя это им никак не навредило бы, и, как мы увидим позднее, в действительности Кулидж был отчасти сторонником подхода, ориентированного на реализацию изменений). Для любого другого типа лидера в правительстве реализация занимает центральное место. У таких лидеров есть программа, набор обязательств, убеждений о том, как они хотели бы изменить мир, но они не обязательно обладают необходимыми знаниями, навыками и пониманием того, как эта задача должна быть реализована. Так, Маргарет Тэтчер кричала в раздражении своим советникам перед самым избранием на пост премьер-министра: «Не говорите мне, что делать, я сама знаю. Лучше скажите как».

В современном мире неумолимых изменений и настойчивых требований избирателей философия лорда Солсбери предстает все большим анахронизмом. Граждане ожидают от правительства неизмеримо больше, чем сто лет назад, и они (или средства массовой информации от их лица) чрезвычайно быстро начинают выражать недовольство, если, как часто случается, их надежды не оправдываются. И когда в мире происходят изменения, особенно в кризисные времена, они обращаются к правительству. Об этом памятно высказался Кит Джозеф, наставник Маргарет Тэтчер: «Первые слова, которые учит ребенок в нашей стране – это «Что собирается по этому поводу предпринять правительство?».

Если вкратце, реализация имеет значение. И первый вопрос, который должны задавать себе политические лидеры, – что именно они хотят сделать. Одно дело, иметь широкую повестку или столь же широкие взгляды на мир; совсем другое дело – превратить все это в практическую программу для правительства.

ПРАВИЛО 1

ИМЕЙТЕ ПРОГРАММУ (ДАЖЕ ЕСЛИ, КАК У ЛОРДА СОЛСБЕРИ, ОНА ЗАКЛЮЧАЕТСЯ В ТОМ, ЧТОБЫ НИЧЕГО НЕ ДЕЛАТЬ)

Приоритеты

Любой успешный крупный бизнесмен скажет вам, что, пока нет ясного представления о приоритетах, бизнесу придется буквально бороться за выживание. То же верно и для любого правительства. Это отлично сформулировал «смутьян» Эньюрин Бивен, один из лидеров левого крыла лейбористов: «Язык приоритетов – это религия социализма» (5). На самом деле не только социализма. Легко пропагандировать важность определения приоритетов, сделать это трудно. Это требует огромной дисциплины, что не в последнюю очередь объясняется тем фактом, что, решая, что является приоритетом, вы – по определению – также решаете, что не является таковым.

Примером такого руководителя из моего опыта является Наджиб Тун Разак, ставший премьер-министром Малайзии в 2009 г. и сохранивший свой пост по итогам выборов в 2013-м. Перед выборами он сказал мне, что обычного положения дел для него недостаточно; он хотел преобразований. Как только он стал премьер-министром, он начал процесс консультаций со своим кабинетом, в результате чего было выработано шесть национальных приоритетов, известных как национальные ключевые задачи (National Key Results Areas). Они включали развитие базовой инфраструктуры в сельской местности, снижение уровня преступности и образование – но не здравоохранение. Начиная с принятия этого коллективного решения до самых выборов в 2013 г. правительство действительно сделало решение этих шести задач своим приоритетом с точки зрения выделенного времени, затрачиваемых усилий и поддержки.

Если что-то не является вашим приоритетом, это не означает, что вы этим вообще не занимаетесь. Как не раз говорил мне Тони Блэр: «Есть приоритеты, а есть то, что просто нужно делать». Это одно из различий между правительством и бизнесом. В бизнесе можно выбрать направление и закрыть предприятие или продать часть бизнеса, не относящуюся к выбранному направлению, но Наджиб Тун Разак не мог распродать Министерство здравоохранения, ведь очевидно, что здравоохранение – одна из функций современного правительства. Даже не будучи приоритетной, эта область по-прежнему нуждается в контроле и управлении. Конечно, в Малайзии был и есть министр здравоохранения и соответствующий бюджет. Министру здравоохранения, как и всем остальным министрам, рекомендовалось обозначить приоритеты работы вверенных министерств. Дважды в год премьер-министр требует у каждого министра (не только в приоритетных областях) отчета о проделанной работе. Также и в Великобритании под руководством Блэра: тот факт, что приоритетным для правительства было обучение грамоте чтения, письму и счетным навыкам[6]6
  Программа Literacy and Numeracy, автором которой был Майкл Барбер, была предназначена для совершенствования навыков чтения, письма и счета в начальной школе для того, чтобы ее выпускники могли успешно осваивать программу средней школы. (Прим. ред.)


[Закрыть] в начальной школе, еще не означал, что прекратилось преподавание основ наук и искусств или что никто не обращал внимания на более широкую повестку.

Вскоре после того, как Гордон Браун стал премьер-министром летом 2007 г., стало понятно, что, несмотря на многолетнее стремление занять ключевой пост, у него не было четких приоритетов. Он был слишком – и это правда – занят борьбой с мировым финансовым и экономическим кризисом, в которой играл роль мирового значения, но к тому времени отсутствие ясности в вопросе приоритетов привело к тому, что у него было два варианта, как сказано в одной из написанных Бобом Диланом песен: «он будет плыть по течению, или же ему вообще не дадут плыть».

Напротив, к 2001 г., когда Блэр создал Группу по контролю за исполнением предвыборных обязательств (Delivery Unit), он очень четко обозначил свои приоритеты. С коллегами из Группы политических консультантов на Даунинг-стрит, 10 (No. 10 Policy Unit) я отправился к нему в первую неделю своей работы с избранным списком задач и целей. Освещенный лучами солнца, сидя около комнаты заседаний правительства, Блэр взял ручку и вычеркнул целый ряд предложений, оставив лишь несколько: «Я хочу, чтобы Группа по контролю за исполнением обязательств сосредоточилась на проблемах первостепенного значения… например, в транспортной сфере я хочу только того, чтобы Майкл разобрался с железными дорогами»[7]7
  В это время работа железных дорог в Великобритании представляла серьезную проблему: поезда постоянно сходили с рельсов, движение останавливалось на многие часы, расписание не соблюдалось. (Прим. ред.)


[Закрыть] (6). Испытав разочарование после своего первого срока, он знал, сколько внимания нужно уделить решению некоторых трудных вопросов. (И над «только разобраться с железными дорогами» мы неустанно трудились три года или даже больше!) Более того, поскольку он только что завершил свою избирательную кампанию, он хорошо знал, какие мысли занимают умы британцев.

Если уж на то пошло, Маргарет Тэтчер со своими приоритетами определилась раньше, чем Блэр, и проявляла большую решительность в достижении поставленных целей в течение первого срока пребывания на посту премьер-министра. Как сказал один из более радикально настроенных министров ее кабинета Николас Ридли: «Она была непреклонна, говорила, что не ступит на этот путь [реформа социального обеспечения]. Было чем заняться в промышленности, экономике, налогообложении и профсоюзах». Она изложила свою позицию еще более кратко: «Первым идет не спрос, а предложение» (7).

Так были обозначены приоритеты на первый и второй сроки ее премьерства. Реформы социального обеспечения, здравоохранения и образования пришлось отложить.

Представляется, что правильность ее суждений была подтверждена историей: эти реформы, ориентированные на экономику предложения, не были отменены и без сомнения изменили Великобританию к лучшему.

ПРАВИЛО 2

ОБОЗНАЧЬТЕ ПРИОРИТЕТЫ (ДЕЙСТВИТЕЛЬНО ОБОЗНАЧЬТЕ)

Амбициозность и схема реализации реформ

Одно дело – решить, каковы ваши приоритеты; другое дело – решить, насколько амбициозны вы будете в их реализации. Насколько масштабных изменений и как быстро вы хотите?

В политических кругах часто повторяют фразу «недообещать и перевыполнить», и в ней, конечно, есть смысл. Это значит управлять ожиданиями, ставить некие достижимые, скромные цели, а затем делать больше ожидаемого – идея состоит в том, что избиратели будут в достаточной мере впечатлены. Во времена растущего благосостояния и всеобщей удовлетворенности работой правительством это вполне вероятный сценарий. Именно такой подход лежал в основе работы правительства Стива Бракса, премьер-министра австралийского штата Виктория, в начале XXI века: его White Paper[8]8
  Белая книга – документ, поясняющий проводимую или планируемую политику. (Прим. перев.)


[Закрыть] «Growing Victoria Together» («Сплоченная Виктория») представляла собой программу постепенной реализации скромных целей. Лодку никто не раскачивал, и штат Виктория развивался. Аналогично, через десять с небольшим лет после окончания Второй мировой войны, британское правительство Гарольда Макмиллана обратилось к избирателям со словами: «Так хорошо вам еще не бывало».

Но в трудные времена, как, например, в нынешний век строжайшей экономии, или когда у правительства имеются радикальная программа реформ и лидер, стремящийся к преобразованиям (и, возможно, к занятию достойного места в истории), недообещание и перевыполнение – подход слишком осторожный. В исторической перспективе в 1950 г. Макмиллан мог бы (я бы сказал, ему следовало бы) сделать больше для решения коренных структурных проблем британской экономики, которые безжалостно обнажились в 1960-е и 1970-е гг. Иногда ситуация требует четких приоритетов, а также смелости и амбициозности. Это одна из причин, по которым история судит о военных руководителях как о великих людях. Линкольн взял на себя обязательство сохранить Союз и (в конечном счете) положить конец рабству, что требовало постановки четкой цели и решительности в ее достижении – буквально, чего бы это ни стоило. То же можно сказать и о намерениях Черчилля сначала спасти свое государство, а затем навсегда покончить с нацизмом.

Но в мирное время степень амбициозности зависит отчасти от ситуации, а отчасти от мужества политического лидера. В случае с Маргарет Тэтчер оба фактора имели значение. Ее избрали в момент экономического и социального кризиса, но когда худшее было уже позади и многие из ее министров призывали сменить подход на более мягкий, она, как известно, дала отличный ответ: «Поворачивайте, если хотите. Леди не поворачивает». Аналогичным образом Тони Блэр во время второго срока пребывания у власти был намерен осуществить необратимые структурные преобразования как в здравоохранении, так и в образовании и поэтому ставил перед Группой по исполнению предвыборных обязательств амбициозные цели. Наджиб Тун Разак в Малайзии сделал выбор в пользу преобразований, а не в пользу спокойной жизни. На его подход огромное влияние оказал Идрис Джала, к которому мы еще не раз обратимся. Он утверждает, что, если цели не требуют «очень-очень большого напряжения», из-за них и с постели вставать не стоит. «Ставьте цели, которых, как вам самим кажется, вы не сможете достичь», – обезоружили меня его слова.

Степень амбициозности в некотором смысле также зависит от политического расчета. Президент США Барак Обама решил отдать наивысший приоритет реформе здравоохранения и был готов заплатить высокую политическую цену за ее проведение (и действительно заплатил!). Принять этот закон было очень трудно, но сделать так, чтобы он начал приносить реальную пользу «на местах», оказалось еще труднее. Дилемма для политических лидеров XXI века состоит в том, что людям не терпится увидеть результат. Если его нет, давление со стороны людей (и средств массовой информации) нарастает, а политическая поддержка рушится. Поэтому для лидеров-реформаторов парадокс состоит в том, что для того, чтобы достичь необратимых преобразований, им надо иметь долгосрочную стратегию, но если они при этом не обеспечивают достижения краткосрочных результатов, никто им не верит. Оказываясь перед этой дилеммой, некоторые политики (а в развивающемся мире донорские организации) возвращаются к объявлению «инициатив», которые, как они надеются, создадут впечатление активности, но не приведут к реальным преобразованиям. (За прошедшие десять лет я много раз безуспешно пытался бороться с этим значением слова «инициатива».)

Схема реализации реформ (Map of Delivery), которую я первоначально разработал для кабинета Блэра в 2002 г., призвана помочь в определении степени амбициозности задач всего правительства, лидера или отдельного министра.

Схема 1

Вертикальная ось имеет дело с основной составляющей политических дискуссий в большинстве систем – насколько смелыми или радикальными мы хотим быть? Некоторые политики и их советники по своей природе люди смелые, другие – более осмотрительные. Когда Джон Фицджеральд Кеннеди взял на себя известное обязательство, что американцы высадятся на Луну до конца 1960-х гг., это захватило воображение людей во всем мире – но большинство советников отговаривали его. На самом деле кто-то из должностных лиц младшего звена добавил предложение в черновик в последнюю минуту, и только случайно он попал к Кеннеди и предложение не было вычеркнуто кем-то из его советников. Кеннеди, конечно, импонировали честолюбивые устремления.

Часто дискуссия о выборе между смелостью и осмотрительностью ведется политиками, с одной стороны, и гражданскими служащими[9]9
  Гражданские служащие в правительствах ряда стран – несменяемая часть правительственного аппарата, которые обеспечивают стабильность его работы при сменяющемся политическом руководстве. (Прим. ред.)


[Закрыть] – с другой. Часть ценности последних в конце концов и состоит в том, что они уже видели все это раньше. В то время как политики приходят и уходят, гражданские служащие никуда не исчезают. Поэтому наивный, на их взгляд, политик, берущий на себя неразумные, на их же взгляд, обязательства, льет воду на их мельницу. Будучи закоренелыми циниками, они часто советуют более осторожный подход (который, совершенно случайно, заключается в том, чтобы делать меньше). Они избегают «честных дискуссий» в левом верхнем углу схемы, отступая вниз по вертикальной оси. Авторы незабвенного ситкома «Yes, Minister» («Да, господин министр») на телеканале BBC смогли создать целый комедийный сериал, отталкиваясь именно от такой дилеммы.

Может, проведем пилотное исследование вместо полномасштабного запуска? Может, для начала еще немного изучим вопрос? Или замедлим темпы реформирования, чтобы нововведения были постепенными? В старые времена в Великобритании всегда был еще один вариант: не лучше ли попробовать сначала в Шотландии?

Принятие политических решений на основе имеющихся данных, будучи на первый взгляд неплохим подходом, также является примером проявления осмотрительности. Ведь, по определению, имеющиеся данные относятся к прошлому, которое знало немало неудач. Слишком часто этим оправдывают медленный темп или откладывание реформ. Как заключает один из героев ставшего классикой романа Бориса Пастернака «Доктор Живаго», «Юрий Андреевич слишком поспешно и рано фиксировал неудачу приложенных стараний, слишком уверенно и почти с удовлетворением заявлял о тщетности дальнейших попыток» (8).

И, также по определению, изучение вопроса никогда не заканчивается и не дает оснований решить, успешным или нет будет нововведение. Это не аргумент в пользу того, что имеющиеся данные необходимо игнорировать. Напротив, их всегда нужно брать во внимание, но они не заменяют (и не в состоянии заменить) здравый смысл (а ведь именно этого мы ждем от политиков, которых выбираем).

В любом случае схема реализации реформ начинает по-настоящему работать, когда в центре внимания оказывается ее горизонтальная ось. Теперь картина меняется; становится возможным покончить со старой дискуссией. Скромная идея, будучи хорошо реализованной, может обеспечить те самые краткосрочные результаты, необходимые лидеру-реформатору, чтобы показать, что он на правильном пути. А вот в случае смелой идеи схема заставляет ответить на вопрос: как вы это сделаете? Кроме того, она дает возможность правительству или отдельному министру мыслить стратегически. Все, что окажется в левой части схемы, нужно со временем смещать вправо. Вам может импонировать «честная дискуссия без последствий» как промежуточный вариант, поскольку, как говорил Блэр, хороший спор способен внести ясность и заинтересовать людей, но в конце концов хочется быть уверенным, что вы добьетесь результата.

Однако маловероятно, что даже у самого смелого политика все программы окажутся в ячейке «Преобразования», если он или она обладают мудростью, поскольку это будет слишком рискованно. Аналогично, если все программы по итогам оценивания окажутся в ячейке «Улучшения», предполагаемые изменения будут слишком медленными. Опять же, нужно определить приоритеты и последовательность действий. Оба пункта имеют первостепенную важность для эффективной реализации.

В проводимых Блэром реформах здравоохранения сокращение времени ожидания плановых хирургических операций обеспечило краткосрочные результаты, укрепившие доверие, в то время как появление со временем у пациента права выбора в рамках государственной монополии, как оказалось, потребовало истинных преобразований. Аналогично Джоэл Кляйн на посту канцлера школ Нью-Йорка (главы департамента образования) в короткие сроки добился быстрого повышения успеваемости в начальной школе, что укрепило доверие к его программе, а затем взялся за намного более радикальные, квазирыночные реформы, ставшие необратимыми.

Тем не менее никакой анализ не заменит политической храбрости. Иногда требуется то, что Маргарет Тэтчер называла «хорошо выверенный прыжок» (calculated bounce). Я и сам однажды прочувствовал, что это: за день до того, как я предстал перед парламентским комитетом, Тони Блэр объявил по телевидению, что мы в два раза сократим число нелегальных беженцев в течение шести месяцев. Так он реагировал на постоянное давление со стороны общественности и средств массовой информации и решил «перепрыгнуть» систему (и меня). Когда позднее в тот же день я сказал ему, что был вынужден сообщить комитету, что не был в курсе его намерения сделать это объявление, он ответил просто: «Не знаю, как вы в принципе могли бы об этом узнать; я сам не знал до того, как сказал это». (План мы, кстати, выполнили шесть месяцев спустя.)

Иногда это не столько вопрос «прыжка», сколько вопрос лидера, ставящего большую, кажущуюся невыполнимой задачу с целью преобразовать ожидания. Не вся политика – это «искусство возможного» (известное выражение Ричарда Остина Батлера). Стремление к невозможному также имеет значение. Мы уже упоминали Кеннеди и высадку на Луну; искоренить оспу тоже когда-то казалось невозможным. И более прозаичный пример: никто не поверил Шахбазу Шарифу, главному министру пакистанской провинции Пенджаб, когда он в 2011 г. объявил, что намеревается обеспечить всеобщее начальное образование в соответствии с одной из Целей развития нового тысячелетия. Еще предстоит увидеть, получится ли это у него, но прогресс с момента объявления о намерении поражает.