Текст книги "Механизмы власти. 57 правил управления компанией и страной"

Отчасти это вопрос инициативы: один государственный служащий сказал моему другу и коллеге Саймону Ри: «Можно сидеть и смотреть, как растет ваш сад, а можно пойти и стать садовником». Лучше всех об этом сказал Джордж Бернард Шоу: «Благоразумный человек приспосабливается к условиям, окружающим его… Неблагоразумный человек приспосабливает окружающие условия под себя… Любой прогресс зависит от человека неблагоразумного». Нравится вам это или нет, нам иногда нужны неблагоразумные политические лидеры.

ПРАВИЛО 3

БУДЬТЕ НЕБЛАГОРАЗУМНЫ (ИНОГДА) И ПОЛЬЗУЙТЕСЬ СХЕМОЙ РЕАЛИЗАЦИИ РЕФОРМ

Целевые ориентиры

Приоритеты и амбициозность необходимы для преобразований, но их недостаточно. Также нужно более точно определить, на какой результат вы нацелены. Вот где в игру вступают целевые ориентиры. Учитывая ту роль, которую я выполнял в администрации Блэра, полагаю, мне не стоило удивляться, но я не мог представить, что окажусь настолько тесно связан с целевыми показателями и правительствами, которые эти цели ставят. В некоторых средствах массовой информации меня даже называли «Мистер Мишень» («Mr Targets»[10]10
  Термин Targets (букв. – мишень) обычно переводится как целевой ориентир или показатель. Этот показатель всегда задается в количественном выражении и предназначен для измерения прогресса на пути к достижению.


[Закрыть]). Другие критиковали меня еще резче. После того как я провел презентацию на одной из пресс-конференций Тони Блэра, тогдашний обозреватель газеты «Times» Саймон Дженкинс, всегда резкий в формулировках, описал меня следующим образом: «Страдающий манией контроля… генерал Великой Войны, который, сидя в своем шато, считает мишени по мере того, как их поражают, а затем пересчитывает те, которые поразить не удалось» (9).

Этот комментарий показывает, насколько противоречивыми тогда стали целевые ориентиры. Люди, которые годами требовали, чтобы правительства брали на себя конкретные обязательства (т. е. задавали целевые показатели) и затем предавали гласности то, насколько они к ним приблизились (т. е. публиковали данные), вдруг обнаружили, что эти показатели «заданы сверху», «навязаны» и «создают перекосы». Тем не менее, если только правительство не стремится делать очень мало (как лорд Солсбери), ему необходимо ставить какие-то четкие цели. Говоря на жаргоне Группы по контролю за реализацией реформ, должно быть четко понятно, «как выглядит успех». Это дает возможность правительству донести свою позицию доступным для людей образом, а также, что не менее важно, нести ответственность за достижение результатов.

Такое определение успеха нет нужды называть целевым ориентиром – в нашем распоряжении имеется множество других слов, таких как «задача» или «цель», – но в практическом плане это и есть описание успеха. Если успех определен не четко, многие из тех людей, которые критически относятся к целевым показателям, обвинят правительство в отсутствии ясного понимания программы действий или, еще хуже, в попытке запутать людей. В любом случае правительства постоянно задают целевые ориентиры, даже если они утверждают, что якобы против такого подхода. Не прошло и нескольких месяцев с момента избрания Дэвида Кэмерона и его критических замечаний по поводу постановки целевых ориентиров предыдущим правительством, как он заявил, что хочет, чтобы Великобритания вошла в топ пять туристических направлений. Можно не называть это целевым ориентиром, но это он и есть. Спустя три года на посту премьер-министра он больше не чувствовал необходимости притворяться. Отвечая на вопросы парламентариев на сессии (посвященной оценке эффективности системы здравоохранения) 6 ноября 2013 г., он отреагировал на критику словами: «Мы добиваемся своих целевых показателей».

Поскольку правительства, нравится это им или нет, будут задавать целевые ориентиры, мы, пожалуй, остановимся на них подробно, в частности, на том, как их использовать и как избежать ошибок (о чем я много узнал в годы, когда Блэр был премьер-министром).

В соответствии с акцентом на приоритетах, первое, что необходимо сказать о целевых ориентирах, – их не должно быть слишком много. Как мы уже увидели, Наджиб Тун Разак в Малайзии выбрал шесть приоритетных сфер. Далтон Мак-Гинти, премьер-министр Онтарио, широко известный как «премьер-министр по образованию», определил три сферы реформирования образовательной системы: улучшение показателей в обучении чтению, письму и счету, а также количества успешно сдающих выпускные экзамены; при уменьшении разрыва между уязвимыми группами населения и другими гражданами; укрепление общественного доверия к системе образования. Для каждой из этих сфер были сформулированы конкретные, измеримые, амбициозные, реалистичные и определенные по времени исполнения (что составляет в английском языке известную мнемоническую аббревиатуру SMART) целевые показатели. Нельзя сказать, что для системы образования в провинции с населением более 15 миллионов человек это слишком много. Аналогично в реформах образования и здравоохранения в пакистанской провинции Пенджаб главный министр поставил перед собой небольшое количество измеримых целей.

В начале работы администрации Блэра, наоборот, целевых показателей было слишком много. Кроме того, некоторые из них иллюстрировали еще одну ошибку. Они были плохо поставленными – неизмеримыми, или это были слишком широкие, ничем не подтвержденные догадки, которые брались «с потолка» и являлись при этом частью политического соглашения по расходам. Однажды, когда я выступил с планом добиться увеличение количества 11-летних школьников, достигающих требуемого стандарта по чтению и письму с 80 до 82 %, мне было сказано, что это слишком детально и что процентная величина должна оканчиваться на ноль или пять. (Мы поставили целевой показатель 85 % и добились 82.) Другие целевые ориентиры были заданы без понимания, каким образом будут собираться данные. Наихудшим примером была проблема дорожных пробок, в отношении которой была поставлена малопонятная цель, измеряемая посредством какой-то затейливой процедуры (см. пояснение на стр. 190).

Возможно, в начале своего премьерства Дэвид Кэмерон был скептически настроен по отношению к постановке целевых ориентиров, но он запланировал выполнение вызвавшего большой общественный резонанс показателя – обеспечить в каждом конкретном году превышение количества эмигрантов над количеством иммигрантов. По мнению премьер-министра, достижение данной цели доказало бы, что он держит под контролем острую политическую проблему – проблему иммиграции. Трудность в том, что достижение этой цели зависит от множества факторов, неподвластных влиянию премьер-министра. Он не может влиять на то, сколько людей решит эмигрировать, и совсем немного может влиять на процесс иммиграции внутри Европейского союза. Следовательно, все, на что он может влиять, это иммиграция из других регионов, но, сколько ни ужесточай меры в этой сфере (любой ценой), обозначенные выше факторы будут оказывать решающее влияние на результаты. Как было сказано на первой полосе газеты «Evening Standard», когда при подсчете «чистой миграции» выяснилось, что въехало в Великобританию на 212 000 человек больше, чем выехало из нее: «От миграционных обещаний премьер-министра ничего не осталось» (10). Поставишь неправильный целевой ориентир и, даже если, как Кэмерон, продвинешься по отношению к нему, рискуешь потерпеть политическое поражение.

Министры в правительстве Блэра периодически приходили в замешательство по поводу постановки целевых ориентиров, путали проблему плохих ориентиров с более широким вопросом об ориентирах вообще. Время от времени я думал, что даже сам премьер-министр в замешательстве – но в конце концов он всегда успешно его преодолевал. В своих мемуарах он говорит буквально следующее:

…во внутренней политике реформирование управления социальными службами неизбежно заставляло нас с существенно большей тщательностью вдаваться в подробности реализации задач и управления и служебной деятельностью. Премьер-министры все больше становятся похожими на генерального директора или на председателя совета директоров крупной компании. Они должны определять основное направление политического развития; они должны следить за тем, чтобы этого направления придерживались; они должны получать данные о том, так ли это; и они должны оценивать результаты.

Любой политический лидер, игнорирующий этот совет, действует на свой страх и риск. Что особенно важно, Блэр добавляет:

Было… много абсурдных преувеличений в отношении целевых ориентиров… но некоторые критические замечания были обоснованы. Показателей может быть слишком много… Иногда разные показатели вступают в противоречие. Иногда они носят слишком императивный характер…

Однако, как я обычно говорил министрам и государственным служащим, если это так, сократите их, оставьте только самые необходимые, устраните любые имеющиеся противоречия, будьте благоразумны в том, как они будут реализованы. Но ни на мгновение нельзя думать, что в какой-либо другой сфере жизни вы могли бы тратить суммы денег, не требуя поддающихся измерению результатов (11).

Если кратко, то на этом тему можно считать исчерпанной.

Для тех, кто хочет глубже вникнуть в подробности – не все хотят, – есть важнейшие решения, которые необходимо принять о природе самих целевых ориентиров. Можно поставить минимальный показатель, при недостижении которого цель можно считать нереализованной, как поступил Майкл Гоув, министр образования Великобритании в 2010–2014 гг. в правительстве Кэмерона, со школьной успеваемостью в Англии. Можно установить процентный целевой показатель – чтобы 90 % поездов прибывали вовремя, например. Также можно установить целевой показатель в 100 % – этот вариант привлекает возможностью сообщить людям, что результаты будут иметь универсальный характер; но недостаток такого подхода в том, что последние 1 или 2 процента чего бы то ни было часто представляют собой исключительные случаи, и все закончится тем, что изменить в них что-либо будет очень дорого, или окажется, что это самые настоящие исключения из правил. С этим мы столкнулись, поставив цель для отделений экстренной медицинской помощи, чтобы проходило не более четырех часов до момента, когда пациента осмотрят и назначат лечение и либо отправят домой, либо госпитализируют. Четкий и понятный показатель в подавляющем большинстве случаев, но неприменимый при повреждении позвоночника, когда пациента нельзя перемещать. В таких случаях мы всегда настаивали на том, что дело было не в самом показателе; показатель определял необходимый стандарт оказываемых услуг, как это и требовалось. Мы согласились, что будут и должны быть исключительные клинические случаи – специалисты сообщили нам, что они никогда не превысят 1–2 %. Целевой показатель был достигнут вовремя в декабре 2004 г. Впоследствии его почти всегда удавалось достичь в течение почти десяти лет, пока Национальная служба здравоохранения (National Health Service), вопреки логике, не решила больше не уделять этому внимания.

ПРАВИЛО 4

ЗАДАВАЙТЕ НЕБОЛЬШОЕ КОЛИЧЕСТВО ПРОДУМАННЫХ ЦЕЛЕВЫХ ОРИЕНТИРОВ (НО, ЕСЛИ НЕ ХОТИТЕ, НЕ НАЗЫВАЙТЕ ИХ ЦЕЛЕВЫМИ ОРИЕНТИРАМИ!)

Сопоставительный анализ(бенчмаркинг)

Когда вы определились с приоритетом и типом целевых ориентиров, в игру вступает наука о том, как формулировать эти ориентиры. Конечно, всегда (хочется надеяться) будут «неблагоразумные» политики, ставящие «неблагоразумные» цели, но и им научная информированность пойдет только на пользу. Лучше всего для этого подойдет бенчмаркинг, или сопоставительный анализ. Приверженцы бенчмаркинга знают, что существует пять его видов (см. табл. 1). Можно использовать любой из пяти видов или их сочетание.

Таблица 1. Бенчмаркинг

Часто правительства, системы или люди хотят превзойти полученные в прошлом результаты; «сопоставление с предыдущими показателями» дает хорошее понимание ситуации, именно поэтому спортсмены уделяют такое большое внимание своим личным рекордам. Это первый тип бенчмаркинга. Помню, однажды во время дискуссии о дорожных пробках в Лондоне и о том, что с этим делать, я осознал, что, когда лорд Солсбери был премьер-министром, он добирался от вокзала Кингс-Кросс (куда прибывал его поезд из Хатфилда) до Форин-офиса, как неофициально называют Министерство иностранных дел (где он любил работать) за 17 минут… в карете, запряженной четверкой лошадей. Однако 100 лет спустя со всем нашим усовершенствованным транспортом это стало абсолютно невозможным, разве что если поедет премьер-министр в сопровождении мотоциклистов. В самом деле парадоксально, ведь, спеша на работу, Солсбери, как мы увидели, по прибытии стремился делать «как можно меньше».

В то же время страны могут ставить целью достижение таких же высоких показателей в образовании как какие-нибудь другие страны в международных рейтингах, которые сейчас публикуются регулярно. Например, в пакете актов «Цели 2000» (Goals 2000 Act) от 1990 г. США заявляли о намерении стать лучшими в мире в области математики и естествознания к 2000 г., но, помимо законодательного закрепления данного заявления, больше в этом направлении они ничего не предприняли и цели не достигли. Это второй тип бенчмаркинга – «сопоставление с мировыми показателями».

Возьмем другой пример. Соединенные Штаты могли бы сравнивать свои показатели в образовании, основываясь на данных, собираемых каждые два года в ходе мониторинга «Национальная оценка прогресса образования» (National Assessment of Educational Progress). Штат Массачусетс обычно лидирует, а штат Луизиана закрывает список. В определённом штате можно было бы поставить цель к конкретной дате достичь таких же высоких показателей, как первые 10 % штатов в рейтинге или первые 25 %. Цель в 10 % будет при этом намного более амбициозной, чем 25 %. Это пример использования третьего типа бенчмаркинга.

Четвертый тип, бенчмаркинг внутри одной системы, часто оказывается наиболее полезным. В Англии и Уэльсе 43 полицейских формирования, и сравнение уровня преступности на вверенной каждому из них территории дает возможность понять, чего система в целом может достичь. Представим, что каждое полицейское формирование достигло показателей снижения уровня преступности, как у первых десяти формирований в рейтинге или просто первой половины рейтинга. Целевые показатели, основанные на таких видах предположений, имеют не просто разумное обоснование; против них трудно подобрать какие-либо доводы. Полиция Манчестера могла бы аргументировать несправедливость требования соответствовать показателям графств Девон или Корнуолл тем, что в первом случае речь идет о городской территории, а во втором – о сельской местности, но оправдать несоответствие показателям верхней половины рейтинга всех формирований Англии или пяти лучших городских формирований было бы уже труднее. Аналогично каждый из 36 округов пакистанской провинции Пенджаб может оценить, насколько его показатели сравнимы с показателями остальных 35 округов.

Иногда передовые показатели в некоторой специфической области могут быть обнаружены в весьма неожиданных местах, что подводит нас к пятому типу бенчмаркинга. Лучший из встречавшихся мне примеров связан с одной из ведущих гостиничных сетей, в которой захотели улучшить процедуру прибытия и регистрации в гостиницах. Они разбили эту задачу на 16 этапов и начали поиск так называемых лучших практик на каждом из них. Итак, кто лучше всех в мире открывает двери такси или лимузина и приветствует гостя по имени? Оказывается, не какая-то другая гостиничная сеть, а организаторы церемонии вручения «Оскаров». Они справляются блестяще, и у них многому можно было бы поучиться.

Еще один подход к постановке целевых ориентиров – это оценить результаты различных стратегических шагов, делая хорошие, убедительные, обоснованные предположения относительно возможных последствий. Соберите человек десять, так или иначе задействованных в данной системе, и оцените эти шаги, и осторожные, и амбициозные, и посмотрите, что в итоге получится. Я принимал участие в подобных семинарах в Пакистане, Америке, России и Соединенном Королевстве и всегда находил их полезными. (См. также Главу 4, раздел «Данные и траектории».)

Таблица 2 – пример, разработанный для Национальной стратегии грамотности чтения (National Literacy Strategy) в Англии. Отправной точкой было 63 %-ное достижение высоких стандартов грамотности; целевой показатель составлял 80 % через пять лет. Мы спрогнозировали ежегодный прирост по пяти ключевым аспектам стратегии. Наши прогнозы, сделанные в 1997 г., были близки к реальным цифрам в период 1998–2000 гг., но оказались слишком оптимистичными для 2001 г.

В конце концов, то, какие именно целевые ориентиры вы ставите, по-прежнему зависит от вашей оценки собственной амбициозности, но целевые показатели, основанные на таком сочетании данных бенчмаркинга и анализа воздействия принятых политических мер, вероятно, будет более обоснованной.

В дополнение позвольте вернуться к «умышленному прыжку» Блэра в вопросе нелегальных беженцев, о котором говорилось на стр. 37. Никто не планировал новый целевой ориентир, даже Блэр, но за день или два до того, как он дал свое новое обещание в программе «Newsnight» («Вечер новостей»), он ознакомился с результатами бенчмаркинга и анализа последствий политических решений, которые мы провели, изучая данный вопрос. Результаты показывали, что за шесть месяцев вполне возможно вдвое сократить число беженцев. Предположу, что данные этого анализа отложились где-то в голове премьер-министра; так что, несмотря на то что он делал предположения, они были обоснованными. Чиновники, конечно, были просто в ярости, но цель была достигнута.

Таблица 2. Национальная стратегия грамотности, Соединенное Королевство, 1997–2002 гг.

ПРАВИЛО 5

ПРИМЕНЯЙТЕ НАУЧНЫЙ ПОДХОД К ПОСТАНОВКЕ ЦЕЛЕВЫХ ОРИЕНТИРОВ (НО НЕ ПОЛАГАЙТЕСЬ ТОЛЬКО НА НЕГО)

Неожиданные последствия

Следующий вопрос о целевых ориентирах относится к негативным или неожиданным последствиям. Есть реальные риски, и все время необходимо напоминать себе и всем, кто вовлечен в процесс постановки целей, что за любыми желаемыми показателями стоит (или должна стоять) некая нравственная цель, и именно она, а не целевые показатели, имеет значение. Потеряете из виду нравственную цель, и вся система начнет рушиться. Поэтому, если данные плановые показатели имеют негативные или неожиданные последствия, которые могут вступать в противоречие с целью нравственной, это самая настоящая проблема.

Для некоторых это становится аргументом в пользу того, чтобы не задавать вообще никаких показателей, но тогда вы рискуете получить все обозначенные в начале этой главы проблемы: отсутствие четких приоритетов, отсутствие четкого определения успеха и в конечном счете отсутствие подотчетности. Есть один подход, который позволяет избежать ошибок, возникающих при постановке целевых ориентиров, но сохраняет подотчетность, и именно такого подхода придерживался мэр Нью-Йорка Рудольф Джулиани и продолжает придерживаться его преемник. Он подразумевает выбор приоритетов, обеспечение надежных данных о ключевых показателях (таких как основные виды преступлений) в режиме времени, близком к реальному, регулярную публикацию этих данных и тщательное сопоставление (бенчмаркинг), например, полицейских округов Департамента полиции Нью-Йорка, для повышения эффективности. Опыт показывает, что этот подход работает, потому что он учитывает все принципы постановки целевых ориентиров, но не предусматривает цели иной, чем непрерывное сокращение уровня преступности.

Однако такой подход, вероятно, так же будет иметь негативные или неожиданные последствия, как и подход, предусматривающий формальную постановку целевых ориентиров. Это по-прежнему ставит нас перед необходимостью решить данную проблему. Можно сделать только три вещи. Первое – убедиться в том, что целевой ориентир, или, в подходе Джулиани, выбранный показатель, тщательно продуман. У одного из целевых показателей в сфере здравоохранения, который мы задали во времена работы Группы по контролю за реализацией реформ, были очевидные недостатки, и эти недостатки имели последствия. Показатель заключался в том, чтобы вам не приходилось ждать более 48 часов, прежде чем попасть к терапевту. Нравственная цель при этом заключалась в том, чтобы люди могли в более короткий срок попасть к врачу, а также в том, чтобы положить конец распространенным в то время жалобам на сложности, возникающие при записи на прием. Отдельные терапевты предпочли интерпретировать данный показатель в узком смысле: что записаться на прием к врачу можно только в течение следующих 48 часов. Это означало, что, если вы хотите записаться на плановый прием, скажем, в ваш выходной день на следующей неделе, вам скажут, что это невозможно. В такой интерпретации цель вызвала столько же проблем, сколько и решила; это случай, когда плохо продуманная цель (и пара терапевтов-болванов) привела к негативным последствиям.

Второе, что вы можете сделать, – это работать с ключевыми людьми в данной области и постараться предугадать как можно больше негативных или нежелательных последствий, учесть их при формулировании показателей и затем, по мере реализации плана, проверять, не появляются ли они. Когда мы убедили полицейских в больших городах Англии сосредоточиться на сокращении случаев грабежей – в 2001–2002 гг. их количество было сопоставимо с эпидемией, – они нехотя согласились, но предупредили, что поскольку эта задача поручена сотрудникам, выполнявшим до этого другие обязанности, то количество прочих преступлений может вырасти. Они утверждали, по крайней мере намекали, что и так уже работали с максимальной производительностью, так что перевод одного вида преступлений в разряд приоритетных неблагоприятно скажется на других. Причин верить этому не было. В конце концов, в то время полицейский в Лондоне в среднем проводил только пять арестов в год. В любом случае мы договорились попробовать.

Ничего такого не случилось. Хорошая новость состояла в том, что в тех местах, где быстрее всего уменьшалось число грабежей, меньше совершалось и других преступлений. Глава службы столичной полиции в то время высказал мнение, что благодаря совместной работе за несколько недель удалось добиться больших результатов, чем за предыдущие 20 лет. Хороший полицейский контроль есть хороший полицейский контроль, поэтому, если ввести его для борьбы с одним видом преступлений, он, вероятнее всего, принесет пользу и в отношении других преступлений. Мы снова и снова сталкивались с этим принципом. Например, если при подготовке учителей начальных классов повышать качество преподавания математики, они скорее всего начнут лучше преподавать и другие предметы, просто потому, что научатся преподавать лучше.

Это не означает, что в таком случае никогда не бывает негативных последствий – тем не менее здесь важнее всего развеять мифы и позволить средствам массовой информации освещать вашу борьбу. Нужно помнить, что, как только вы решаете реформировать одну из основных сфер государственных услуг, те, кто против данной цели, будут утверждать, что она будет иметь негативные или неожиданные последствия – большая часть из которых никогда не произойдет. Если вы не разберетесь с их аргументами в эфире, эту пустоту заполнят ваши критики. В случае когда негативные или неожиданные последствия действительно имеют место, у вас есть выбор: скорректировать стратегию или решить для себя, что результат важнее последствий. Лучше быть вооруженным пророком, чем безоружным, – в данном случае вооруженным фактами.

Третье, и последнее, что можно и следует сделать, – это периодически пересматривать процедуру сбора данных на предмет подтасовки или неожиданных негативных последствий. При разработке дорожной карты в сфере образования Пенджаба мы привлекли независимых экспертов для оценки эффективности процесса сбора данных и затем оценки их точности. Мы обнаружили, что в некоторых случаях люди, проверяющие данные о численности учащихся – ключевая процедура для измерения прогресса в сфере посещаемости занятий, – скорее руководствуются журналом посещаемости, а не производят фактический подсчет детей в классах, однако мы знали, что журналы посещаемости часто содержали неточную информацию. Проверка подтвердила, что большая часть данных, на которые мы опирались, была приемлемой и что такие нарушения были относительно редки, и теперь мы могли устранить проблему.

Аналогичная ситуация с четырехчасовым ожиданием экстренной медицинской помощи. Были случаи, когда машины «Скорой помощи» с находящимся внутри пациентом стояли за пределами отделения, поскольку отсчет нормативного времени формально начинался только после того, как пациент оказывался внутри. Подобные ситуации действительно имели место, но из наших проверок было известно, что такое происходило не очень часто. Начинаешь размышлять над профессиональной этикой сотрудников, замеченных в подобных злоупотреблениях, и понимаешь, что это классический случай потери из виду нравственной цели.

Здесь необходимо обратить внимание на простой, но важный пункт, к которому мы вернемся в Главе 4. На каком бы наборе данных вы ни решили основываться при выработке целевых показателей, убедитесь в том, что имеется альтернативный набор, охватывающий ту же тему, в идеале неподвластный правительству или государственным служащим. Например, используйте данные опросов наряду с данными о зарегистрированных преступлениях для понимания тенденций роста преступности. Это позволит осуществить многостороннюю оценку – еще один источник подтвердит или опровергнет тот факт, что динамика данных, которыми вы оперируете, реальна, а не является результатом подтасовки, – а также обеспечит более прочную основу, когда появится необходимость осветить ваши успехи (или неудачи).

ПРАВИЛО 6

ПРОВЕРЬТЕ СВОИ ЦЕЛЕВЫЕ ОРИЕНТИРЫ НА ВОЗМОЖНЫЕ НЕГАТИВНЫЕ ИЛИ НЕОЖИДАННЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ (НО ОНИ МОГУТ И НЕ СЛУЧИТЬСЯ)