Текст книги "Механизмы власти. 57 правил управления компанией и страной"

Реформа системы гражданских служащих

Рано или поздно разговор о том, как улучшить потенциал реализации, приводит к более общему обсуждению реформы системы гражданских служащих. Это в свою очередь поднимает еще более общие вопросы, связанные с управлением, – например о коррупции. Когда кто-то из высокопоставленных должностных лиц в пакистанской провинции Пенджаб хвалит одного из своих чиновников, он называет его «усердным и честным», что косвенно указывает на отрицательную характеристику многих других сотрудников.

Итак, реформа системы гражданской службы – крайне важная проблема, и дело не только в потенциале реализации. Необходимо все сделать по уму. Как выразился Отто фон Бисмарк, великий (и беспощадный) канцлер Германской империи: «Имея плохие законы и хороших гражданских служащих… еще можно править. Если у вас плохие служащие, даже самые лучшие законы вам не помогут» (17).

Но и это риск. Это риск, поскольку реформа может показаться настолько трудной, что политические лидеры сдадутся. Обратная ситуация также возможна. Они берут на себя выполнение этой задачи, и она оказывается всепоглощающей; реформа сферы гражданской службы и структуры правительства поглощает все имеющееся время и всю доступную энергию, а граждане при этом видят весьма скромные результаты или не видят их вовсе, по крайней мере в краткосрочной перспективе. Донорские агентства (банки развития и др.) часто предлагают провести глубокие структурные преобразования, создать новые учреждения и нарастить базовый потенциал, не уточняя при этом, о достижении каких именно целей идет речь.

Эта книга не о реформе сферы гражданской службы. Урок, касающийся науки реализации, ясен: не избегайте реформы гражданской службы, но также не давайте ей целиком поглотить вас и бюрократический аппарат. Ставьте свои цели и концентрируйтесь на их реализации; вот чего хотят граждане и за что вас будут помнить. (В 2007 г. в Шотландии именно это и произошло: были упразднены традиционные департаменты и была выстроена унифицированная сфера государственных услуг вокруг пяти генеральных директоров, ответственных за пять общих политических целей, таких как «Более безопасная Шотландия» или «Умная Шотландия».) Учите уроки реализации по мере работы и, исходя из этого, выстраивайте повестку реформы сферы гражданской службы, результаты которой поддаются негласному измерению. Не задавайте вопрос: «Как нам изменить гражданскую службу?» Вместо этого спрашивайте: «Как нам изменить гражданскую службу так, чтобы достичь наших целей?» Это два совершенно разных вопроса! Не полагайтесь на общую реформу сферы гражданской службы, если хотите добиться желаемых результатов; у вас нет времени.

ПРАВИЛО 13

НАРАЩИВАЙТЕ ПОТЕНЦИАЛ ДЛЯ РЕАЛИЗАЦИИ СВОЕЙ ПРОГРАММЫ (РЕФОРМА ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ РАДИ САМОЙ РЕФОРМЫ ПРОСТО РАСХОДУЕТ ЭНЕРГИЮ)

Эмметт Риган, талантливый студент, обучающийся по программе MBA в Школе бизнеса Университета Уорвик, хорошо разобрался в том, что являлось фундаментом успеха Группы при премьер-министре по контролю за реализацией реформ; и уроки, которые он извлек – шесть «P», – я бы сказал, являются общеприменимыми:

• Prioritization (Обозначение приоритетов) – постановка ясных точных целей.

• People (Люди) – назначение хороших людей, налаживание отношений.

• Power (Власть) – мудрое использование властных ресурсов Канцелярии премьер-министра для стимулирования работы.

• Public spending (Государственные расходы) – направление инвестиций на реализацию согласованных целей.

• Politics (Политика) – понимание и осознание важности политики, а не восприятие политики как проблемы.

• Performance (Выполнение) – особое внимание действиям, требующимся для реализации согласованных целей (18).

К каждой из этих тем мы обращаемся в одной или более главах этой книги. Когда создается Группа по контролю за реализацией реформ, стоит проверить структуру любой предлагаемой организации по списку Ригана. Независимо от страны, независимо от контекста, независимо от повестки дня, эти компоненты составляют ядро реализации. Действительно, если они присутствуют, Группа сама по себе не является непременным требованием. Другими словами, уроки реализации важнее, чем Группа с определенным названием; если она работает эффективно, то просто растет вероятность того, что эти уроки будут работать. С ними успех возможен. Без них – никак.

После прочтения первых двух глав должно стать ясно, что выиграть выборы и управлять страной – два совершенно разных действия, требующих совершенно разных навыков. Посыл простой: с победой на выборах или назначением на пост министра неизбежно приходит излишняя самоуверенность, но старайтесь при этом сохранить объективность и скромность. Определитесь с программой (Глава 1), оцените текущее состояние бюрократического аппарата, от которого зависит реализация вашей программы, и создайте организацию, способную эту программу реализовать (Глава 2). В то же время помните, что, если у вас за плечами еще нет 10 000 часов осознанной практики, вам предстоит многому научиться – так что обеспечьте такие условия, в которых учиться вы сможете быстро. По мере обучения разрабатывайте стратегию. Об этом речь пойдет в следующей главе.

Глава 3. Стратегия

Кто-то из участников встречи предположил, что слово «предпочтение» будет проще «продать» профсоюзам и Лейбористской партии. Слово «выбор» могло вызвать крайне отрицательную реакцию как у первых, так и у последних или одновременно у тех и других. Я записал в блокноте, что Блэр не ударил рукой по столу, но мог бы. «Выбор есть выбор, – настаивал он. – Зачем преуменьшать?» Затем он добавил: «Это превратит нашу жизнь в ад почти на все время работы… но я не вижу никакого смысла в том, чтобы быть премьер-министром, если мы не будем рисковать».

Этот разговор о стратегии произошел вскоре после завершения выборов 2001 г. Как подойти не к какой-то конкретной реформе, а ко всей нашей программе? На каких принципах мы будем основываться при проведении наших реформ? В преддверии выборов Блэр выступил с речью в Грейвзенде (графство Кент), предложив три принципа: определить стандарты и ожидаемые результаты; делегировать полномочия и обязанности и передать бюджет подразделениям «на передовой»; сломать искусственные препятствия и разделение между профессиональными группами, например докторами, медсестрами и фармацевтами.

Теперь, в поместье Чекерс, загородной резиденции премьер-министра, где на верхнем этаже есть помещение, эквивалентное Комнате правительства на Даунинг-стрит, 10, мы спорили о том, являются ли эти три принципа достаточной основой для программы радикальных реформ. Кто-то, видимо, заранее зная, что Блэр проявит к этому огромный интерес, добавил возможность выбора в это сочетание. Не должно ли быть еще и четвертого принципа: по возможности предложить пациенту, родителю, гражданину выбор?

Это был прекрасный повод для раскола блэровцев на сопротивляющихся и исполненных энтузиазма (включавших, разумеется, самого премьер-министра). Тот факт, что реакция профсоюзов и партии будет негативной, для одних имел большое значение, а других только воодушевлял. Блэр был специалистом в противостоянии своим же, как и Тэтчер в свое время.

Мы придумали аргумент в пользу четвертого принципа, и аргумент весьма убедительный. Мы приводили такой довод: широта выбора больше у богатых людей, поскольку они могут по своему усмотрению воспользоваться услугами частных медицинских или образовательных учреждений или легко могут переехать, чтобы их ребенок ходил в выбранную ими школу; тогда как мы бы хотели предоставить выбор всем. Если люди с состоянием уже имели право выбора, почему же бедным нужно было смириться с единственной опцией в стиле «хотите ешьте, хотите нет»? В конечном счете выбор есть осуществление власти. Таким образом, расширяя возможности выбора, мы наделяли бесправных правами. Мы также утверждали, что выбор будет привлекателен для среднего класса и поможет убедить людей продолжать пользоваться государственными услугами, что в свою очередь будет означать, что они будут готовы платить налоги для их осуществления.

Когда были определены принцип и аргументация в пользу принципа, последовали определенные политические рекомендации. Например, потребуются разнообразные формы предоставления услуг, например, больницы, которыми управляют благотворительные фонды, должны будут получить независимость от Национальной службы здравоохранения, а в сфере образования будут учреждены академии, имеющие сходство с чартерными школами в США (независимыми государственными школами). Аналогично гражданам потребуется информация, на основе которой они могут делать выбор, так что прозрачность в освещении успехов и неудач деятельности была крайне важна; а также желательна консультация для тех, кто хочет выбирать, но не чувствует достаточной уверенности для этого. Разговор в поместье Чекерс о принципах вылился в стратегию, которая в свою очередь определила политику. Здесь это ключевая идея, в противоположность часто реализуемому сценарию, когда правительство просто составляет список действий.

В роскошном темном лобби лондонского отеля я встретился с главным гражданским служащим из департамента образования одной развивающейся азиатской страны. Невысокого роста, энергичный и, вероятно, вымотанный после перелета, он с удовольствием воспользовался возможностью побеседовать со мной на обратном пути с какого-то мероприятия под эгидой ЮНЕСКО в Париже. До этого мы не встречались, так что, когда мы немного расслабились, я попросил его рассказать о себе и о недавних выборах в его стране. Затем я перешел к его повестке. «Как я могу Вам помочь? – спросил я его. – С какими проблемами Вы столкнулись?»

«Ох, это трудно, – ответил он. – Мне необходимо реализовать шестьдесят девять инициатив до Рождества!»

Сердце мое сжалось. Опять это слово «инициатива». Как я уже говорил, я бы запретил его, если бы мог. Успех в достижении амбициозных целей не просто затрудняется множеством отдельных инициатив, последние непрерывно болтаются под ногами. Я понял это, работая в Министерстве образования во время первого срока пребывания Блэра на посту премьер-министра. В первую пару лет нам постоянно нужно было что-то объявлять. Объявления и инициативы – двоюродные братья! Некоторые из них были очень стоящими, другие похуже, но их попросту было слишком много.

Регулярно посещая школы, я формулировал стратегию для сотрудников и затем слушал их комментарии. Первую мысль, которую я слышал почти всегда, можно выразить как-то так: «Что ж, Майкл, ты, возможно, думаешь, что у вас есть стратегия; мы думаем, что просто то одно, то другое, черт возьми».

Вот какой эффект имеют инициативы. Они приводят к путанице. Они нарушают ясность по поводу приоритетов. Шестьдесят девять инициатив до Рождества потребуют колоссальной работы и почти наверняка ухудшат ситуацию. И все же некоторые консультанты по вопросам управления по-прежнему рекомендуют правительствам создавать портфель инициатив…

Эта глава о стратегии – о вашем описании широких подходов к достижению целей. Нет ничего плохого в том, чтобы использовать идеологию как отправную точку. В действительности это ключевая составляющая политических дебатов. Голосуя, мы не только выбираем из нескольких лидеров и нескольких манифестов, мы выбираем из нескольких взглядов на мир. Другими словами – из идеологий. И если идеология правительства обладает достаточной ясностью (и не лишена связи с реальностью), она может помочь добиться цели. Возьмем Маргарет Тэтчер. Потратив первые три или четыре года, по ее словам, на то, чтобы «разобраться с предложением», она перешла к приватизации ряда государственных предприятий и только потом занялась решением проблем в здравоохранении и образовании. В то время я случайно столкнулся в пабе с одним из служащих Казначейства. Он сказал: «Для нас все просто, поскольку мы знаем, что, в чем бы ни была проблема, она хочет, чтобы мы ответили на вопрос «Что сделать, чтобы создать рынок?» Это важный момент, поэтому они могли применять такой подход не только к проблемам, приоритетным для премьер-министра, но и к тем, что еще только предстояло решать. Затем, когда всевидящее око направляло свой взгляд на эти новые проблемы, уже была проделана большая мыслительная работа. Это хороший пример того, как может помочь идеология.

Это также объясняет, почему в начале второго срока пребывания на посту премьер-министра Блэр хотел прояснить и закрепить четыре принципа реформы государственного сектора, ставшие темой целого ряда его выступлений. К тому моменту Блэр понял, что «заманчивые инициативы», которых он требовал во время первого срока премьерства, приносили лишь поверхностные результаты; они не меняли принцип работы систем. Не все его министры придерживались таких взглядов. Один из них, как известно, отнесся к этому подходу пренебрежительно: «Стратегия – чушь собачья!» – заявил он и продолжил объявлять об инициативах.

ПРАВИЛО 14

ДВИГАЙТЕСЬ ОТ ПРИНЦИПОВ К СТРАТЕГИИ И ПОЛИТИКЕ (А С ИНИЦИАТИВАМИ РАСПРАВЛЯЙТЕСЬ БЕЗЖАЛОСТНО)

В современном мире идеологии отличаются друг от друга не так резко, как в середине двадцатого века. «Что работает» – вот что должно стать мантрой века двадцать первого. Различия теперь в основном сводятся к акцентам: для кого-то выбор хорош сам по себе, для кого-то – нет. Кто-то хотел бы со временем снизить налоговые ставки, а кто-то скромно предпочел бы увеличить государственные расходы, если их вложить в нужное дело. Кто-то больше верит в рынки, предоставленные самим себе, а кто-то настроен не так оптимистично. Такие дебаты, как спор между Джагдишем Бхагвати и Амартией Сеном, упомянутыми во Введении, могут быть очень бурными и в радикальных случаях как широкими, так и глубокими. Часто самые серьезные, глубокие политические разногласия касаются культурных проблем: однополых браков, прав женщин стать священнослужителями, иммиграции и т. д. (что иллюстрирует Движение чаепития в США), а не ключевых политических вопросов.

Так или иначе, существует целый ряд обоснованных позиций, и может быть доказано, что многие из них приносят пользу, если реформы тщательно продуманы и имеется системный подход к реализации. Проблема в том, что такие широкие идеологические позиции вовсе не обязательно указывают вам, что делать в конкретной ситуации, и, безусловно, не представляют никаких деталей.

Кроме того, фактические данные имеют значение и содержат четкие сигналы, которые вы можете игнорировать на свой страх и риск. Но даже имея хорошо подобранные данные, необходимо делать выводы, например, о конкретном времени и условиях для проведения реформы. Второй подвох, который таит в себе фактическая информация: большая часть данных относится к конкретной теме, например здравоохранению, образованию, преступности или социальному обеспечению, но вовсе не обязательно связывает их воедино.

Главная цель этой главы – сформулировать пять широких подходов, которые потенциально применимы к целому ряду правительственных обязанностей. Для каждого приводится краткий комментарий с фактическими данными. Центральная мысль этой главы заключается в том, что правильная стратегия – непременное условие успешной реализации. Стратегия без реализации не имеет смысла; реализация без стратегии лишена логики. Вырабатывая эти пять подходов, я основывался на собственной работе (см. стр. 333–342 книги «Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании»[15]15
  М. Барбер. Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании. М.: Высшая Школа Экономики, 2011.


[Закрыть], а также на отличной работе Гвина Бивана из Лондонской школы экономики и политических наук и Деборы Уилсон из Бристольского Университета(1). Они, а также другие авторы сосредоточились на том, что описывается как «естественный эксперимент», имевший место в Соединенном Королевстве, после того как администрация Блэра ввела автономные органы законодательной власти и правительства в Шотландии, Уэльсе и Северной Ирландии. Этот процесс подразумевал следование разными путями от схожих отправных точек в сферах здравоохранения и образования. Полученные в ходе анализа результаты могут иметь намного более широкое применение, как я надеюсь продемонстрировать (см. схему ниже).

Пять парадигм реформы системы

Схема 11

В дополнение к этим пяти подходам есть три функции, которые системе необходимо учесть в централизованном порядке. В совокупности эти функции составляют концепцию навигации, которая, в сущности, означает, что в результате система станет лучше, чем была раньше. И наконец, имеется более широкий контекст вовлечения населения. Эта глава обращается к каждому аспекту по очереди.

Подход 1. Доверие и альтруизм

Всем бы хотелось, чтобы подход под названием «Доверие и Альтруизм» был эффективен, многие правительства применяли его, а некоторые продолжают на него полагаться. Десятилетиями именно так подходили к Национальной службе здравоохранения в Соединенном Королевстве. Такой же подход «по умолчанию» применяли к управлению системами школьного образования во всем мире.

В этой модели основная идея правительства состоит в том, чтобы финансировать затраты (здания, оборудование, заработная плата и т. д.), укомплектовать службу профессионалами, обученными и имеющими определенные квалификации, и дать им возможность работать так, как они считают нужным. Считается, что, будучи приверженными профессиональной этике, они будут стараться изо всех сил ради тех, кого обслуживают, при этом само общество гарантирует обучение и профессиональный рост своих членов. С точки зрения профессионалов, данный подход можно обобщить следующим образом: «Дайте нам денег и не мешайте».

При этом для правительства также имеется много привлекательных аспектов: не нужно много делать, нет необходимости включаться в борьбу идей; такой подход исходит из лучших качеств государственных служащих и оставляет за ними принятие большой части решений. При этом в подотчетности данных и управлении деятельностью нет необходимости. По этим причинам такой подход также хорош для специалистов, занятых в государственном секторе, – оплата, не привязанная к отчетности, имеет свои плюсы, и говорить нечего. Кроме того, если результаты работы системы оказываются ниже ожидаемых, принято считать, что причиной тому явилась нехватка ресурсов и, следовательно, решение в том, чтобы тратить больше. Это означает, что публичное обсуждение сосредоточено исключительно на затратах: специалисты хотят больше средств на реализацию и более высокой оплаты труда, и общественность зачастую их поддерживает; правительства хотят уравновесить «конкурирующие» потребности и собрать средства за счет налогов, так что их возможности реагировать ограничены. Как следствие, результатом применения такого подхода (как ни странно, при том, что он основан на доверии) является не гармония, а нападки – обычно по поводу финансирования – правительства и служащих друг на друга.

Рассматривая профессиональную мотивацию, Джулиан Ле Гранд в своей замечательной книге различает «рыцарскую» мотивацию, или альтруизм, и «мошенническую» мотивацию, или эгоизм. Подход «Доверие и Альтруизм» основан на том, что все специалисты, занятые в государственном секторе, – рыцари, а не мошенники.

Будучи со всех сторон привлекательным, этот подход таит в себе одну важную проблему: он не работает. Ле Гранд отмечает, что «предположение, что для работников социальной сферы характерно рыцарское поведение, оказалось… уязвимым… многие политики… стали все более скептически относиться к точке зрения… что служащие заинтересованы только в благополучии своих клиентов» (2). Он говорил о Великобритании, но такое понимание общеприменимо. Биван и Уилсон, сравнивая результативность систем здравоохранения и школьного образования в Уэльсе и Англии, приходят к однозначному выводу:

Это соответствует выводу о том, что следствием применения модели «Доверие и Альтруизм» явились сообщения о худших по сравнению с Англией итогах реализации ключевых правительственных целей по улучшению результатов экзаменов среди 16-летних и сокращению времени ожидания в больницах в Уэльсе.

Несмотря на признание того, что принятая в Англии система жесткой подотчетности не лишена проблем, они приходят к выводу, что «плоды… действительно перевешивали дисфункциональные последствия». Авторы продолжают:

Таким образом, мы утверждаем: наши результаты показывают, что модель «Доверие и Альтруизм» не только лишена теоретического обоснования, как мы и утверждали ранее, но и, как оказалось, порочна, как показывают наши и другие эмпирические исследования (3).

Исповедывание принципа «Доверие и Альтруизм» также объясняет, почему так много систем школьного образования добились минимального успеха за период 1950–2000 гг. Причиной неудач стало то, что не все государственные служащие, среди которых часто встречаются и очень хорошие люди, являются рыцарями; многие (как и большинство людей в принципе, вот совпадение) не брезгуют мелким мошенничеством, а некоторые люди и есть самые настоящие мошенники. Специалисты – люди серьезные, у них сильная культура, которая может быть хорошей (доктора, реагирующие на любые чрезвычайные ситуации) или нет (четверть учителей в Индии в любой конкретный день не появляются на работе), в зависимости от времени и места. Правительства также часто оказываются «в заложниках» у служащих, которые оказывают давление посредством сильных профсоюзов, эффективной лоббистской работы, а в некоторых странах, таких как Индия и США, путем непосредственного участия в выборах.

Наихудший пример применения подхода «Доверие и Альтруизм» я наблюдал в обычной государственной школе в пригороде Аккры, Гана. Директор был дружелюбным и доброжелательным, но в то же время он покорился судьбе. Учителя не обращали на него внимания, а уволить их было практически невозможно. Он проводил меня в четыре классные комнаты; в трех из них вообще не было учителей, хотя, увидев гостей, двое из них бросились в классы; в углу четвертого кабинета сидела учительница и ела ланч; она ни разу не подняла головы, даже когда к ней обратился директор, и усердно игнорировала детей.

Это типичная ситуация. Все об этом знают, но никто не хочет об этом говорить. Правительство Ганы хорошо платит учителям. В действительности на оплату их труда отводится такая большая часть заложенного на образование бюджета (более 95 %), что ни на что больше практически не остается денег. Годами не появлялись новые учебники. Несмотря на то что в государственных школах в Гане есть и поистине героические и преданные делу учителя, общий итог понятен: правительство платит за рыцарей, а получает мошенников.

Есть страны, в которых предположения о рыцарях работают лучше. Финляндия славится своей выдающейся системой школьного образования, которая последовательно демонстрирует высокие результаты в международных рейтингах, хотя в последнее время результаты эти не столь впечатляют. В учителях видят, по сути, рыцарей, которым предоставляется широкая профессиональная автономия и которые обеспечивают качественное образование практически во всех школах. Поначалу в стране все были удивлены успехом, и никто не мог его объяснить. Сейчас небольшая группа финских преподавателей под руководством неудержимого Паси Сальберга прославилась своими поездками по миру с целью объяснить всем, как в Финляндии получается достичь таких результатов.

Если вкратце, ответ заключается в том, что в Финляндии не так просто стать учителем. Образование ценится высоко, учителя пользуются уважением в финской культуре, поэтому самые выдающиеся, самые лучшие молодые люди стремятся попасть в эту профессию. Один знакомый британский министр понял это на личном опыте во время своей поездки в Финляндию, где его сопровождала восхитительная юная леди из Министерства иностранных дел этой страны. «Как вы получили такую прекрасную работу?» – спросил он ее. «Я подала документы на педагогический факультет, и меня не взяли», – ответила она.

Принимая каждый год пополнение талантливых молодых людей и имея сильную профессиональную культуру, преподавательский корпус становится все сильнее. К тому же преподаватели несут ответственность перед этой сильной культурой. Итого, общество в целом твердо привержено идее равенства и ожидает, что эти прекрасные учителя сделают все возможное, чтобы отстающие дети могли догнать сверстников. И учителя действительно это делают. Система показывает высокие результаты, хотя постоянное восхищение привело к появлению самоуспокоенности и отсутствию дальнейших реформ, результатом чего, по словам Сальберга, явилось снижение показателей в последнее время.

Стремление иметь такую же систему школьного образования, как в Финляндии, имеет свои положительные стороны. Однако в большинстве стран мира было бы опрометчиво основывать стратегию на достижении подобной цели, отчасти вследствие того, что это очень трудно сделать и в большинстве систем уже сложилась своя профессиональная культура, сильно отличающаяся от финской; а отчасти потому, что Финляндия сама по себе очень необычная страна: небольшая, однородная, в ней есть то, что социологи называют «высоким уровнем социального капитала». Это страна, в которой можно онлайн посмотреть налоговую декларацию любого гражданина. Учиться у Финляндии – конечно, да! Копировать – пожалуй, нет. Как говорят в конце некоторых детских телепередач: не пытайтесь повторить это дома.

ПРАВИЛО 15

«ДОВЕРИЕ И АЛЬТРУИЗМ» – ПОПУЛЯРНЫЙ, НО НЕЭФФЕКТИВНЫЙ ПОДХОД (РАЗВЕ ТОЛЬКО В НЕКОТОРЫХ НЕОБЫЧНЫХ УСЛОВИЯХ)