Текст книги "Механизмы власти. 57 правил управления компанией и страной"

Подход 2. Иерархия и целевые показатели (или приказы и контроль за их исполнением)

Этот подход, по словам Бивана и Уилсон, подразумевает «ограниченный набор правительственных целевых ориентиров, которые четко демонстрируют приоритеты, при этом «успешные» организации получают определенное поощрение, а к стоящим во главе «несправляющихся» организаций применяются санкции» (4). Этот подход мало чем отличается от подхода, описанного мной в предыдущих работах. К примеру, в «Приказы и Контроль за их исполнением» я определял его как «осуществление желаемых правительством изменений в режиме сверху вниз».

Для подхода название неудачное главным образом потому, что оно непопулярно среди служащих, которые оказываются под давлением, но фактические данные свидетельствуют о том, что, будучи хорошо реализованным и непрерывным, он может быть эффективным. Биван и Уилсон приводят данные, демонстрирующие, как хорошо этот подход сработал в Англии для сокращения времени ожидания в медицинских учреждениях и повышения школьной успеваемости, особенно в сравнении с Уэльсом и Шотландией, которые предпочитали подход «Доверие и Альтруизм».

Клинообразная шкала результативности

Схема 12

Данный подход особенно эффективен при совершенствовании служб или их частей, демонстрирующих результаты ниже ожидаемых, что дает нам возможность ввести еще один полезный инструмент разработки политики – Шкалу Результативности.

Заслуженно известная книга Джима Коллинза «От хорошего к великому. Почему одни компании совершают прорыв, а другие нет»[16]16
  Д. Коллинз. От хорошего к великому. Почему одни компании совершают прорыв, а другие нет. М.: Манн, Иванов и Фербер, 2017.


[Закрыть] содержит анализ стиля руководства и стратегий, которые приводят к повышению уровня результативности компаний от хорошего к отличному. Это одна из тех фундаментальных работ, которые я прочел во время руководства Группой по контролю за реализацией реформ при Блэре. Мы обнаружили, что к его двухуровневой шкале нужно добавить еще два более низких уровня результативности – «Ужасный» и «Удовлетворительный». Так мы пришли к нашей Шкале Результативности. Несмотря на то что имелись отличные подразделения служб – такие как больницы или школы, – ни одна из служб не была полностью прекрасной. Напротив, некоторые учреждения были просто ужасными. Например, когда в 2001 г. Группа по контролю за реализацией реформ только взялась за проблему сбора штрафов, данный показатель в Соединенном Королевстве был на уровне 50 %; к 2004 г. он уже составлял 75 %. Весьма ощутимый прогресс, но, несомненно, это движение от «Ужасного» к «Удовлетворительному».

Прилагательные, расположенные над шкалой, описывают отношение граждан, меняющееся по мере улучшения результативности. Пока она на низком уровне, граждане будут по возможности самоустраняться; если результативность достигает уровня «Удовлетворительно», они продолжают роптать. Эволюция той или иной сферы государственных услуг от уровня «Ужасно» до уровня «Удовлетворительно» может быть огромным политическим достижением, но граждан это не впечатляет: они считают, что это следовало сделать давным-давно. Только когда услуга получает оценку «Хорошо» или «Отлично», граждане действительно могут пуститься в пляс на улицах.

Подход «Иерархия и Целевые ориентиры» (или «Приказы и Контроль за их исполнением») особенно уместен, если необходимо изменить уровень результативности с «Ужасного» на «Удовлетворительный». В конце концов, нет смысла в доверии или альтруизме, если услуга оказывается ужасным образом; времена, когда это было возможно, несомненно прошли. Пусть теперь просто со всем этим разберутся! Конечно, если вы примените подход «Иерархия и Цели» и сделаете это ненадлежащим образом, ситуация может стать еще хуже. Например, штат Нью-Йорк годами сталкивался с проблемами в попытке исправить ситуацию в школах округа Рузвельт, демонстрировавшими низкие результаты. Нужна политическая храбрость, так как процесс обещает вызвать много споров, но если вы все сделаете по уму, то граждане почувствуют выгоду. (Возможно, аплодировать они не станут, поскольку всегда знали, что система работает ужасно; а почему этого не знали вы?)

В апреле 2014 г. Гвин Биван прислал мне письмо по электронной почте. В его недавней работе по показателям системы здравоохранения говорилось:

…интересным представляется следующие наблюдения: реагируя на критику результатов в Шотландии по сравнению с Англией, шотландцы укрепили систему управления результативностью и создали Группу по контролю за реализацией реформ внутри департамента здравоохранения. В итоге время ожидания в медицинских учреждениях в Шотландии теперь сопоставимо с аналогичными показателями в Англии. Уэльс по-прежнему отстает.

Если вкратце, Шотландия отказалась от подхода «Доверие и Альтруизм» в пользу подхода «Иерархия и Целевые ориентиры», и это принесло свои плоды. Если говорить о здравоохранении, Уэльсу еще только предстоит это сделать.

Лучшим примером применения этого подхода на практике (из моего недавнего личного опыта) является Дорожная карта в сфере образования в пакистанской провинции Пенджаб, реализация которой началась в 2011 г. и продолжается до сих пор. Подход «Иерархия и Цели» был применен в отношении всей провинции, насчитывавшей более 20 миллионов детей школьного возраста и 60 000 школ.

Показатели набора учащихся, посещаемости, присутствия учителей на рабочем месте и обеспеченности оборудованием и материалами, например учебниками, значительно выросли в результате постановки целей и введения эффективного иерархического управления. Даже результаты обучения немного улучшились. Система, до этого лишенная управления и функционировавшая «Ужасно», теперь управляется и поэтому постепенно становится «Удовлетворительной». Важнейший элемент Дорожной карты – ежемесячный сбор данных по ключевым показателям в каждой школе – является характерным для подхода «Иерархия и Целевые ориентиры» в принципе: он опирается на устойчивое поступление надежных данных, на основе которых принимаются решения. Кстати, по результатам опроса в июне 2014 г. примерно 65 % граждан Пакистана посчитало Пенджаб провинцией с наиболее эффективным управлением в стране.

Основная проблема, связанная с этим подходом, проявляется после того, как он непрерывно применяется в течение некоторого времени и начинает приносить результаты: как обеспечить движение от «Удовлетворительного» к «Хорошему» и далее от «Хорошего» к «Отличному». Подход работает для достижения уровня «Удовлетворительно», но может ли он привести систему к уровню «Отлично»? Это вызывает сомнения. Мы с Джоэлом Кляйном из Нью-Йорка сформулировали это так: «Можно обязать работать удовлетворительно, но нельзя обязать работать отлично; отличная работа требует воли».

Действительно, сама идея «обязать работать отлично» кажется абсурдной. Можно заставить людей соответствовать критериям удовлетворительной работы; для осуществления отличной работы необходимо создать условия и использовать меры поощрения. Целевые ориентиры могут оставаться желательными или необходимыми, но как только система переходит от уровня «Удовлетворительно» дальше, требуется другой подход в целом. Вот где три элемента, выделенные Даниелем Пинком – автономия, мастерство и нравственные цели, – начинают играть свою роль (5). Они наполняют смыслом следующие два подхода.

ПРАВИЛО 16

ПОДХОД «ИЕРАРХИЯ И ЦЕЛИ» ПОМОЖЕТ ЭВОЛЮЦИОНИРОВАТЬ ОТ «УЖАСНОГО» К «УДОВЛЕТВОРИТЕЛЬНОМУ» (ЕСЛИ СДЕЛАТЬ ВСЕ ПО УМУ)

Подход 3. Выбор и конкуренция

Как мы уже увидели, Тони Блэр намеревался поставить выбор и конкуренцию во главу угла реформ государственного сектора во время второго срока премьерства. Такой подход также занимает важное место в реформах школьного образования в США в таких местах, как Новый Орлеан и Бостон, и в организации системы здравоохранения во многих странах.

Джулиан Ле Гранд, которого мы уже упоминали ранее, – это наиболее известный теоретик в вопросах применения подхода выбора и конкуренции в сфере государственных услуг. Он приводит доводы в пользу того, что применение метода «Выбор и Конкуренция» дает гражданину возможности роста; разворачивая его шахматную метафору – граждане превращаются из пешек в ферзей. В результате удается стимулировать учреждения государственного сектора и служащих, независимо от того, рыцари они или мошенники. Другими словами, данный подход не исходит из только рыцарского поведения, как Подход 1, или из мошеннического поведения, как Подход 2.

Чтобы подход работал, получатель услуги – например, пациент или родитель – должен иметь реальное право выбора и информацию, на основе которой принимаются решения; деньги в системе должны тратиться согласно сделанному выбору; в результате более привлекательные или успешные поставщики услуг выиграют, а менее успешные будут испытывать трудности.

Пока все хорошо, но не все так просто. Государственные услуги не подчиняются чисто рыночным законам, ведь это не мобильные телефоны или потребительские товары длительного применения. В случае чисто рыночных отношений потребитель может легко переключиться с одного бренда на другой и даже отказаться от обоих. Если кто-то из потребителей отказывается от услуг рынка, это не становится проблемой. К тому же производитель может изменить цену в ответ на рыночные сигналы. Когда речь идет о государственной услуге, помимо личной выгоды существует общественное согласие. Я смогу извлечь выгоду не в том случае, если будет привит мой ребенок, а если и вы, и все остальные также будут привиты. Я смогу извлечь выгоду, если мой ребенок получит образование – а также ваш. В самом деле, по этой причине школьное обучение является обязательным почти во всех странах. Кроме того, у правительства цена фиксированная – или, точнее, правительство делает услугу бесплатной для ее получателей и само платит эту цену. Таким образом, сколько бы выбора и конкуренции ни было введено в государственный сектор, это все же квазирынок, а не рынок в чистом виде.

Это имеет практические последствия, с которыми политическим лидерам иногда бывает трудно справиться. Если квазирыночные условия приводят к тому, что некоторые школы получают выгоду за счет других, как долго не справляющаяся школа будет предлагать все более низкий уровень образования все меньшему количеству учеников? Конечно, недолго. Правительству необходимо вмешаться. Если квазирынок указывает на то, что требуется закрыть больницу, хватит ли у задействованных в процессе политиков храбрости, чтобы довести дело до конца, несмотря на возможную активную общественную кампанию на местном уровне? А если под аналогичным давлением окажется университет? Согласно имеющимся данным, с политической точки зрения это очень трудно. На данном этапе к политике выбора и конкуренции требуется добавить элементы подхода «Иерархия и Целевые ориентиры».

Тем не менее такой подход тоже может быть привлекательным для политиков, поскольку, во-первых, некоторые предпочитают рынки с идеологической точки зрения, а во-вторых, если политика работает, она освобождает правительство от ежедневного вмешательства, так как система становится устойчивой. По словам Бивана и Уилсон, «у квазирынков большие операционные издержки, но они нравятся правительствам, поскольку давление на тех, кто приносит низкие результаты, оказывает как бы невидимая сила…» (6). Блэр считал выбор ключевой составляющей создания «самосовершенствующихся систем» – разные слова для выражения той же основной идеи.

Немало теоретических дискуссий ведется на тему того, работают ли выбор и конкуренция на пользу эффективности. Четкого подтверждения тому пока нет, хотя из совокупности данных становится понятно, что в правильных условиях выбор работает. Несомненно, недорогие частные школы в развивающемся мире вносят свой вклад в повышение эффективности. И если рассматривать выбор как нечто ценное само по себе, аргумент становится еще более веским.

Трудность состоит в том, чтобы, когда рыночное мышление применяется к государственным услугам, не только повышалась эффективность, но и социальная справедливость была по крайней мере защищена, а возможно, даже укреплена. Чисто рыночные отношения имеют целью скорее эффективность, а не справедливость. Поэтому, когда рыночное мышление применяется к общественным целям, подход к выбору политики должен активно содействовать равенству. Если, например, «деньги следуют за обучающимся» в системе школьного образования, то обучающиеся из семей с низким достатком могут получить больше, как это происходит в Англии, но не всегда в США. В системе здравоохранения тем, у кого меньше всего способностей получить выгоду от выбора, может быть предоставлена консультативная помощь. Приведу конкретный пример: ваучеры в системе школьного образования в провинции Пенджаб, которые можно реализовать в зарегистрированных частных школах, предназначаются только для бедных семей, в которых дети не ходят в школу. В данном случае и выбор, и социальная справедливость соблюдаются в целях правительства. Первоначальная система ваучеров в Чили в 1990-е гг., напротив, была всеобщей: все получали одинаковые ваучеры: и богатые семьи, и бедные. Ваучер, полученный богатой семьей, становился субсидией на уже оплаченную стоимость обучения в частной школе; бедная семья получала возможность дать ребенку элементарное образование в государственной школе. Социальное неравенство, и без того значительное, только усугубилось.

Еще одна трудность, возникающая у правительства при применении подхода «Выбор и Конкуренция», состоит в обеспечении доступности подлинно разнообразных опций. Даже если у получателей услуги есть выбор и «деньги следуют» за их решениями, выбор становится скорее мнимым, чем реальным, если все опции в целом аналогичны по форме и содержанию. Кроме того, в некоторых районах, особенно в сельской местности, предоставление широкого ряда опций почти невозможно обеспечить, так что разнообразие на практике явление преимущественно городское.

Данная трудность стала предметом тщательного осмысления сторонниками чартерных[17]17
  Чартерные школы (букв. – школы с собственным уставом) – школы, которые государство передало в управление бизнесам и частным компаниям, сохранив при этом за ними государственное финансирование. (Прим. ред.)


[Закрыть] школ в США, особенно в больших городских районах. Сейчас в Новом Орлеане подавляющее большинство детей посещают чартерные школы. Некоммерческая организация «Новые школы для Нового Орлеана» (New Schools for New Orleans) привлекала потенциальных менеджеров чартерных школ в город и помогала им проводить политику и осуществлять управление. Это привело в город самых разных поставщиков таких услуг. Тем временем органы государственной власти через Восстановительный Школьный Округ (Recovery School District)[18]18
  Recovery School District был создан после разрушительного урагана Катрина, уничтожившего многие школы и жилые дома Нового Орлеана. Поэтому он и назван восстановительным. (Прим. ред.)


[Закрыть] определили стратегические рамки выбора, предлагаемого родителям, и поощряли поставщиков образовательных услуг в школах, приносивших результаты.

В последнее время широко пропагандируется идея политического «подталкивания», иногда в качестве альтернативы стратегии и системному подходу к реализации. В действительности эта идея полностью согласуется с упомянутыми подходами, как утверждает Дэвид Халперн, ведущий британский «специалист» по подталкиванию. Лучше рассматривать ее как важный вклад в общее понимание того, как квазирынки могут успешно функционировать в рамках государственного сектора. Если резюмировать несколько академичную или теоретическую дискуссию, авторы книги «Nudge. Архитектура выбора»[19]19
  Р. Талер и К. Санстейн. Nudge. Архитектура выбора. М.: Манн, Иванов и Фербер, 2017.


[Закрыть] приводят доводы в пользу того, что они называют «либертарианским патернализмом»: «либертарианский», поскольку они пропагандируют выбор как в государственном, так и в частном секторе; «патернализм», поскольку они считают, что реальные люди, противопоставленные «домохозяйствам» – теоретическим людям, столь любимым экономистами, – вовсе необязательно наилучшим образом удовлетворяют собственные интересы или интересы общества, в котором они живут. Авторы утверждают, что в данных обстоятельствах государственным органам будет разумно стимулировать социально значимые модели поведения. Предположительно поэтому в некоторых обстоятельствах чиновники, осуществляющие надзор за государственным обеспечением, возможно, видят себя архитекторами выбора, посредством серии «подталкиваний» достигающими лучших социальных показателей. Один из способов это сделать – обратить «отклонение в сторону статус-кво» (желание большинства из нас ничего не менять) в свою пользу. В действительности именно это советует Джулиан Ле Гранд, на которого мы ссылались в начале этого раздела: создание системы выбора и конкуренции, так чтобы ключевые участники системы имели стимул делать все правильно независимо от того, альтруисты они или нет.

Таким образом, если единообразные системы стремятся навязывать лучшие подходы, включая социальную справедливость, квазирыночные системы стремятся к их стимулированию. Говоря языком известной книги Селлара и Йетмана «1066 and All That» («1066 и все такое») (Кавалеры неправы, но романтичны, а круглоголовые правы, но отвратительны), проиллюстрируем данную дилемму схемой 13. Предоставленные сами себе квазирынки окажутся вверху слева, а традиционные единообразные системы окажутся внизу справа. Никто не хочет оказаться внизу слева, хотя с некоторыми системами так непреднамеренно случается. Большинство систем имеет целью попасть в верхнюю правую часть схемы, и стратегический вопрос звучит так: как попасть туда независимо от того, какова была отправная точка?

Равенство и Разнообразие

Схема 13

Подход 4. Децентрализация и прозрачность

Четвертый подход особенно уместен в тех случаях, когда выбор не работает: например, в управлении тюрьмами или иммиграционными системами. Никто не думает, что заключенным или нелегальным мигрантам следует предоставить право выбора. В подобных службах нет очевидного получателя услуги, который может сделать выбор, поскольку получателем является правительство, действующее от лица граждан.

Это подразумевает передачу власти и ответственности управляющим, близким к «передовой», а затем, посредством прозрачной публикации данных о результатах работы, привлечение их к ответу. По этой причине то, что я описываю как Децентрализацию и Прозрачность, Биван и Уилсон называют Прозрачным Общественным Рейтингом.

Признанным пионером в применении подхода «Децентрализация и Прозрачность» в государственном секторе был департамент полиции Нью-Йорка под руководством комиссара Уильяма Брэттона в 1990-е гг. Полицейский контроль – еще один пример службы, где индивидуальный выбор не применим, но Брэттон в целях улучшения показателей хотел создать аналогичное давление на департамент полиции, печально известный своей неэффективностью в городе, репутация которого была в то время поставлена на карту из-за очень высокого уровня преступности.

Он решил создать Compstat, это одновременно и название системы данных, и название процесса их обработки. Еженедельно данные по всем основным типам преступлений собирались на уровне полицейского участка и регулярно публиковались. Власть и ответственность были переданы руководителям участков. Жители Нью-Йорка (а также весьма активные средства массовой информации) могли видеть, как разнились показатели преступности в разных районах города – практически в режиме реального времени.

При этом Брэттон организовывал регулярные собрания руководителей участков, на которых одного из присутствовавших опрашивали на предмет результатов его работы. Руководитель, выступающий перед коллегами, видел данные по его участку на экране, а затем отчитывался обо всех удачах и неудачах. Центральная группа тщательно готовилась к таким собраниям и могла вести себя весьма агрессивно, в нью-йоркском стиле, оспаривая приведенные доводы. Если, скажем, руководитель участка заявлял, что контролирует ситуацию с вывозом мусора, центральная группа могла вывести на экран сделанную накануне фотографию мусора на его участке. Присутствующие руководители приглашались к обсуждению с целью внести предложения по повышению эффективности работы рассматриваемого участка.

Обратите внимание на то, как с помощью процесса Compstat данные и децентрализация делают возможным не просто активное оспаривание, но и, что важно, ознакомление с лучшими практиками и инновационными идеями. В первый год на передний план выходил критический анализ, и значительная часть руководителей участков, не способных выдержать критику, оставляли работу сами или их увольняли. Но со временем именно элемент обучения стал играть важнейшую роль: процесс позволял идеям быстро распространяться по городу, ставшему чем-то наподобие парника для проб, ошибок и инноваций. Давление программы Compstat стимулировало руководителей принимать и поддерживать те идеи, которые работали. Другими словами, этот процесс моделировал одну из лучших особенностей рынков, а именно давал стимул к введению новшеств и применению успешных практик. Уровень преступности в Нью-Йорке начал неуклонно снижаться во время руководства Брэттона и продолжил снижаться после его ухода. Возможно, этому поспособствовал ряд социальных тенденций, но в то же время несомненно критическим, поворотным моментом стало повышение эффективности работы департамента полиции. Посредством этих изменений Брэттон разрушил глубоко укоренившееся убеждение, что преступность – это безжалостный поток, который невозможно повернуть вспять, и смог внушить своим офицерам – не в последнюю очередь этому способствовала их отличная новая форма, – что они могут взять ситуацию под контроль. Остальные это тоже заметили.

Аннаполис – небольшой уютный городок на берегу Чесапикского залива. Вода качает яхты в гавани и плещется о них. Вечером гости ужинают с видом на залив. Чуть выше по склону расположено здание правительства штата Мэриленд. В строгом соответствии с убежденностью Америки в необходимости разделения властей юридические службы и особняк губернатора отделены друг от друга улицами, усаженными деревьями. Некоторые из столиц американских штатов меня разочаровали – город Довер, столица штата Делавэр, едва ли может произвести впечатление, но Аннаполис – особенный город, объединяющий классическую архитектуру и виды на старый залив.

Губернатор Мартин О’Мэлли знает, что не весь штат Мэриленд так же хорош, как его столица. С одной стороны тянется округ Монтгомери в пригороде Вашингтона, с другой – замусоренные улицы и заброшенные дома в Балтиморе – вспомните сериал «The Wire» («Прослушка»). До избрания на пост губернатора штата О’Мэлли был мэром Балтимора. Переняв нью-йоркский опыт, он ввел программу Citistat, что явилось успешной попыткой продвинуть в городском правительстве реформу, аналогичную брэтоновской. «The Wire» играл против него, так как один из героев фильма – замешанный в темных делах мэр, действующий по принципу «и нашим, и вашим», но достижения самого О’Мэлли впечатляли. Балтимор, город с множеством проблем, под его руководством достиг значительного прогресса, и благодаря этому успеху в 2006 г. О’Мэлли занял губернаторское кресло в особняке в Аннаполисе. Он уже получил те самые 10 000 часов осознанной практики, так что он был хорошо подготовлен к успешной работе на должности губернатора. «В чем отличие цели от мечты? – остроумно замечает О’Мэлли. – В наличии дедлайна».

Официально вступив в должность, он объединил опыт запуска программы Citistat и создания небольшой Группы по контролю за реализацией реформ по образцу нашей Группы в Великобритании. По его словам, «жесткая дисциплина реализации» – ключевой элемент «лидерства новой волны». Сейчас, в конце второго срока его пребывания у власти, результаты очевидны. Ключевые показатели в сфере экономики и государственных услуг в Мэриленде свидетельствуют о том, что состояние дел в штате стало намного лучше, чем было. Это один из самых эффективных штатов с отлично налаженным управлением. Везде тяжело переживали период рецессии, но Мэриленд восстановился быстрее, чем большинство штатов. О’Мэлли утверждает, что можно использовать новые технологии для обеспечения открытости, прозрачности и управления результативностью. Он считает, что у поколения «show me» (в переводе с англ. – «покажите мне») фактически нет выбора. По его словам, граждане требуют «своевременную и точную информацию, доступную всем». И обращает особое внимание: «Всем – значит всем» (7). Например, любой человек теперь может посмотреть в онлайн-режиме, как продвигаются работы по очистке Чесапикского залива. На его берегу подход «Децентрализация и Прозрачность», кажется, сработал как надо.

В десяти часовых поясах от штата Мэриленд, в Лахоре, Королеве городов, данный подход тоже сработал. Попросите секретаря департамента школьного образования (2010–2013 гг.) Аслама Камбоха назвать единственный фактор, повысивший эффективность в провинции Пенджаб в течение трех лет его пребывания на посту, и он произнесет лишь одно слово: «рейтинги». Каждый месяц данные по ключевым показателям, таким как присутствие учителей на рабочем месте или посещаемость среди учеников, собирались в каждой школе. В Лахоре эти данные анализировались, что позволяло секретарю Камбох выстраивать рейтинг для 36 руководителей окружных отделов образования. Занимавшие первые строчки рейтинга, учитывавшего прогресс и отличающиеся отправные точки в каждом округе, поощрялись как материально, так и символически (выпить чашку чая с главным министром дорогого стоило), в то время как оказавшимся в конце списка задавались вопросы, а иногда они лишались своих постов. Преемник Камбоха сохранил эту традицию. Она существует по сей день.

Данные исследований свидетельствуют о том, что Прозрачный Общественный Рейтинг работает не потому, что получатели услуги делают каждый свой выбор на основе данных (зачастую это не так), и не потому, что преданные делу специалисты предпочитают учиться у своих коллег (они скорее критически отнесутся к данным), а потому, что (и это важно) на карту ставится репутация.

Репутация руководителя полицейского участка в Нью-Йорке ставится на карту, когда он или она предстает перед своими коллегами; когда предаются гласности данные о результативности в штате Мэриленд, на карту ставится репутация соответствующих руководителей. И в провинции Пенджаб, где культура придает огромное значение престижу и репутации отдельных людей и семей, местные чиновники знают, что на карту поставлена и их репутация.

Американка Джудит Хиббард, занимающаяся исследованиями в сфере здравоохранения, продемонстрировала, по словам Бивана и Уилсон, что сравнительные данные используются чаще, если их представляют в формате рейтинга, который позволяет легко определить участников с высокими и низкими показателями. Она утверждает, что для обеспечения эффективности Прозрачного Общественного Рейтинга необходимы четыре показателя:

• Рейтинговая система.

• Публикуемые и получающие широкое распространение данные.

• Данные, доступные для понимания общественности.

• Будущие отчеты, демонстрирующие изменения эффективности.

Еще одно проведенное в США исследование в сфере здравоохранения подтвердило точку зрения Хиббард: «Стимул к использованию данных с целью улучшения показателей почти полностью получили больницы, отличившиеся низким качеством своих услуг» (8).

Более свежие данные из Соединенного Королевства подтверждают эту мысль. В Англии введение рейтинга с присуждением звезд для больниц отвечало критериям Хиббард и способствовало повышению эффективности. В Уэльсе и Шотландии, где доминировал подход «Доверие и Альтруизм» (по крайней мере, до недавнего времени), прогресс был невелик или его не было вообще. В действительности больницы с низкими показателями еще и получали дополнительное финансирование. Как выразился Генеральный аудитор Уэльса в 2005 г., «текущий режим управления результативностью применительно к сокращению времени ожидания помощи, в сущности «поощрял неудачи» в достижении целевых показателей времени ожидания». В Шотландии руководству двух отстающих больниц помогли выйти из трудного положения под залог. Другими словами, эти системы стимулировали неправильное поведение.

Еще одно исследование, в этот раз сравнивающее результаты в Австралии, Канаде, Англии, Новой Зеландии и Уэльсе за 2000–2005 гг. (так совпало, что именно в этот период работа Группы при премьер-министре по контролю за реализацией реформ начала приносить плоды в Англии), позволило получить следующие результаты:

Из указанных пяти стран Англия добилась наиболее устойчивого улучшения благодаря существенным финансовым влияниям, постановке амбициозных целевых показателей времени ожидания в очереди и жесткой системе управления результативностью (9).

Откровенно говоря, система «назвать и пристыдить» работает, особенно если необходимо эволюционировать от «Ужасного» к «Удовлетворительному» или «Хорошему». Неочевидно, что, когда уровень результативности получит оценку «Хорошо», стимулирующее действие продолжится, но очевидно, что оно будет оказывать давление на любое отстающее подразделение в системе.

В итоге для политиков все очевидно. Вопрос заключается в том, хватит ли у них политической воли, чтобы справиться с некоторыми представителями заинтересованных групп, в особенности с профсоюзами в государственном секторе, которые, несомненно, будут сопротивляться такой прозрачности.

ПРАВИЛО 18

ПРОЗРАЧНЫЙ ОБЩЕСТВЕННЫЙ РЕЙТИНГ РАБОТАЕТ (НЕ ИЗБЕГАЙТЕ ЕГО)

Привлечение подрядчиков для оказания заказанных нами услуг было одной из основных тем в обсуждении государственной политики за прошедшую пару десятков лет. Зачастую привлечение представителей бизнеса для предоставления государственных услуг становится предметом острых дискуссий: вы за или против привлечения бизнеса? Не должны ли государственные услуги оказываться исключительно государством?

Пора уже закончить этот идеологический спор. Существует двоякая проблема с исключительно государственным предоставлением услуг. Во-первых, государственный сектор не обладает – и никак не может обладать – всеми навыками и ресурсами, необходимыми для предоставления всех возможных государственных услуг, будь то строительство авианосца, производство лекарственного препарата или издание учебника. Во-вторых, там, где государство получило монополию на предоставление услуг, в некоторых случаях система стала (как это обычно происходит с монополиями) неэффективной, порой ощутимо неэффективной. В худшем случае профсоюзы в государственном секторе имеют такое большое влияние на принятие политических решений, что они не только представляют своих членов, но и оказывают огромное воздействие на органы власти, с которыми ведут переговоры. В таких обстоятельствах неудивительно, что государственная услуга оказывается не в интересах ее получателя, а в интересах работников конкретной службы.