Текст книги "Государственное регулирование национальной экономики: современные парадигмы и механизмы развития российских регионов"

Под программой в макроэкономическом стратегическом планировании понимают научное предвидение состояния какого-либо объекта управления в определенном периоде, основанное на четком определении цели и системе мероприятий, обеспечивающих достижение этой цели, согласованных между собой по ресурсам, срокам исполнения и исполнителям.

Программы разрабатываются на любом уровне управленческой иерархии и должны содержать: перечень основных, решаемых задач, совокупность и последовательность мероприятий, расчет прямых и сопряженных затрат, распределение заданий, ресурсов и мероприятий по исполнителям и срокам.

Программы могут быть целевыми, ресурсными, социальными, экологическими, научно-техническими, отраслевыми, корпоративными, ведомственными, региональными, муниципальными, межгосударственными и др. Их статус формируется и определяется в зависимости от цели, источников финансирования, заказчика и т. п.

Программа – это адресный, различной степени директивности документ, содержащий систему согласованных по срокам, ресурсам, исполнителям социально-экономических, производственных, финансовых, научно-исследовательских, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих достижение поставленных целей и задач наиболее эффективными путями и в установленные сроки.

Особое место в системе программ, разрабатываемых в процессе прогнозирования и планирования, занимают целевые комплексные программы.

Федеральные целевые программы (ФЦП) разрабатываются институтами и ведомствами по заданию Правительства РФ и в качестве федерального закона утверждаются Государственной Думой Федерального Собрания РФ. В этом процессе имеется ряд проблемных сторон: механизм и методы выбора проблем, на решение которых будут направлены ФЦП часто носят формальный характер и не всегда позволяют оптимизировать использование финансовых и других ресурсов. В результате может снизиться эффективность применения этого метода управления.

Целевая комплексная программа представляет собой организационную форму управления, направленную на решение в установленные сроки той или иной приоритетной проблемы социально-экономического развития в масштабе всей национальной экономики, отдельного сектора, отрасли или региона, а также межотраслевой, межведомственной или межрегиональной проблемы.

Комплексные целевые программы можно разделить на федеральные и региональные. К ним следует добавить еще функциональные программы, такие, например, как «Дети России», «Развитие туризма», «Федеральная миграционная программа» и др.

Федеральные комплексные целевые программы различаются по значимости (программа социально-экономического развития РФ, президентские целевые программы и т. д.), по срокам (среднесрочные, стратегические, долгосрочные и др.), широте охвата проблемы (отраслевые, межотраслевые, социальные и др.), по целям и конечным результатам, уровням управления (федеральный, региональный, муниципальный).

Региональные комплексные целевые программы, в свою очередь, различаются по целям, уровням управления (федерального, регионального или муниципального, а также специального значения) и т. д.

Целевые комплексные программы по своему содержанию подразделяются еще на ряд видов:

1) по уровню значимости программы могут быть межгосударственные, государственные и собственно региональные.

2) по территориальной принадлежности – внутри региональные (республиканская, краевая, областная, городская) и межрегиональные.

3) по функциональной ориентации – научно-технические (инновационные), социально-экономические, производственно-технические, инвестиционные, организационно-хозяйственные, экологические и т. д.).

Межгосударственная программа – увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, социально-экономических, научно-технологических, производственно-хозяйственных, торгово-посреднических и других разработок, а также организационно-экономических мероприятий по их обеспечению, выполняемый экономическими агентами государств – участников программы и направленный на получение новых знаний об основных закономерностях и свойствах общественных и природных явлений, а также на эффективное решение социально-экономических проблем этих государств, включая создание образцов конкурентно-способной на мировом рынке продукции для ее последующего производства с целью удовлетворения национальных потребностей и расширения экспортных возможностей.

«Государство – участник Программы» – это государство, подписавшее межправительственное соглашение о сотрудничестве по выполнению Программы и обеспечившее выполнение своих обязательств по ее реализации необходимыми финансовыми и иными ресурсами, объемы которых определены в рамках данной Программы.

Для организации разработки и реализации совместных межгосударственных проектов и программ, создания зон свободной торговли, таможенного, транспортного и других блоков и союзов, ТНК, ФПГ могут быть использованы, методы инвестиционного бизнес-планирования и проектирования как на межгосударственном, так и на национальном, региональном, корпоративном и внутрифирменном уровнях. В этом случае создается комплексная система планирования и прогнозирования процессов ВЭД, позволяющая резко повысить эффективность вхождения национальной экономики в мировую хозяйственную систему.

Разработка целевых комплексных программ в настоящее время осуществляется поэтапно. Составляется перечень важнейших проблем. Выделяется определенная проблема и выдается исходное задание на разработку программы для ее решения, в которой определяются цели и участники программы, лимиты ресурсов, другая необходимая информация.

Уточняются количественные параметры, характеризующие цели программы, и определяются задачи ее реализации по периодам. Основная цель программы, как правило, распределяется по ее составляющим, образуя упорядоченную иерархию задач, отражающую внутреннюю структуру решаемой проблемы.

Исходя из построенной иерархии целей формируются состав заданий и комплекс мероприятий для реализации программы с указанием последовательных этапов ее выполнения.

Рассчитываются основные показатели программы, ресурсное обеспечение и полные затраты на него. Формируются перечни материальных ресурсов с указанием поставщиков и получателей, определяется экономический эффект.

Осуществляются оформление программных документов, согласование и утверждение программы. Программы увязываются во времени, по ресурсам и исполнителям.

Региональные программы классифицируют по нескольким признакам: территориальная принадлежность, функциональная ориентация, содержание решаемых проблем, масштабность решаемой задачи, отраслевая локализация, характер возникновения проблем и другое.

Каждая региональная программа, таким образом, характеризуется несколькими классификационными признаками. Например, конкретная региональная программа может быть по уровню значимости – федеральной, по территориальной принадлежности – областной, по функциональной ориентации – экологической, по масштабности (комплексности) программной проблемы – узкоспециализированной, по продолжительности реализации – среднесрочной и т. д.

При отборе проблем при программной разработке и реализации на федеральном уровне следует исходить из:

1) особой их значимости для осуществления крупных структурных изменений и повышения эффективности развития конкретных отраслей и регионов, образования и социальной сферы, для обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования;

2) сжатости сроков решения этих проблем и необходимости концентрации ресурсов;

3) взаимосвязанности соответствующих мероприятий (заданий), обеспечивающих целевое управление межотраслевыми связями технологически сопряженных отраслей и производств.

Приоритетность проблемы делает ее предметом будущей программы, а конкретность цели определяет всю последующею процедуру разработки и утверждения программы.

Поскольку программы не всегда ориентированы на комплексное решение возникающих проблем регионального развития, по нашему мнению, было бы полезным составить перечень потенциальных зон программного регулирования социально-экономического развития регионов, включив в них отсталые и депрессивные территории, в которых отсутствуют действующие механизмы, научно-технические ресурсы и естественно-природные условия саморазвития, а также такие территории, которые нуждаются в ресурсной поддержке будущих «точек определяющего роста». Такие зоны следовало бы объявить сферами приоритетного программного финансирования с предоставлением гарантий государственного участия; не исключено, что в отдельных случаях было бы полезно придание соответствующим расходам статуса защищенных статей бюджетов всех уровней.

В настоящее время программы не отвечают одному из обязательных требований – решению небольшого числа наиболее приоритетных, самых острых и неотложных региональных проблем. При отсутствии централизованной информации о таких проблемах, общепринятой методики их сравнительной оценки и ранжирования, государственно выраженного интереса к их объективной оценке российскую региональную политику вообще нельзя рассматривать как приоритетно ориентированную.

Однако, в том случае, когда речь идет о необходимости наиболее эффективного распределения весьма небольших средств на реализацию однотипных мер государственной поддержки регионов (и в первую очередь программ), ранжирование решаемых проблем и конкурсный отбор предложений о разработке и реализации соответствующих программ представляются необходимыми.

Для этого могут быть предложены следующие меры:

1) разработка порядка формирования ежегодно обновляемого официального перечня наиболее острых региональных проблем – потенциальных объектов программ. Конкретные, поддающиеся решению проблемы (а не регионы и их социально-экономическое развитие) должны стать объектом программ;

2) установление формализованной процедуры отбора приоритетных проблем из указанного перечня, для реализации которых могут быть гарантированы бюджетные ресурсы;

3) организация по тем же критериям конкурса предложений для включения их в проект правительственных предложений федеральных программ в будущем финансовом году. Отбор должен быть организован гласно и открыто;

4) установление порядка прохождения предложений о разработке программ через процедуры разработки и утверждения федерального бюджета на очередной год; обязательность представления в Госдуму Федерального Собрания РФ материалов конкурсного отбора программ.

Осуществление таких предложений не представляет серьезной трудности, а незначительные дополнительные затраты могут сразу окупиться за счет исключения малоэффективных программ. В то же время это позволит если и не полностью, то хотя бы в определенной части (в зоне действия программ) впервые ориентировать региональную политику на конкурсно-выявленные приоритеты.

Расходование госбюджетных средств на разработку и реализацию программ требует постоянного контроля. Предлагается ввести оценку эффективности результативности программ.

Под эффективностью региональных программ следует понимать прямую экономическую эффективность (выгодность) решения поставленных задач именно на основе реализации включенных в программу заданий. Иначе говоря, следует определить, насколько предложенный вариант достижения цели экономически выгоднее всегда имеющихся альтернативных вариантов.

Кроме того, полезно и практически возможно оценить экономическую эффективность предложенных в программе специальных механизмов (стимулов, льгот).

Было бы полезно также оценивать эффект затрат на решение поставленной проблемы в программном варианте по сравнению с вариантом, когда подобная программа не будет разрабатываться и выполняться, т. е. оценить последствия развития региональной ситуации без использования предложенной программы.

Результативность программы следует понимать, во-первых, как меру соответствия ее ожидаемых результатов поставленной цели, во-вторых, как степень приближения к последней, и в-третьих, как прямые позитивные воздействия на социальную, демографическую, экологическую ситуацию в регионе, а также не определяющие ее параметры экономического развития.

При оценке результативности программы по второму из этих критериев важно максимально корректно выразить качественно-количественные параметры программной цели, а в ряде случаев и конкретизирующих ее задач. Это должно быть делом самих разработчиков программ, обязательным условием включения предлагаемых или заданий в состав любой программы, финансируемой из федерального бюджета.

Следует ввести в практику порядок, по которому экспертиза выполнения программ должна быть комплексной и не замыкаться только на финансовых вопросах. Главное для каждой программы – достижение результатов и обеспечение эффективности каждой программы, и в этом направлении следует переориентировать деятельность института экспертизы проектов целевых программ и хода их реализации.

Идея разработки и включения механизма проектного проектирования (приоритетных национальных проектов) является президентской инициативой, озвученной в начале сентября 2005 г. В частности, в состав этих проектов было предложено включить «доступное жилье», «образование», «здравоохранение», «продовольствие». Основная работа по реализации указанных проектов была возложена на Правительство РФ, контроль за деятельностью которого должен был вести Совет при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов, созданный Указом Президента РФ от 21 октября 2005 г. № 1226. Реализация национальных проектов, начавшаяся 1 января 2006 г., должна была финансироваться из федерального бюджета.

С этого периода в практике управления социально-экономическим развитием страны и региона широкое распространение получили методы и механизмы решения наиболее значимых национальных проблем на основе разработки и реализации приоритетных национальных проектов.

Главное преимущество применения проектно-приоритетного подхода для решения важных государственных проблем обусловлено тем, что этот механизм позволяет обеспечить органическую увязку целевых ориентиров социально-экономического развития всей страны с потребностями, интересами, имеющимися ресурсами, особенностями и возможностями ее территориальных звеньев. В данном случае создаются условия для усиления и повышения эффективности взаимодействий, формирующихся между хозяйственными субъектами и органами управления, функционирующими в разных секторах экономики на конкретной территории и использующие ее природно-ресурсный, социально-демографический, производственно-технический и финансовый капитал для ускорения темпов экономического роста, улучшения жизненного уровня, удовлетворения потребностей населения, создания новых рабочих мест, повышения качества жизни.

Таким образом, особенностью проектно-ориентированного подхода решения крупной национальной задачи является то, что необходимость и главная цель ее реализации обосновывается и признается в качестве приоритетной на уровне центра, а достижение этой цели обеспечивается региональными и местными уровнями управления путем мобилизации финансовых и других видов ресурсов с учетом особенностей социально-экономического развития конкретных территорий.

При этом инициирующие, координирующие, корректирующие и контролирующие функции исполнения национального проекта возлагаются в основном на соответствующие структуры федерального центра, а исполнение, прогнозно-аналитические, организационно-хозяйственные, экологические, информационные, кадровые – на региональные органы управления.

В настоящее время методические основы и механизмы выполнения указанных и других функций управления приоритетными национальными проектами на региональном уровне разработаны недостаточно. Каждый субъект при решении крупной национальной проблемы использует свои методы, механизмы, организацию с учетом особенностей их социально-экономического развития, которые не всегда позволяют получить ожидаемые результаты и наиболее эффективно использовать имеющиеся и привлекаемые материалы, трудовые, финансовые, инвестиционные и другие ресурсы.

Среди схем достижения целей национальных проектов есть относительно простые, состоящие в прямом выделении денежных средств конечным получателям, и более сложные, в которых ассигнования из бюджетов работают через механизмы рыночной экономики. Последние в большинстве своем является сравнительно новыми для российской жизни, и поэтому их отработка еще далеко не закончена.

В существующей системе управления экономикой страны и регионов понятие приоритетного национального проекта трактуется по-разному.

В частности, ученые Высшей школы экономики под большим национальным проектом понимают единую целевую программу с единым «заказчиком», «субподрядчиком» и «исполнителем».

То есть в данном случае рассматриваемое понятие смешивается с целевой программой решения той или иной крупной проблемы.

В США, Европе, Китае под национальным проектом подразумевается «механизм координации, увязки большого количества целей, разнонаправленных усилий многих «заказчиков», «авторов» и «контролеров» со значительным участием государства. Особенностью этого подхода к определению национального проекта является размытость целей его реализации, что негативно может повлиять на достижение оптимальных результатов.

Некоторые авторы увязывают понятие национального проекта с методологией многоуровневого стратегического моделирования, позволяющего эффективно использовать междисциплинарный системный подход при его реализации. С этой точки зрения нельзя не согласиться, но она относится только к технологии управления проектами и не затрагивает целевые и ресурсные принципы формирования и выполнения проекта.

Под приоритетным национальным проектом следует понимать организационно-экономический механизм системы государственного управления экономикой страны и региональными экономиками, позволяющий научно обосновать, взаимно согласовать и реализовать на федеральном и региональном уровнях первоочередные цели и приоритеты социально-экономического развития, повышения уровня жизни населения страны и регионов на среднесрочный период, достижение которых требует мобилизации федеральных, региональных, корпоративных, муниципальных, материальных, трудовых, финансовых и других ресурсов, координируемых, регулируемых и контролируемых государством.

Ныне применяемые методы учета и планирования приоритетных национальных проектов в субъектах РФ, основываются на унифицированном подходе и ограниченном круге показателей, составление которых не позволяет оценить уровень достаточности их реализации для удовлетворения потребностей конкретного региона.

Так в качестве целевых показателей реализации проекта «Доступное комфортное жилье гражданам России» по ЦФО были приняты следующие критерии: субсидирование молодых семей при приобретении жилья; предоставление ипотечных кредитов; доступная средняя стоимость 1 кв. м. жилья.

Однако, в процессе реализации проекта возникли проблемы, связанные с недостаточной развитостью рыночных институтов и финансовой инфраструктуры; низким уровнем обеспеченности финансовыми ресурсами муниципальных образований; несовершенством методического, организационного, информационного и кадрового обеспечения приоритетных национальных проектов.

Реализации приоритетных национальных проектов на региональном уровне препятствуют: несоблюдение конкурсных процедур при осуществлении закупок для государственных и муниципальных нужд; неэффективное использование полученного оборудования для реализации мероприятий в рамках приоритетных национальных проектов в связи с отсутствием соответствующей материальной базы для его размещения, подготовленных для его эксплуатации специалистов. дублирование функций ведомств, имеющих отношение к реализации приоритетных национальных проектов, отсутствие четких критериев оценки результатов деятельности этих ведомств.

Действующая в стране система оценки результатов реализации приоритетных национальных проектов в субъектах РФ построена по отраслевому принципу, при котором финансирование и анализ показателей выполнения запроектированных мероприятий осуществляется по каждому отдельно рассматриваемому виду деятельности.

Необходимо объединение приоритетных национальных проектов регионав единую систему управления, позволяющего более рационально координировать действия различных ведомств, обеспечить сбалансированное финансирование мероприятий по реализации проектов, исключить дублирование функций, предотвращать сбойные ситуации и предвидеть возможные угрозы.

Методические основы формирования ресурсной базы приоритетных национальных проектов должны быть усовершенствованы. В частности, они должны быть дополнительно включены регламенты, позволяющие: определять объем средств по каждому направлению расходов; устанавливать принципы реализации мер и мероприятий по привлечению частного капитала; привлекать специализированные организации по реализации приоритетных национальных проектов (закрепление функций за отдельным специалистом); определять финансовые лимиты и ресурсные ограничения по приоритетным национальным проектам.

Финансовую основу единой системы управления приоритетными национальными проектами составляют: средства федерального и регионального бюджетов; инвестиции в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц, реализующих приоритетные национальные проекты; бюджетные кредиты юридическим лицам, реализующим проекты; собственные средства предприятий; кредиты международных финансовых организаций; иностранные инвестиции; заемные средства; коммерческие кредиты; частные средства.

Приоритетные национальные проекты представляют собой новую, адаптированную нынешним реалиям, форму управления экономикой страны, субъектов федерации и муниципальных образований, способствующую повышению качества, улучшению сбалансированности и согласованности принимаемых на федеральном и региональном уровнях решений относительно целевых приоритетов и ресурсных возможностей их достижения в процессе социально-экономического развития административно-территориальных образований.

Для повышения действенности и эффективности практического использования национальных проектов они должны быть органически встроены в действующую систему государственного управления на стадиях прогнозирования социально-экономического развития страны и регионов, программирования, бюджетирования.

В каждом конкретном случае должны определяться показатели потребностей субъекта федерации во вводе жилья, в развитии образования, в медицине, в увеличении продукции АПК, а также размеры необходимых ресурсов для удовлетворения указанных потребностей и эффективность их использования.

Результативность управления приоритетными национальными проектами во многом определяется уровнем квалификации и эффективностью работы органов управления.

Для повышения заинтересованности органов управления и работников социальной сферы в достижении высоких результатов при реализации приоритетных национальных проектов необходимо внедрять новые методы и инструменты в системах оплаты труда, например, разрабатывать отраслевые системы оплаты труда. Они предполагают отмену единой тарифной сетки и введение ставки заработной платы с применением выплат компенсационного и стимулирующего характера. В регионах необходимо расширять использование индикативного планирования, которое создает условия и стимулы для оптимизации использования финансовых и трудовых ресурсов, оборудования, помещений и т. д. и оценивать деятельность субъектов по достигнутым результатам.