Текст книги "Выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации (2012–2015 годы). Сборник"

Исходя из этого Конституционный Суд Российской Федерации приходит к выводу, что отступления от предписаний Регламента Государственной Думы, допущенные при принятии Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ, по своему характеру не могут рассматриваться как повлекшие такое несоблюдение установленного порядка реализации Государственной Думой законодательных полномочий, которое ставит под сомнение конституционность данного Федерального закона по порядку принятия. Данный вывод, тем не менее, не освобождает Государственную Думу от обязанности установить в своем Регламенте нормы, определяющие условия и порядок принятия решения о возможности сокращения (ускорения) процедур рассмотрения проекта федерального закона, а также пределы такого сокращения (ускорения).

4.4. Таким образом, Конституционный Суд Российской Федерации не усматривает достаточных оснований для признания Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» не соответствующим Конституции Российской Федерации по порядку его принятия Государственной Думой.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, частью второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 78, 79, 87 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации постановил:

1. Признать положение подпункта «а» пункта 1 статьи 2 Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», вводящее запрет быть организатором публичного мероприятия лицу, два и более раза привлекавшемуся к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные статьями 5.38, 19.3, 20.1–20.3, 20.18 и 20.29 КоАП Российской Федерации, в течение срока, когда лицо считается подвергнутым административному наказанию, не противоречащим Конституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования данное положение означает, что указанный запрет может иметь место только в случае, когда повторное привлечение лица к административной ответственности за соответствующее административное правонарушение состоялось в пределах срока административной наказанности за ранее совершенное им административное правонарушение и повлекло назначение административного наказания, и только на время, в течение которого данное лицо считается подвергнутым административному наказанию, что не препятствует ему обращаться с просьбами об организации публичного мероприятия к иным гражданам, политическим партиям, другим общественным объединениям и религиозным объединениям (их региональным отделениям и иным структурным подразделениям) и не лишает его возможности принимать участие в публичных мероприятиях, в том числе в качестве лица, уполномоченного организатором публичного мероприятия выполнять распорядительные функции по его организации и проведению.

2. Признать пункт 6 статьи 2 Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», допускающий беспрепятственное проведение предварительной агитации о публичном мероприятии с момента согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления места и (или) времени его проведения, не противоречащим Конституции Российской Федерации, поскольку он – по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования – не предполагает введение разрешительного порядка организации публичных мероприятий и не препятствует организатору публичного мероприятия до момента согласования места и (или) времени его проведения осуществлять оповещение возможных участников публичного мероприятия о его предполагаемых целях, форме, месте, времени и иных условиях проведения.

3. Признать положения пункта 7 статьи 1 и абзацев четвертого и пятого подпункта «в» пункта 1 статьи 2 Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в части, возлагающей на организатора публичного мероприятия обязанность принять меры по недопущению превышения указанного в уведомлении о проведении публичного мероприятия количества его участников, если такое превышение создает угрозу общественному порядку и (или) общественной безопасности, безопасности участников данного публичного мероприятия или других лиц либо угрозу причинения ущерба имуществу, и предусматривающей административную ответственность организатора публичного мероприятия за неисполнение данной обязанности, не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования эти положения:

– предполагают использование организатором публичного мероприятия всех доступных ему возможностей для того, чтобы количество участников публичного мероприятия не превышало заявленное в уведомлении о его проведении или, по крайней мере, несмотря на имеющееся превышение, в том числе с учетом нормы предельной заполняемости территории (помещения) в месте проведения публичного мероприятия, не создавало угрозы общественному порядку и (или) общественной безопасности, жизни и здоровью граждан, а также причинения ущерба имуществу физических и юридических лиц;

– предполагают наступление административной ответственности организатора публичного мероприятия за неисполнение данной обязанности только в случае, если превышение заявленного в уведомлении количества участников публичного мероприятия и создание тем самым угрозы общественной безопасности и правопорядку были обусловлены непосредственно действиями (бездействием) организатора публичного мероприятия или если он, допустив превышение количества участников публичного мероприятия, не принял, в том числе по требованию уполномоченного представителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления либо уполномоченного представителя органа внутренних дел, направленные на ограничение доступа граждан к участию в публичном мероприятии меры, которые обязан был принять в соответствии с Федеральным законом «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», что повлекло возникновение угрозы общественному порядку и (или) общественной безопасности, безопасности участников публичного мероприятия и других лиц либо угрозы причинения ущерба имуществу;

– не исключают привлечения к ответственности уполномоченных представителей органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления либо органа внутренних дел за ненадлежащее исполнение ими полномочий по оказанию содействия организатору публичного мероприятия и обеспечению общественного порядка и безопасности граждан при его проведении.

4. Признать подпункт «г» пункта 1 статьи 2 Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 31, 35 (часть 1) и 55 (часть 3), в той мере, в какой он предполагает наступление гражданско-правовой ответственности организатора публичного мероприятия – в случае неисполнения им обязанностей, предусмотренных частью 4 статьи 5 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», – за вред, причиненный участниками публичного мероприятия, вне зависимости от проявления им надлежащей заботы о поддержании общественного порядка и отсутствия его вины в причинении такого вреда.

5. Признать положения пункта 3 статьи 2 Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», устанавливающие требование о соблюдении лицами, осуществляющими одиночное пикетирование, минимального допустимого расстояния между ними и предусматривающие возможность признания совокупности актов пикетирования, проводимого одним участником, объединенных единым замыслом и общей организацией, решением суда по конкретному гражданскому, административному или уголовному делу одним публичным мероприятием, не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку – по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования – они направлены на воспрепятствование злоупотреблению правом не уведомлять органы публичной власти о проведении одиночного пикетирования, не опровергают презумпцию правомерности действий гражданина, соблюдающего установленный порядок проведения одиночного пикетирования, и предполагают признание совокупности одиночных пикетов одним публичным мероприятием только на основании судебного решения и только в случае, если судом будет установлено, что эти пикеты изначально были объединены единым замыслом и общей организацией и не представляют собой случайное совпадение действий отдельных пикетчиков.

6. Признать подпункт «а» пункта 4 статьи 2 Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в части, наделяющей органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации полномочием определять единые специально отведенные или приспособленные для проведения публичных мероприятий места, не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 31 и 55 (часть 3), в той мере, в какой им – вопреки вытекающим из Конституции Российской Федерации требованиям определенности, ясности и недвусмысленности правового регулирования – нормативно не закрепляются критерии, обеспечивающие соблюдение равенства юридических условий реализации гражданами права на свободу мирных собраний при определении органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации специально отведенных или приспособленных для проведения публичных мероприятий мест, чем порождается возможность его неоднозначного истолкования, а следовательно, и произвольного применения.

Федеральному законодателю надлежит – исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом настоящего постановления – внести необходимые изменения в правовое регулирование определения специально отведенных мест.

Впредь до внесения в правовое регулирование соответствующих изменений органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации при определении специально отведенных для проведения публичных мероприятий мест следует исходить из необходимости наличия таких мест как минимум в каждом городском округе и муниципальном районе.

7. Признать взаимосвязанные положения пунктов 3, 6, 7, 8, 9 и 10 статьи 1 Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»:

– в части, устанавливающей за совершение административных правонарушений, предусмотренных статьями 5.38, 20.2, 20.2.2 и 20.18 КоАП Российской Федерации, административные штрафы для граждан в размере до трехсот тысяч рублей и для должностных лиц – до шестисот тысяч рублей, соответствующими Конституции Российской Федерации;

– в части, устанавливающей за совершение указанных административных правонарушений минимальные размеры штрафов для граждан – от десяти тысяч рублей и для должностных лиц – от пятидесяти тысяч рублей, не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 35 (часть 1) и 55 (часть 3), в той мере, в какой они – в системе действующего правового регулирования, не допускающего назначение административного наказания ниже низшего предела соответствующей административной санкции, – не позволяют наиболее полно учесть характер совершенного правонарушения, имущественное положение правонарушителя, а также иные имеющие существенное значение для индивидуализации ответственности обстоятельства и тем самым обеспечить назначение справедливого и соразмерного наказания.

Федеральному законодателю надлежит – исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом настоящего постановления – внести необходимые изменения в правовое регулирование минимальных размеров штрафов за административные правонарушения, предусмотренные статьями 5.38, 20.2, 20.2.2 и 20.18 КоАП Российской Федерации.

Впредь до внесения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях надлежащих изменений размер административного штрафа, назначаемого за указанные административные правонарушения гражданам и должностным лицам, может быть снижен судом ниже низшего предела, установленного за совершение соответствующего административного правонарушения.

8. Признать взаимосвязанные положения пунктов 4, 7, 8, 9 и 10 статьи 1 Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», предусматривающие обязательные работы в качестве вида административного наказания за нарушения, связанные с организацией либо проведением собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования или организацией массового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах, повлекших нарушение общественного порядка:

– в той мере, в какой они не связаны с вторжением в имущественные права граждан, не предполагают лишение правонарушителя свободы и не являются недопустимым способом принуждения к труду, соответствующими Конституции Российской Федерации;

– в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования назначение данного вида административного наказания допускается не только в случае причинения вреда здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц либо при наступлении иных подобных последствий, но и при одном лишь формальном нарушении установленного порядка организации или проведения публичных мероприятий, не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 1 (часть 1), 19 (часть 1), 31, 37 (часть 2) и 55 (часть 3).

Федеральному законодателю надлежит – исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в том числе в настоящем постановлении, – внести необходимые изменения в правовое регулирование административного наказания в виде обязательных работ.

Впредь до внесения в правовое регулирование надлежащих изменений обязательные работы могут применяться в качестве административного наказания за предусмотренные статьями 20.2, 20.2.2 и 20.18 КоАП Российской Федерации административные правонарушения, только если они повлекли причинение вреда здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц либо наступление иных подобных последствий.

9. Признать пункт 5 статьи 1 Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» не противоречащим Конституции Российской Федерации, поскольку содержащееся в нем положение, увеличивающее срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства о собрания, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании до одного года со дня совершения административного правонарушения, по своему конституционно-правовому смыслу направлено на обеспечение неотвратимости административной ответственности (с учетом специфики обстоятельств, в которых совершаются соответствующие административные правонарушения) и не предполагает ухудшения положения привлекаемых к административной ответственности лиц, совершивших административные правонарушения до вступления данного Федерального закона в силу.

10. Признать пункты 7 и 8 статьи 1 Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в части, предусматривающей административную ответственность за повлекшие причинение вреда здоровью человека или имуществу нарушение установленного порядка организации либо проведения публичного мероприятия или организацию не являющегося публичным мероприятием массового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах, повлекших нарушение общественного порядка, если соответствующие действия (бездействие) организатора такого мероприятия не содержат уголовно наказуемого деяния, не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования они предполагают наступление административной ответственности за предусмотренные ими административные правонарушения только при наличии причинно-следственной связи между виновными противоправными действиями (бездействием) организатора публичного мероприятия или иного массового мероприятия, повлекшего нарушение общественного порядка, и наступившими последствиями в виде причинения вреда здоровью человека или имуществу.

11. Признать Федеральный закон «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» не противоречащим Конституции Российской Федерации по порядку его принятия Государственной Думой.

12. Конституционно-правовой смысл положений пунктов 5, 7 и 8 статьи 1, подпункта «а» и абзацев четвертого и пятого подпункта «в» пункта 1, пунктов 3 и 6 статьи 2 Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», выявленный в настоящем постановлении, является обязательным на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.

Любое иное истолкование указанных законоположений не будет соответствовать их действительному смыслу и недопустимо в правоприменительной практике, как противоречащее Конституции Российской Федерации, ее статьям 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 31 и 55 (часть 3).

Акты, основанные на истолковании указанных законоположений, расходящемся с их ограничительным конституционно-правовым смыслом, выявленным Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем постановлении, не могут применяться и подлежат отмене как не соответствующие статье 125 (часть 6) Конституции Российской Федерации, статьям 6, 79 и 80 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».

13. Вынесенные в отношении гражданина Савенко Эдуарда Вениаминовича правоприменительные решения подлежат пересмотру, если они основаны на пункте 1.1 части 2 статьи 5 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (в редакции подпункта «а» пункта 1 статьи 2 Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях») в истолковании, расходящемся с его конституционно-правовым смыслом, выявленным в настоящем постановлении, и если для этого нет иных препятствий.

14. Настоящее постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

15. Настоящее постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».

Конституционный Суд Российской Федерации

Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации В. Г. Ярославцева⁵⁷

Группа депутатов Государственной Думы Российской Федерации полагает, в частности, что Федеральный закон от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в целом не соответствует статьям 3, 72 (пункт «к» части 1), 76 (часть 2), 94 и 101 (часть 4) Конституции Российской Федерации в связи с нарушением Государственной Думой порядка его принятия.

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2012 года № 4-П Федеральный закон «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» признан не противоречащим Конституции Российской Федерации по порядку его принятия.

Полагаю, что оспариваемый Федеральный закон по порядку его принятия в целом не соответствует Конституции Российской Федерации по следующим основаниям.

1. Конституционное признание Российской Федерации демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления, императивом которого является соблюдение Конституции Российской Федерации и законов всеми без исключения органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями, предъявляет особые требования к деятельности федерального парламента и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, обладающих – в силу осуществления государственной власти в Российской Федерации на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную – исключительными полномочиями по принятию законов (статья 1; статья 10, часть 2; статья 15, часть 2, Конституции Российской Федерации).

Развивая данные образующие основы конституционного строя положения, Конституция Российской Федерации устанавливает, что принятие и изменение федеральных законов находится в ведении Российской Федерации, относясь к компетенции Государственной Думы, реализуемой ею как по предметам ведения Российской Федерации, так и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 71, пункт «а»; статья 76, части 1 и 2; статья 105, часть 1). При осуществлении своих законодательных полномочий Государственная Дума обязана соблюдать порядок принятия федеральных законов, причем не только прямо предусмотренный статьями 104–108 Конституции Российской Федерации, но и вытекающий из иных ее положений и конкретизированный в Регламенте Государственной Думы, наличие которого рассматривается Конституцией Российской Федерации в качестве обязательного условия организации парламентской деятельности (статья 101, часть 4).

Соблюдение Государственной Думой установленных правил законодательной деятельности является важным процессуальным элементом надлежащего, основанного на требованиях Конституции Российской Федерации порядка принятия федеральных законов, отвечая существу подлинного народного представительства, обеспечиваемого в том числе структурой парламента и процедурами его деятельности, гарантирует соответствие содержания федеральных законов свободному и осознанному волеизъявлению депутатов, призванных руководствоваться в своей деятельности принципами независимости и объективного выражения интересов избирателей, и тем самым в силу статей 3 (часть 2), 32 (часть 1 и 2), 94 и 95 (части 1 и 3) Конституции Российской Федерации согласуется с целями народовластия и обеспечения участия граждан – через своих представителей – в управлении делами государства (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 22 января 2002 года № 2-П и от 29 октября 2010 года № 19-П).

По смыслу правовых позиций, выраженных в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 20 июля 1999 года 12-П, от 5 июля 2001 года № 11-П и от 23 апреля 2004 года № 8-П, принципиальное значение для оценки федерального закона на предмет соответствия Конституции Российской Федерации по порядку принятия при его проверке Конституционным Судом Российской Федерации имеет нарушение только тех правил, которые непосредственно связаны с предписаниями статей 104–108 Конституции Российской Федерации либо устанавливают такие существенные условия порядка принятия федеральных законов, без соблюдения которых невозможно с достоверностью определить, отражает ли принятое законодательное решение действительную волю законодателя, а следовательно, и представляемого им многонационального народа Российской Федерации. Этой же позиции придерживается, по существу, и Европейский суд по правам человека, в практике которого требование о соблюдении парламентской процедуры при принятии решений, затрагивающих права и свободы, увязывается с недопустимостью нарушения решением палаты парламента принципа правовой определенности (постановление от 9 января 2013 года по делу «Александр Волков (Oleksandr Volkov) против Украины»).

1.1. Федеральный закон «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» регулирует вопросы административной ответственности, производства по делам об административных правонарушениях, обеспечения правопорядка, общественной безопасности, защиты прав и свобод человека и гражданина, т. е. те вопросы, которые отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (пункты «б» и «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

В постановлении от 23 апреля 2004 года № 8-П Конституционный Суд Российской Федерации, опираясь на положения статей 71 (пункт «а») и 76 Конституции Российской Федерации, пришел к выводу, что, хотя из них не следует необходимость обязательного направления законопроектов, относящихся к предметам совместного ведения, субъектам Российской Федерации и специальное рассмотрение их предложений Федеральным Собранием, но, поскольку согласно Конституции Российской Федерации проекты федеральных законов вносятся именно в Государственную Думу (статья 104, часть 2) и федеральные законы принимаются Государственной Думой (статья 105, часть 1), сама Государственная Дума – как в силу содержащихся в принятых в соответствии с Конституцией Российской Федерации федеральных законов и иных правовых актов, так и по собственной инициативе – вправе предусмотреть в своем Регламенте положение о направлении законопроектов по предметам совместного ведения субъектам Российской Федерации для предложений и замечаний, что и получило отражение в его статьях 109, 118 и 119.

Так, согласно требованиям статей 109 и 118 Регламента Государственной Думы, поскольку данный закон находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, закон должен направляться в законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Действующее законодательство предусматривает определенные особенности принятия федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Так, в статье 26.4 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 2 мая 2012 года № 40-ФЗ) предусматривается, что проекты федеральных законов после их внесения в Государственную Думу направляются в законодательные и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации для предоставления ими в Государственную Думу в тридцатидневный срок отзывов на указанные законопроекты; проекты федеральных законов, принятые Государственной Думой в первом чтении, направляются в законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации для предоставления в Государственную Думу поправок к указанным законопроектам в тридцатидневный срок; причем до истечения этого срока рассмотрение данных законопроектов во втором чтении не допускается.

Из материалов дела следует, что в первом чтении проект федерального закона № 70631-6 рассматривался 22 мая 2012 года; во втором чтении – 5 июня 2012 года. Перерыв между первым и вторым чтением составил явно менее 30 дней.

В Российской Федерации как государстве, имеющем федеративное устройство, предоставление ее субъектам возможности изложить Государственной Думе для обсуждения свою позицию относительно законопроекта по предмету совместного ведения способствует эффективному осуществлению Федеральным Собранием законотворческой деятельности в данной сфере. Поэтому установление процедуры, предусматривающей направление Государственной Думой законопроектов в субъекты Российской Федерации, рассмотрение внесенных ими предложений и замечаний в комитетах Государственной Думы и создание согласительных комиссий, состоящих из депутатов Государственной Думы и представителей заинтересованных субъектов Российской Федерации, в случаях, когда значительное число субъектов Российской Федерации высказывается против законопроекта в целом либо в значительной его части, призвано обеспечить принятие федерального закона, отражающего интересы как Российской Федерации, так и ее субъектов. Ведь именно в законодательных процедурах реализуется законодательная функция парламента, наиболее объемная по своему содержанию и наиболее важная по своему значению. Четкость этих процедур, их конституционная обоснованность определяет значимость парламента как высшего законодательного органа, является гарантией действия принципа разделения властей.

Время от времени в теоретических рассуждениях, да и в представленной законотворческой практике Государственной Думы просматривается тенденция, согласно которой при принятии закона по вопросам совместного ведения в нем доминантное значение имеет федеральное регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (статья 71, пункт «в», Конституции Российской Федерации) в противопоставлении «защиты прав и свобод человека и гражданина» (статья 72, пункт «б» части 1, Конституция Российской Федерации). В связи с этим Государственная Дума может не направлять в обязательном порядке проекты федеральных законов в законодательные органы субъектов Российской Федерации для предоставления поправок к указанным законопроектам.