Текст книги "Административное право. Учебник"

1.4. Источники административного права. Понятие и виды

Природа источников, или форм права, исследована в литературе по теории права. Выделяются типичные источники права: правовой обычай, нормативный правовой акт, нормативные договоры, общие принципы права, судебный прецедент, идеи и доктрины, религиозные тексты, дефиниции[2]2
  Общая теория права / под ред. А. С. Пиголкина. М., 1995. С. 164–175; Агапов А. Б. Учебник административного права. М., 1999. С. 49.


[Закрыть].

Под источниками административного права в юридическом смысле понимаются формы выражения административно-правовых норм и правил, т. е. те акты, в которых они содержатся. Многообразные административно-правовые отношения требуют их нормативного регулирования. Именно этим обусловлено множество источников административного права.

Административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении России и субъектов Федерации (ст. 72 Конституции РФ). Систему источников административного права составляют нормативные правовые акты, изданные органами государственной власти федерального уровня, а также республик, краев, областей, автономных округов, автономной области, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить Конституции РФ, федеральным законам. В случае противоречия между федеральными законами и иными актами действует Федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ).

Виды источников административного права:

– законы России – Конституция РФ и акты Федерального Собрания РФ (федеральные конституционные законы, федеральные законы – основы законодательства, кодексы и др.; декларации, постановления и другие акты);

– подзаконные федеральные акты – указы, распоряжения Президента РФ; постановления, распоряжения Правительства РФ; приказы, распоряжения министерств и других федеральных органов исполнительной власти;

– законы субъектов Федерации – конституции, уставы и законы;

– подзаконные акты субъектов Федерации – указы, распоряжения президентов (губернаторов); постановления, распоряжения правительств (администраций); приказы, постановления органов исполнительной власти специальной компетенции субъектов Федерации, руководителей предприятий, учреждений субъектов Федерации;

– акты местного самоуправления;

– международные договоры (например, договор между РФ и Аргентинской Республикой о сотрудничестве и правовой помощи по гражданским, торговым, трудовым и административным делам 2000 г.).

Наличие множества административно-правовых норм обусловливает объективную необходимость их систематизации. В практической работе по систематизации административно-правовых норм сложились следующие три основных направления:

1) кодификация – важнейшая форма систематизации законодательства. Однако она затруднена мобильностью административно-правовых норм и широким кругом общественных отношений, регулируемых этими нормами;

2) инкорпорация – объединение и расположение в систематизированном порядке норм по его важнейшим институтам. В истории становления административного законодательства этот способ часто использовался и давал положительные результаты;

3) хронологические собрания нормативных актов – форма систематизации, позволяющая проследить движение, развитие (дополнения, изменения) тех или иных форм, имеется возможность быстро отыскать интересующую норму.

1.5. Административное право в правовой системе России

Административное право, являясь фундаментальной отраслью российского права, тесно взаимосвязано с другими отраслями права: с финансовым, трудовым, служебным, налоговым и др.

Необходимо отметить взаимосвязь, взаимодействие административного права с конституционным правом, его основополагающий характер для развития и эффективного функционирования административного права. Многие нормы конституционного права, прежде всего сама Конституция РФ, являются юридическим фундаментом административного права. Поскольку конституционное право – базовая отрасль права, оно закрепляет основополагающие принципы организации и деятельности исполнительной власти, ее систему, место, правовые основы субъектов государственной власти – законодательной, исполнительной, судебной. Эти взаимосвязи закреплены ст. 3, 5, 10, 11, 71, 72, 83–88, 102, 103, 111, 117, 125 Конституции РФ.

Тесное взаимодействие норм конституционного и административного права отчетливо проявляется в ч. 2 ст. 85 Конституции РФ, согласно которой Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения вопроса соответствующим судом. Это как раз тот случай, когда имеет место взаимодействие норм конституционного, административного и международного права.

Исходной и обязательной для административного права является ст. ПО Конституции РФ, определяющая состав Правительства РФ; ч. 1 ст. 117, предусматривающая право Правительства РФ подать в отставку.

В конституционном праве прослеживается связь административного права с финансовым, так как Конституцией РФ оговорены порядок назначения председателя Банка России и порядок принятия Государственной Думой и Советом Федерации закона о федеральном бюджете. В некоторых странах административное право называется государственно-административным, выделившимся из государственного (конституционного) права.

Административное право тесно связано с гражданским и трудовым правом. Административное и гражданское право нередко регламентирует сходные отношения, но применяет разные формы регулирования. Часто это бывают имущественные отношения. Что касается различий в методах их регулирования, то для гражданского права характерно юридическое равенство сторон, отсюда широкое применение договорных форм. Административно-правовой метод предполагает неравенство сторон: воля одной обычно главенствует над волей другой. В административно-правовых отношениях одна сторона наделена государственно-властными полномочиями по отношению к другой: именно первая сторона принимает управленческие решения, осуществляет государственный контроль над действиями второй, может в предусмотренных законом случаях применить к ней принуждение.

Взаимосвязь административного права существует и с трудовым правом. Нормы первого определяют полномочия органов исполнительной власти (правительства, федеральных министерств и других органов исполнительной власти) по регулированию трудовых отношений. Нередко порядок издания актов трудового права устанавливается нормами административного права. Это относится к изданию приказа об оформлении на службу, о предоставлении отпуска.

Важную роль в трудовых отношениях играют инспекции и другие контрольные органы, осуществляющие надзор за соблюдением правил охраны труда и техники безопасности. Статус этих органов регулируется административным правом.

Многогранна связь между административным и налоговым правом. Установление основ налоговой системы России, статус, организация налоговых органов, положение о классных чинах ее работников и ряд других вопросов регулируются нормами административного права.

Таким образом, прослеживаются многосторонняя и глубокая связь и взаимодействие административного права со многими отраслями права – конституционным, гражданским, финансовым, трудовым, налоговым. Взаимосвязь, переплетение норм разных отраслей права – закономерное явление, отражающее сложный процесс формирования и функционирования правовой системы, в том числе административного права, в новых социально-экономических и политических реалиях, в условиях становления гражданского общества в России.

Контрольные вопросы

1. Назовите признаки, характеризующие общественные отношения, регулируемые нормами административного права.

2. Какие способы регулятивно-охранительного воздействия характерны для отрасли административного права?

3. Какие элементы включает в себя система отрасли административного права?

4. Назовите три основных направления систематизации административно-правовых норм.

5. Как соотносятся между собой конституционное, административное, уголовное и гражданское право?

Глава 2
Административное право и его роль в формировании правового государства и гражданского общества

2.1. Гражданское общество и правовое государство

Гражданское общество и правовое государство возникли и развивались как реакция против идеала средневековой теократии, как результат раздвоения общественного и частного, общества и государства, права и морали, светского и религиозного. Религия, мораль, наука, искусство начинают существовать в полном объеме и истинном качестве, лишь отказавшись от политического характера своей деятельности. Все это способствовало вытеснению из политической сферы (публичного права) в сферу частных интересов (частного права) религии, науки, литературы, искусства, комплекса институтов и организаций, призванных осуществить социокультурное и духовное развитие общественной жизни. Это та сфера, где вредны классовый подход, идеологизация, политизация, государственное вмешательство и тем более огосударствление.

Еще И. Кант ввел понятие «моральная автономия», согласно которому о правовом порядке можно говорить там, где признается, что общество независимо от государства располагает средствами и санкциями, с помощью которых может заставить индивида соблюдать общепринятые нравственные нормы. Институты гражданского общества (семья, школа, церковь, добровольные организации и союзы) способны играть подобную роль. Такая функция чужда государству, и оно прибегает к ее выполнению в случае, если институты гражданского общества демонстрируют свою неспособность к этому. Если институты гражданского общества оказываются не способными обеспечить правопорядок в кантовском смысле, эту роль берут на себя государство, его правоохранительные органы, что в последующем может вести к подмене безопасности гражданского общества безопасностью государства.

Безопасность государства можно охарактеризовать следующими параметрами: поддержание конституционных отношений; укрепление государственной власти; экономическое могущество; законность; территориальная целостность и целостность границ. Они предопределяют политическую стабильность как интегральный параметр безопасности.

Особым фактором безопасности выступает верховенство права. Этот фактор многими рассматривается как краеугольный принцип правового государства и включает в себя две составляющие – верховенство закона и соответствие закона праву. Эти составляющие несут на себе огромную смысловую нагрузку. В чем она выражается? Государственные служащие должны руководствоваться в своей деятельности только законом, и закон должен быть понятен населению, приниматься народными избранниками (парламент) и самим населением соблюдаться (или хотя бы существенным большинством). Важную роль при этом играет процедура принятия закона. Он должен быть принят представительным органом, опубликован в средствах массовой информации, ясно и доходчиво сформулирован. Закон – самый стабильный документ в государстве (в отличие от указов или постановлений), так как его принятие или отмена осуществляется в установленном порядке на основе голосования парламентариев.

Принцип верховенства права «соответствие закона праву» – наиболее сложная часть вопроса, так как необходимо не только составить законы, но и добиться, чтобы им соответствовал уровень правовой культуры населения, что для России актуально.

Правовой нигилизм, бурно развившийся в России в конце XIX – начале XX в., продолжает углубляться, и эта тенденция не преодолена, что порождает нестабильность общественного развития.

В то же время политическую стабильность в правовом государстве нужно рассматривать исключительно как меру устойчивости национального развития за счет гражданской активности, генерируемой внутренними силами общества. Безопасностью государства не покрываются все жизненно важные условия существования гражданского общества, что характерно для тоталитарного государства, где вопроса о безопасности гражданского общества не возникает. Государственная власть здесь едина и неделима, осуществляется всем государственным аппаратом. На основе единой государственной власти функционируют разные группы органов государства, которые могут подразделяться и на три, и на четыре, и на пять, и на шесть групп. Такой подход создает декорацию нормального функционирования органов государства, мешая разобраться в существе государственной власти и выяснить, в чьих руках находится реальная власть – в руках представительных органов или партийно-государственной бюрократии.

Подобная концепция характерна для обеспечения безопасности в тоталитарном государстве, которое сводилось к деятельности по охране правопорядка от нарушений, обеспечению соответствия поведения людей правовым предписаниям, установленным государством, так же, как применительно к государственной власти не возникала проблема разделения безопасности на безопасность государства и безопасность гражданского общества. Все сводилось к «прозаическому деловому разделению труда» по осуществлению правоохранительной деятельности между разными государственными органами, что и закрепляло соответствующее законодательство. В итоге концепция безопасности строилась на силовых представлениях о способах решения внутренних и внешних проблем, а не на гармонизации интересов; охрана правопорядка нацеливалась на репрессию, что было особенно заметно в хозяйственных вопросах. В связи с этим очевидно, что определение роли правоохранительных органов в системе рыночной экономики – важнейший вопрос реформы концепции безопасности как государства, так и гражданского общества, которое без государства не сможет существовать.

Эту роль необходимо закрепить одним из важных принципов правового государства – разделением власти. В идеале государственная власть делится на исполнительную, законодательную и судебную. Важной проблемой является четкое определение границ деятельности государственной власти и действующего механизма определения их полномочий, определения образа действий в кризисных ситуациях и в сфере нормотворчества.

Россия долгое время использовала в качестве основной нормативную базу, основанную на указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ. Наметившаяся тенденция усиления роли законов, основанная на базовом законе – Конституции РФ 1993 г., оказывает благотворное влияние на стабильность политической ситуации в стране. Немаловажную роль в этом процессе отведено административному праву как отрасли права, охватывающей множество субъектов и основывающейся на конституционной базе, т. е. на ценностях Конституции РФ как базового закона демократического государства.

2.2. Административное право и конституционные ценности

Конституция РФ основывается на ценностях, укоренившихся в мировой практике, выработанных опытом тысячелетий развития общества, и принципах обращения государственных учреждений с гражданами.

Практика российского конституционализма воплотила в нормах Конституции РФ идею признания особых ценностей общества и государства. В статье 2 провозглашается: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства». Придание какой-либо категории ценностного характера способствует усилению целенаправленной деятельности всех механизмов государства, в том числе исполнительной власти, в рамках которой отношения регулируются по преимуществу административным правом.

Конституционные ценности, закрепленные в базовом законе, основаны на ценностях общечеловеческого характера, признанных мировым сообществом. Это имеет огромное значение для развития административного права в России.

Широкое усмотрение, применяемое судами, изыскивающими основания для оценки административных решений, позволяет глубоким корням политической жизни проникнуть в область административного права. Такие понятия, как правовое государство, равенство перед законом, обращение в соответствии с принципами справедливости и пропорциональности, являются примерами тех ценностей, которые суды позаимствовали из более широкой области политической нравственности. Роль конституционных ценностей нигде не выражена так ярко, как в управленческой сфере, так как нет ни одной области жизнедеятельности граждан, которая не была бы урегулирована административным правом.

2.3. Концепция административной реформы в России

Официально начальным пунктом административной реформы считается Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ на 2003 г. В нем глава государства напомнил о том, что неэффективность государства (наряду с демографическим упадком и экономической слабостью России) является одной из наиболее серьезных угроз для страны, а слабость государства в свою очередь сводит на «нет» экономические и другие реформы.

В Послании обозначены три проблемы, требующие своего решения:

1) необходимость радикального сокращения избыточных функций государственных органов;

2) завершение процесса разграничения полномочий между уровнями власти с одновременным обеспечением их финансовой самостоятельности;

3) отсутствие эффективно работающего механизма разрешения споров между гражданами и государством (требующее совершенствования административных процедур и судебных механизмов).

Административная реформа в России проводится поэтапно. Хронологически она включает в себя два этапа: 1) начальный – 2003–2004 гг. и 2) современный – 2006–2010 гг.

Каждый из них имеет под собой соответствующую официальную базу. В первом случае это Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах», во втором – Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг., одобрена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р.

Для первого этапа административной реформы определены следующие пять приоритетных направлений:

1) ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

2) исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

3) развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

4) организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

5) завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, оптимизация деятельности территориальных министерств и служб.

Правительству РФ поручалось образовать Комиссию по проведению административной реформы, предусмотрев участие в ней представителей Администрации Президента РФ, руководителей федеральных органов исполнительной власти, представителей органов исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления. Председателю Правительства РФ вменялось в обязанность ежеквартально докладывать Президенту РФ о ходе исполнения Указа № 824. Правительственная комиссия по проведению административной реформы создана в 2003 г. (см. постановление Правительства РФ от 31 июля 2003 г. № 451) вместо Комиссии Правительства РФ по сокращению административных ограничений в предпринимательстве и развитию конкуренции.

Основные задачи Комиссии по проведению административной реформы:

– обеспечить согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, наладить взаимодействие с органами исполнительной власти субъектов Федерации, а также заинтересованными организациями и общественными объединениями при проведении административной реформы;

– предварительно (до внесения в Правительство РФ) рассмотреть проекты федеральных законов, других нормативных правовых актов и предложений по следующим вопросам: а) об ограничении вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе о прекращении избыточного государственного регулирования; б) об исключении дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; в) о развитии системы саморегулируемых организаций в области экономики; г) об организационном разделении функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам; д) о завершении процесса разграничения полномочий между органами исполнительной власти России и органами исполнительной власти субъектов Федерации, об оптимизации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти; е) об оптимизации структуры и функций федеральных государственных учреждений, федеральных государственных унитарных предприятий, подведомственных федеральным органам исполнительной власти; ж) об определении предельной численности работников центральных аппаратов и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (руководство которыми осуществляет Правительство РФ), а также учреждений, находящихся в ведении этих органов.

В результате работы Комиссии по проведению административной реформы по решению задач, поставленных Президентом РФ, к 2005 г. были созданы необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления.

Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг., уступая предыдущему документу по юридической силе, существенно превосходит его по части структуры, объема и содержания. Концепция включает в себя четыре раздела: 1) введение;

2) цели и задачи административной реформы; сроки ее реализации;

3) систему мероприятий по проведению административной реформы;

4) механизм реализации административной реформы.

В качестве приложения к Концепции приводятся показатели достижения целей административной реформы. Распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р одобрен План мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг.

Цели второго этапа административной реформы:

– повысить качество и доступность государственных услуг;

– ограничить вмешательство государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекратить избыточное государственное регулирование;

– повысить эффективность деятельности органов исполнительной власти.

В приложении к Концепции перечислены следующие три показателя эффективности административной реформы: 1) оценка гражданами деятельности органов исполнительной власти по оказанию государственных услуг; 2) уровень издержек бизнеса на преодоление административных барьеров; 3) место России в международных рейтингах показателей качества государственного управления.

Система мероприятий по проведению второго этапа административной реформы состоит из следующих восьми элементов.

Управление по результатам. Провозглашена цель – внедрить методы и процедуры управления, ориентированные на результат и проектное управление в Правительстве РФ, федеральных органах исполнительной власти, органах исполнительной власти субъектов Федерации и подведомственных государственным органам организациях. Помимо прочего должны быть обеспечены:

– разработка ключевых измеримых показателей эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти;

– обеспечение привязки целей к конкретным исполнителям;

– выработка показателей, позволяющих адекватно оценивать степень достижения поставленных целей;

– конкурентное распределение ресурсов между ведомствами и контроль над достижением результатов их деятельности.

Стандартизация и регламентация. Цели мероприятий:

– внедрить стандарты государственных услуг;

– внедрить административные регламенты;

– создать новые эффективные механизмы досудебного обжалования действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Предполагаются прежде всего разработка и внедрение стандартов массовых общественно значимых государственных услуг, непосредственно затрагивающих конституционные права и свободы граждан, а именно, услуг, связанных с государственной регистрацией прав на недвижимое имущество и сделок с ним, выдачей паспорта гражданина России, регистрацией и трудоустройством безработных граждан.

Под административным регламентом исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг понимается нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти или органа исполнительной власти субъекта Федерации, определяющий последовательность действий органа исполнительной власти (административные процедуры), обеспечивающую исполнение государственных функций, включая предоставление государственных услуг, эффективную работу структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан и организаций.

Предоставление государственных услуг на базе многофункциональных центров. Цель этого элемента – во имя повышения качества предоставления государственных услуг при взаимодействии граждан и организаций с государственными и муниципальными органами власти создать многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг. Они призваны обеспечить предоставление комплекса таких услуг органами исполнительной власти России и субъектов Федерации, органами местного самоуправления в режиме «одного окна». При этом взаимодействие, необходимое для оказания государственной услуги (включая необходимые согласования, получение выписок, справок и т. п.), должно происходить без участия заявителя.

Предоставление информации о государственных услугах и государственных услуг в электронной форме. Предполагается решение задачи размещения актуальных, достоверных, легко доступных и исчерпывающих сведений о порядке предоставления государственных услуг, требованиях, предъявляемых к заявителям и представляемым документам, а также обеспечение актуализации этих сведений. Для ее решения создается система порталов государственных услуг, объединяющая в единое информационное пространство данные о государственных услугах. В системе размещаются сведения об общем перечне (реестре) государственных услуг, подробная и систематизированная информация о каждой государственной услуге, а также о возможности ее предоставления в электронной форме. Развитие системы порталов государственных услуг призвано обеспечить возможность электронного взаимодействия при их получении заявителей с органами государственной власти с использованием цифровой подписи.

Оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции. Цель – исключить избыточные и дублирующие функции органов исполнительной власти и организационно разделить правоустанавливающие функции, функции надзора и контроля, по управлению государственным имуществом и предоставлению государственных услуг.

Для предотвращения появления новых избыточных функций планируется разработать и законодательно закрепить процедуру публичного доказательства органами исполнительной власти необходимости введения дополнительной функции.

В качестве одной из составляющих «оптимизации» функций органов исполнительной власти предполагается ввести аутсорсинг – механизм выведения определенных видов деятельности за рамки полномочий органа исполнительной власти путем заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе. Органы исполнительной власти должны провести полный учет всех расходов на выполнение ряда функций, сравнить их с затратами в случае аутсорсинга этих функций и определить целесообразность продолжения их выполнения (при том, что некоторые функции и виды деятельности войдут в перечень, не подлежащий аутсорсингу).

Органичным является упоминание в Концепции о противодействии коррупции. По версии разработчиков Концепции, в группу органов исполнительной власти с повышенным коррупционным риском входят те, для которых характерны:

– наличие полномочий, связанных с распределением значительных финансовых средств;

– высокая степень свободы действия, вызванная спецификой их работы;

– высокая интенсивность контактов с гражданами и организациями.

Для ограничения коррупции предполагается использовать следующий международный опыт, свидетельствующий об эффективности таких механизмов:

– максимально возможную деперсонализацию взаимодействия государственных служащих с гражданами и организациями;

– детальную регламентацию процедуры взаимодействия с субъектами регулирования (потребителями государственных услуг);

– деление административно-управленческих процедур на стадии с их закреплением за независимыми друг от друга должностными лицами;

– ротацию должностных лиц.

Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества. Цель – повысить открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и создать действенные каналы влияния гражданского общества (граждан, организаций, делового сообщества) на подготовку и принятие затрагивающих их права и законные интересы решения органов исполнительной власти. Для этого запланировано:

– раскрытие информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

– проведение публичных слушаний подготавливаемых решений;

– проведение общественной экспертизы социально значимых решений;

– включение представителей гражданского общества в коллегии надзорных органов;

– создание общественных советов при органах исполнительной власти;

– определение рейтингов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по критерию открытости.

Модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти. Существующая система статистического учета не позволяет в полной мере оценивать эффективность работы органов исполнительной власти и качество предоставляемых государственных услуг. Отсюда задача – создание эффективной системы мониторинга показателей деятельности субъектов бюджетного планирования. Намечено формирование единой государственной информационной системы, обеспечивающей возможность автоматизированного сбора, обработки, анализа и представления соответствующих сведений по всей системе государственного управления.

Обеспечение административной реформы. Цель – сформировать необходимое организационное, информационное, кадровое и ресурсное обеспечение административной реформы, совершенствовать механизм распространения успешного опыта государственного управления.