Текст книги "Административное право. Учебник"

Глава 6
Административно-правовой статус органов исполнительной власти

6.1. Понятие, виды и система органов исполнительной власти

Среди субъектов административного права органы исполнительной власти занимают особое место. Это самая многочисленная группа субъектов административного права.

Специфику любого органа государственной власти составляет то, что он осуществляет задачи и функции государства и выступает от его имени, наделен государственными властными полномочиями. Полномочия состоят в праве издавать юридические акты от имени государства (и акты обязательны для тех, кому адресованы), применять меры, обеспечивающие реализацию юридических актов, в том числе меры убеждения, стимулирования и принуждения.

Орган исполнительной власти – это организация, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет структуру, компетенцию, территориальный масштаб деятельности. Она образована в соответствии с законодательством, наделена правом выступать по поручению государства, призвана в порядке исполнительной и распорядительной деятельности осуществлять повседневное руководство хозяйственной, социально-культурной, административно-политической сферами, заниматься межотраслевым управлением.

Исполнительные органы обладают следующими характерными чертами:

– осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность;

– наделены оперативной самостоятельностью;

– имеют, как правило, постоянный штат;

– образуются вышестоящими органами;

– подотчетны и подконтрольны вышестоящим органам исполнительной власти.

Главной задачей органов исполнительной власти является осуществление управленческих полномочий в отношении иных субъектов административного права. Они призваны повседневно организовывать практическое исполнение законов и других актов органов законодательной власти и указов Президента РФ.

Административно-правовой статус органов исполнительной власти определяется Конституцией РФ, федеральными и иными законами (например, Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»), конституциями, уставами и законами субъектов Федерации, положениями (например, Положением о МВД России, утвержденным Указом Президента РФ от 7 июля 2004 г. № 927).

Все органы исполнительной власти обладают административной правосубъектностью. Их административно-правовой статус определяется конкретным назначением, местом и ролью в системе управления. Вместе с тем общими чертами правового положения органов исполнительной власти являются:

– подзаконный характер деятельности;

– наделение их правом распорядительства, издавать подзаконные юридические акты, в том числе акты нормативного характера;

– подотчетность и подконтрольность нижестоящих органов вышестоящим в той или иной системе управления, обязательность распоряжений вышестоящих органов для нижестоящих. При этом органы государственного управления могут действовать в рамках двойного подчинения – вертикального и горизонтального. В тех отраслях управления, где требуется высокая степень централизации, двойное подчинение отсутствует, например управление оборонной промышленностью, железнодорожным транспортом. Это объясняется спецификой данной отрасли управления;

– оперативная самостоятельность в пределах компетенции.

Компетенция органа исполнительной власти включает в себя его задачи, функции, обязанности и права, ответственность, формы и методы деятельности, а также структуру.

Задачи и цели органа исполнительной власти – это то, чего он должен достичь в процессе и в результате своей деятельности в порученной ему области. Функции указывают, из чего складывается практическая повседневная деятельность органа, направленная на выполнение поставленных перед ним задач. Основными функциями, присущими компетенции почти всех органов управления, являются прогнозирование, планирование, кадровое дело, финансирование, материально-техническое обеспечение, контроль и др. Права и обязанности определяют границы полномочий органа исполнительной власти в осуществлении каждой из его функций.

Формы и методы работы органа исполнительной власти определяются применительно к его задачам, функциям, правам и обязанностям. Общими формами и методами его работы являются принятие нормативных (общих и индивидуальных) правовых актов, разработка мер по их обеспечению (инструктирование, инспектирование), организация взаимодействия с общественностью и др.

Как и иные субъекты административного права, органы исполнительной власти наделены административной право– и дееспособностью. Она возникает одновременно с их образованием и определением компетенции, а прекращается в связи с их упразднением.

По правовому положению органы исполнительной власти делятся на следующие виды.

По порядку образования органы исполнительной власти делятся на две группы. К первой относятся органы, образование которых предусмотрено конституциями и уставами (правительства), ко второй – органы, которые образуются на основе законодательства, подзаконных актов (министерства, службы, департаменты, управления, агентства, администрации и др.).

Деление органов исполнительной власти по территории деятельности:

– федеральные органы исполнительной власти – распространяют свою деятельность на всю территорию России (Правительство РФ, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти);

– региональные органы федеральных органов исполнительной власти – функционируют на территории определенных регионов, т. е. на части территории России;

– органы исполнительной власти субъектов Федерации – осуществляют свою деятельность соответственно в пределах территорий республик (правительства, министерства, комитеты и иные ведомства), краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов (администрация, руководимая ее главой – губернатором, мэром).

По характеру компетенции органы исполнительной власти классифицируются следующим образом:

– органы общей компетенции (общего управления) – правительства, администрации краев, областей, городов федерального значения, автономных образований (ведают всеми отраслями и сферами управления);

– органы отраслевой компетенции – министерства, службы и агентства (руководят подведомственными им отраслями);

– органы межотраслевой компетенции – органы статистики, стандартизации, метрологии, сертификации и др. (осуществляют управление, имеющее межотраслевое значение).

По порядку разрешения подведомственных вопросов органы исполнительной власти делятся на коллегиальные и единоначальные.

В коллегиальных органах – Правительстве РФ, правительствах субъектов Федерации, коллегиях решения принимаются большинством голосов членов правительства и коллегий с предварительным обсуждением вопроса и учетом высказанных замечаний. Коллегиальность позволяет избежать однобоких решений и учесть коллективный опыт.

Единоначальный орган (например, министерство, службу, агентство, администрацию) возглавляет одно лицо – руководитель, который решает все вопросы лично, несет персональную ответственность за свои решения и деятельность всего подчиненного ему коллектива.

По источнику финансирования органы исполнительной власти подразделяются на бюджетные и бюджетно-хозрасчетные. Бюджетные органы не связаны непосредственно с производством и обращением материальных ценностей, лишены имущественной самостоятельности, по их обязательствам несет ответственность государство, а финансируются они соответственно из федерального или регионального бюджета.

Иное правовое положение у бюджетно-хозрасчетных органов. Они наделены основными и оборотными средствами, имеют самостоятельный баланс (имущественно обособлены), непосредственно отвечают по своим обязательствам, их деятельность обычно связана с производством материальных ценностей или оказанием платных услуг и получением прибыли.

Система органов исполнительной власти базируется на принципе федерализма. Юридически она закреплена Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов Федерации, федеральными законами и законами субъектов Федерации.

В систему федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г.^: № 314, входят Правительство РФ, федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Федеральное министерство – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр РФ (федеральный министр).

Федеральная служба (служба) – орган, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор).

Федеральное агентство – орган, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор).

6.2. Полномочия Президента РФ в сфере исполнительной власти

Президент РФ является главой государства. Он – гарант прав и свобод человека и гражданина, реализуемых преимущественно в сфере государственного управления. Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, в осуществлении которой активно участвуют все субъекты исполнительной власти (ст. 80 Конституции РФ).

Президент РФ, согласно ст. 83 Конституции РФ, обладает следующими полномочиями, непосредственно связанными с организацией и функционированием исполнительной власти:

– с согласия Государственной Думы назначает Председателя Правительства РФ;

– имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ и его Президиума;

– принимает решение об отставке Правительства РФ;

– представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Банка России;

– по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров;

– формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ;

– утверждает военную доктрину России;

– формирует Администрацию Президента РФ;

– назначает и отзывает дипломатических представителей России в иностранных государствах и международных организациях;

– по представлению Председателя Правительства РФ утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти, вносит в нее изменения;

– указами и распоряжениями направляет деятельность федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, непосредственно руководит деятельностью ряда таких органов;

– вправе также отменять правовые акты федеральных органов исполнительной власти, непосредственно подведомственных ему;

– вносит изменения в состав Правительства РФ, упраздняет, объединяет или преобразует федеральные органы исполнительной власти.

Одновременно Президент РФ наделен следующими полномочиями в сфере отношений с субъектами Федерации:

– может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Федерации;

– может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда;

– вправе приостановить действие акта высшего должностного лица субъекта Федерации;

– может вынести высшему должностному лицу субъекта Федерации предупреждение в случаях, установленных законом;

– назначает и освобождает от должности полномочных представителей Президента РФ, которые имеют полномочия представлять Президента РФ в соответствующем федеральном округе.

Полномочный представитель обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в округе; организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Федерации; вносит Президенту РФ предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации и т. д.

6.3. Правительство РФ – высший исполнительный орган государственной власти в России

Ю. Гачек, анализируя проблемы организации исполнительной власти в своей фундаментальной работе «Общее государственное право на основе сравнительного правоведения», отмечал: «Основной догмой современной демократии служит то положение, что во главе исполнительной власти, а также важнейших государственных учреждений должно стоять по возможности не одно лицо, а совокупность нескольких лиц, потому что одно лицо может стать опасным для народной свободы, между тем как коллегия или, лучше, ее отдельные члены, стоя во главе исполнительной власти, взаимно ограничивают друг друга»[6]6
  Конституционное право. Общая часть // Конституционно-правовая мысль XIX – начала XX века. 2-е изд., испр. и доп. М.: Юридический колледж МГУ, 1996. Ч. II. С. 297, 298.


[Закрыть].

Правовое положение Правительства РФ, его состав, порядок формирования определяются Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации». Основные правила организации деятельности Правительства по реализации его полномочий закреплены в Регламенте Правительства РФ (утверждены постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260).

Правительство РФ – высший исполнительный орган государственной власти России; является также органом государственной власти России. Оно осуществляет исполнительную власть в стране.

Правительство РФ является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в России. Состоит из членов Правительства РФ.

Правительство РФ в своей деятельности руководствуется следующими принципами:

– верховенство Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов;

– народовластие;

– федерализм;

– разделение власти;

– ответственность;

– гласность;

– обеспечение прав и свобод человека и гражданина.

Полномочия Правительства РФ определены ст. 114, 115 Конституции РФ, а именно:

– разработка и представление Государственной Думе федерального бюджета и обеспечение его исполнения; представление Государственной Думе отчета об исполнении федерального бюджета;

– обеспечение проведения в России единой финансовой, кредитной и денежной политики;

– обеспечение проведения в России единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

– осуществление управления федеральной собственностью;

– осуществление мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики России;

– осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

– осуществление иных полномочий, возложенных на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ.

Из этих видов конституционных полномочий к конкретным можно отнести разработку и представление Государственной Думе федерального бюджета и отчета о его исполнении и осуществление управления федеральной собственностью. Остальные виды носят абстрактный характер.

Конкретизация полномочий Правительства РФ проведена в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации». В частности, в ст. 13 раскрываются следующие общие полномочия Правительства РФ:

– организация реализации внутренней и внешней политики России (основные направления соответствующей политики российского государства определяются Президентом РФ; за Правительством РФ закрепляется лишь организация их исполнения);

– осуществление регулирования в социально-экономической сфере;

– обеспечение единства системы исполнительной власти в России, направление и контролирование деятельности ее органов;

– формирование федеральных целевых программ и обеспечение их реализации;

– реализация предоставленного ему права законодательной инициативы.

Наряду с общими Правительство РФ осуществляет полномочия, переданные органами исполнительной власти субъектов Федерации на основании соответствующих соглашений. Правительство РФ может передавать последним осуществление части своих полномочий по взаимному соглашению с ними, если это не противоречит Конституции РФ, а также федеральному законодательству.

Возглавляет Правительство РФ Председатель Правительства РФ. Он наделен следующими полномочиями:

– определяет основные направления деятельности Правительства РФ;

– организует его работу;

– представляет Правительство РФ в России и за ее пределами;

– ведет заседания Правительства РФ;

– подписывает его акты;

– распределяет обязанности между своими заместителями, в соответствии с которыми определены сферы непосредственной координации и контроля деятельности федеральных органов исполнительной власти, закрепленные за каждым из них;

– систематически информирует Президента РФ о работе Правительства РФ;

– представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении на должность и об освобождении от должности заместителей и федеральных министров, а также о наложении на них дисциплинарных взысканий и об их поощрении.

Статьей 28 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» закреплен перечень вопросов, решения по которым принимаются исключительно на заседаниях Правительства РФ. Среди них:

– принятие решений о представлении Государственной Думе федерального бюджета и отчета о его исполнении, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов;

– рассмотрение проектов программ экономического и социального развития, связанных с созданием свободных экономических зон;

– установление номенклатуры товаров, в отношении которых применяется государственное регулирование цен;

– установление объема выпуска государственных ценных бумаг;

– принятие решений о внесении Правительством РФ законопроектов в Государственную Думу;

– рассмотрение проектов программ приватизации федеральной государственной собственности, а также вопросов предоставления дотаций, субсидий и иной поддержки на безвозвратной основе за счет средств федерального бюджета;

– оказание финансовой поддержки на возвратной основе, при сроке возврата более двух лет;

– рассмотрение вопросов приобретения государством акций;

– рассмотрение вопросов о заключении подлежащих ратификации международных договоров России;

– принятие решений о подписании соглашений с органами исполнительной власти субъектов Федерации;

– образование Президиума Правительства РФ;

– утверждение положений о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти;

– установление порядка создания и обеспечения деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти;

– утверждение Регламента Правительства РФ и Положения об Аппарате Правительства РФ.

Порядок подготовки и проведения заседаний Правительства РФ осуществляется в соответствии с Регламентом Правительства РФ. Согласно ему, взаимодействие Правительства РФ с палатами Федерального Собрания РФ обеспечивается полномочными представителями Правительства РФ в соответствующих палатах, Полномочным представительством Правительства РФ в Федеральном Собрании РФ, действующими в соответствии с утверждаемым Правительством РФ положением, а также официальными и специальными представителями Правительства РФ, назначаемыми в установленном порядке. Кроме того, распоряжениями Правительства РФ назначаются официальные представители при рассмотрении палатами Федерального Собрания РФ законопроектов и федеральных законов, внесенных Правительством РФ в порядке законодательной инициативы.

В соответствии со ст. 47 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» для обеспечения деятельности Правительства РФ и организации контроля над выполнением органами исполнительной власти решений, принятых Правительством РФ, образуется Аппарат Правительства РФ. Его возглавляет Руководитель, являющийся по должности заместителем Председателя Правительства РФ или федеральным министром. Положение об Аппарате Правительства РФ утверждается Правительством РФ. Аппарат Правительства РФ взаимодействует с Администрацией Президента РФ и аппаратами палат Федерального Собрания РФ.

В заседаниях Правительства РФ вправе участвовать руководители Генеральной прокуратуры РФ, Банка России, Президент Российской академии наук и иные лица в соответствии с законодательством либо в порядке, установленном Правительством РФ. Отдельные вопросы Правительство РФ может рассматривать на закрытых заседаниях.

Правительство РФ издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ, акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, – в форме распоряжений. Постановления и распоряжения обязательны для исполнения в России. Акты Правительства РФ могут быть обжалованы в суд.