Текст книги "Административное право. Учебник"

5.2. Права и обязанности граждан в сфере государственного управления

Конституция РФ закрепляет положение о том, что права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения, а осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц (ст. 17).

Главной особенностью граждан как участников административных правоотношений является то, что они выступают в качестве частных лиц, т. е. реализуют личные общегражданские права и исполняют обязанности в сфере исполнительной власти, а не права государственных или негосударственных организаций, их должностных лиц.

Права граждан в сфере государственного управления делятся следующим образом.

В зависимости от механизма их реализации:

– абсолютные – права, которыми лица пользуются по своему усмотрению, а субъекты власти обязаны создавать условия и не мешать их реализации, а наоборот, защищать, например право на отдых, на труд;

– относительные – права, для реализации которых нужен акт государственного органа, например приказ о назначении на должность, лицензия на осуществление предпринимательской деятельности.

В зависимости от круга лиц, которым предоставляются права, и оснований их возникновения:

– общие права граждан – распространяются на все отрасли и сферы управления, например право на обжалование действий государственных органов и должностных лиц;

– специальные права – права граждан в той или иной сфере или отрасли управления, например в сфере экономики: каждый гражданин имеет право на осуществление предпринимательской деятельности.

По содержанию права делятся на три вида:

1) право на участие в государственном управлении, например право на государственную службу и на получение необходимых документов, пресечение противоправных действий со стороны других граждан;

2) право на государственное участие, содействие, помощь компетентных организаций, например право на получение организационной, технической, санитарно-эпидемиологической, медицинской помощи;

3) право на защиту, например административная жалоба, защита в административно-юрисдикционном производстве, право на помощь негосударственных организаций.

Во взаимодействии с управленческими структурами граждане России реализуют прежде всего следующие права:

– право участвовать в управлении государством как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1 ст. 32 Конституции РФ). Оно подкрепляется их правом избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления;

– право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов (ч. 1 ст. 30);

– право проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31). Порядок реализации этого права регламентируется Федеральным законом от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»;

– право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ);

– право на свободу и личную неприкосновенность. Арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускается только по судебному решению. До судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более чем 48 ч (ст. 22). Основания и порядок применения административного задержания, а также административного ареста урегулированы законодательством об административных правонарушениях;

– неприкосновенность жилища. Никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения (ст. 25);

– право на свободное передвижение, выбор места пребывания и места жительства, свободного выезда за пределы России и возвращения (ст. 27). Ограничения, установленные правовыми актами, связаны с режимом паспортно-визовой системы и регистрации;

– право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, за исключением сведений, составляющих государственную тайну. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом (ст. 29). Осуществление этого права регламентируется Законом РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации», а также отдельными указами Президента РФ, направленными на обеспечение этого права;

– право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53). Вред, причиненный гражданину незаконными действиями государственных органов, а также должностных лиц при исполнении ими обязанностей в области административного управления, возмещается на общих основаниях, установленных гражданским законодательством.

Имея права, граждане России выполняют возложенные на них Конституцией РФ обязанности. Административно-правовые обязанности делятся на два вида: 1) абсолютные – возлагаются на каждого и не зависят от конкретных обстоятельств (например, соблюдение законов, уплата установленных налогов); 2) относительные – возникают из правомерных действий, направленных на приобретение прав и пользование ими (обязанность собственника автомобиля платить налоги, поступающие в дорожные фонды, и т. п.).

Обязанности граждан России как субъектов административного права заключаются в следующем:

– платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57 Конституции РФ);

– сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58);

– защищать Отечество (ст. 59);

– не заниматься экономической деятельностью, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ст. 34);

– соблюдать Конституцию РФ и законы России (ст. 15).

Все обязанности граждан России закреплены в основном законе – в Конституции РФ.

Важнейшей обязанностью граждан как субъектов административного права является соблюдение ими административно-правовых норм и основанных на них законных требований органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц. Невыполнение гражданами своих обязанностей в сфере государственного управления влечет за собой применение разных мер воздействия, включая средства административно-правового характера. В этом случае при наличии достаточных к тому оснований граждане могут быть привлечены к административной, дисциплинарной, материальной или уголовной ответственности.

5.3. Административно-правовые гарантии прав граждан

Закон является изначальным и универсальным гарантом прав граждан. Законные права граждан в сфере государственного управления подлежат защите, для чего закон устанавливает специальные гарантии. Однако он может выполнить функцию гаранта при соблюдении ряда условий, прежде всего должен быть адекватным экономической и политической ситуации в стране и в то же время достаточно стабильным.

Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – конституционная обязанность государства (ст. 2 Конституции РФ).

Экономические гарантии – это материальные условия для фактической реализации прав и свобод граждан.

Политические гарантии:

– принадлежность государственной власти народу;

– соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина государством;

– широкие возможности для участия граждан в управлении делами государства и общества.

Организационные гарантии состоят в том, что в своей деятельности государство должно исходить из единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов Федерации, разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Организационные гарантии заключаются также в деятельности государственных органов, прежде всего правоохранительных, по претворению в жизнь прав и свобод граждан и возложенных на них обязанностей.

Юридические гарантии – это система правовых норм, определяющих условия и порядок реализации прав и свобод граждан, а также средства их охраны и защиты. Ведущее место в этой системе принадлежит конституционным нормам, которые устанавливают, например, гарантии прав и законных интересов граждан путем предоставления им следующих прав:

– обжаловать решения и действия органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ч. 2 ст. 46 Конституции РФ);

– на судебную защиту от посягательств на честь и достоинство, жизнь и здоровье, на личную свободу и имущество (ч. 3 ст. 46);

– на возмещение государством ущерба, причиненного незаконными действиями (или бездействием) государственных органов и их должностных лиц (ст. 53).

Административно-правовая охрана прав и свобод граждан регламентируется нормами административного законодательства. Они регулируют порядок реализации права граждан на государственную службу, образование и т. д. Эти нормы также оберегают жизнь и здоровье, честь, достоинство, личную свободу граждан, устанавливая правила поведения в общественных местах, пожарной безопасности, дорожного движения и др.

Наряду с наличием административно-правовых норм, содержащих гарантии против любых нарушений прав и свобод граждан, важная роль в их охране административно-правовыми средствами принадлежит органам исполнительной власти и их должностным лицам, особенно правоохранительным органам (суду, прокуратуре, милиции).

Органы внутренних дел призваны защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, их собственность, обеспечивать также их личную безопасность от преступных и иных противоправных посягательств.

Предусматривая государственно-правовые институты обеспечения прав и свобод граждан, Конституция РФ закрепляет право человека и гражданина защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ст. 45), например объявлять забастовки. Граждане России имеют также право на необходимую оборону.

Значительная роль в охране прав и свобод граждан принадлежит общественным объединениям и общественным образованиям (профессиональным и творческим союзам, адвокатуре и др.).

Еще одна важная гарантия защиты законных прав и свобод граждан в государственном управлении – обжалование незаконных действий органов управления и их должностных лиц и осуществление гражданами права жалобы, предусмотренного Законом РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».

5.4. Обращения граждан, виды обращений

Законодательство еще советского периода уделяло значительное внимание механизму реализации обращений граждан. Так, 12 апреля 1968 г. был издан Указ Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», которому была придана сила закона. В настоящее время соответствующие вопросы регламентируются Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 448-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Конституция РФ закрепляет право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33).

Различают следующие три вида обращений граждан:

1) предложение – привлечение внимания к несовершенству организации, деятельности или регулирования в той или иной области и указание на пути их устранения;

2) заявление – обращение гражданина по поводу реализации права или законного интереса, не связанного с его нарушением;

3) жалобу – обращение в государственные или иные официальные органы к должностным лицам по поводу нарушенного права или законного интереса гражданина.

Законодательство позволяет также различать общее право жалобы, которым обладают все граждане как таковые, и специальное право жалобы, предоставленное лицам как участникам гражданского и уголовного процесса, административного и дисциплинарного производства, трудовых споров и т. п.

Общее право жалобы может быть подразделено на два вида – право на административное обжалование и право на судебное обжалование.

Специальное право наделяет граждан в дополнение к общей еще специальной правосубъектностью. Например, лицо, имеющее право обжаловать постановление по делу об административном правонарушении, именуется не гражданином, а лицом, в отношении которого оно вынесено, а также потерпевшим. Постановление может быть вынесено как в отношении гражданина, так и должностного лица, водителя автотранспортного средства и т. д.

В соответствии с положениями Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» в суде могут быть обжалованы акты и действия любого органа и должностного лица. Не ограничен и круг лиц, которые имеют право подать жалобу. При этом запрещается пересылать жалобу на рассмотрение того органа или должностного лица, на действия которых подана жалоба. Жалоба подается в те органы или тем должностным лицам, которым непосредственно подчинены орган, предприятие, учреждение, организация или должностное лицо, действие которых обжалуется.

Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» закрепляет право граждан обжаловать в суд коллегиальные и единоличные действия (решения) государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и их объединений и должностных лиц, в результате которых:

– нарушены права и свободы граждан;

– созданы препятствия для осуществления гражданином его прав и свобод;

– незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Однако в порядке, предусмотренном Законом РФ «Об обжаловании в суд действии и решений, нарушающих права и свободы граждан», не могут быть обжалованы действия или решения, проверка которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ, а также действия или решения, в отношении которых предусмотрен иной порядок судебного обжалования. Речь идет не об ограничении судебного обжалования, а лишь о пределах действия Закона и о разных правовых режимах обжалования в суд.

Установлен альтернативный порядок обжалования. Гражданин по своему усмотрению может обратиться с жалобой непосредственно в суд либо к вышестоящему в порядке подчиненности органу или должностному лицу. В свою очередь орган или должностное лицо обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд.

Жалоба может быть подана не самим гражданином, права которого нарушены, а уполномоченным в надлежащем порядке его представителем. Жалоба может быть подана либо по месту жительства гражданина, чьи права нарушены, либо в суд по месту нахождения органа или должностного лица, которые нарушили права гражданина.

С жалобой в суд гражданин может обращаться в следующие сроки:

– в течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав;

– в течение месяца со дня отказа в удовлетворении жалобы вышестоящим органом (должностным лицом) или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ.

Жалоба рассматривается судом по правилам гражданского судопроизводства. Суд, признав обжалуемое действие или решение незаконным, отменяет применение к гражданину меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы. Признав обжалуемое действие или решение законным, суд отказывает в удовлетворении жалобы.

Эффективность права жалобы как средства защиты прав и свобод граждан предполагает устранение из законодательства всех тех позиций, которые затрудняют ее реализацию. Закон должен предусматривать ответственность за подачу жалобы в клеветнических целях и специально установленную ответственность должностных лиц, которые виновны в нарушении законодательства о разрешении жалоб и заявлений граждан.

5.5. Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства

Правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России определяется российским законодательством, а также международными договорами. Основными актами, устанавливающими их правовое положение, являются Конституция РФ (ст. 27, 62, 63), федеральные законы от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» и др.

Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в России правами и исполняют обязанности наравне с гражданами России, кроме случаев, установленных федеральным законом и международным договором.

Иностранные граждане и лица без гражданства подразделяются на следующие категории:

– временно пребывающие – находящиеся на территории России на иных законных основаниях;

– временно проживающие – имеющие разрешение на временное проживание;

– постоянно проживающие – имеющие вид на жительство, выданный органами внутренних дел;

– проезжающие через территорию России. Транзитный проезд через территорию России осуществляется, как правило, без права на остановку и разрешается по предъявлении российской транзитной визы, визы на въезд в сопредельное с Россией по маршруту следования государство либо визы государства назначения и действительных для выезда из России проездных документов.

Иностранные граждане и лица без гражданства обязаны соблюдать российские законы независимо от того, проживают они в России постоянно или временно.

Особенности административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства представляют собой следующие ограничения их прав и обязанностей:

– не могут избирать и быть избранными в органы государственной власти и другие выборные органы;

– не принимают участия во всенародных голосованиях (референдумах);

– могут назначаться на отдельные должности или заниматься определенной трудовой деятельностью, если назначение на эти должности или занятие такой деятельностью связаны с принадлежностью к гражданству;

– не несут обязанностей по военной службе;

– не допускаются к деятельности, связанной с государственной тайной;

– проживают и осуществляют свою деятельность на основании специальных документов – видов на жительство, заграничных паспортов и т. д.;

– могут быть установлены ограничения в передвижении и выборе места жительства;

– предусмотрена такая мера ответственности, как административное выдворение за пределы России.

Административное выдворение за пределы России заключается в принудительном и контролируемом перемещении иностранных граждан и лиц без гражданства через Государственную границу РФ за пределы России. Это административное наказание связано с обеспечением государственной безопасности и охраной общественного порядка. Его субъектами могут быть только иностранные граждане и лица без гражданства.

Выдворение иностранного гражданина или лица без гражданства за пределы России происходит в следующих случаях:

– если его действия противоречат интересам обеспечения государственной безопасности или охраны общественного порядка;

– если это необходимо для охраны здоровья и нравственности населения, защиты прав и законных интересов граждан и других лиц;

– если он грубо нарушил законодательство о правовом положении иностранных граждан, таможенное, валютное или иное законодательство.

Выдворение не предполагает в дальнейшем судебного преследования выдворенного лица. Вопрос об ответственности за административные правонарушения, совершенные на территории России иностранными гражданами или лицом без гражданства, которые, согласно российскому закону и международным договорам, пользуются иммунитетом от административной юрисдикции России, разрешается дипломатическим путем.

Регулируя отношения с иностранными гражданами и лицами без гражданства, государство не только устанавливает правоспособность, определяет права и обязанности, но и обеспечивает реализацию и защиту правового статуса с помощью гарантий. Последние объединяют условия и средства, необходимые для осуществления процесса формирования юридического и фактического положения лица. Юридические гарантии закреплены в российском законодательстве и практически соответствуют гарантиям гражданам России.

Контрольные вопросы

1. Что понимается под административной правоспособностью гражданина?

2. Чем отличаются абсолютные и относительные права граждан в сфере государственного управления?

3. Назовите административно-правовые гарантии прав и свобод граждан в сфере государственного управления.

4. Чем административная жалоба отличается от других видов обращений граждан?

5. На какие категории подразделяются иностранные граждане и лица без гражданства по режиму пребывания (проживания) в России?