Текст книги "Административное право. Учебник"

В ходе разработки учебно-методических материалов, внедрения новых форм обучения и организации учебного процесса планируется создать широкомасштабную систему передачи знаний, умений и навыков, необходимых для достижения целей административной реформы. Предполагается внедрить систему рейтингов качества государственного управления и сформировать систему поощрения органов исполнительной власти, получающих высшие рейтинги качества.

Контрольные вопросы

1. В чем выражается верховенство права как базовый принцип правового государства?

2. Какие конституционные ценности подлежат учету в ходе административно-юрисдикционной деятельности?

3. Какова хронология административной реформы в России?

4. Перечислите цели современного этапа административной реформы.

5. Каковы основные направления современного этапа административной реформы?

Глава 3
Административно-правовое регулирование, принципы административного права, его нормы и отношения

3.1. Механизм административно-правового регулирования. Принципы административного права

Механизмом административно-правового регулирования выступает совокупность административно-правовых средств, при помощи которых осуществляется регулирование общественных отношений, возникающих по поводу правоотношений реализации исполнительной власти.

Элементы административно-правового регулирования:

– принципы административного права;

– нормы административного права;

– акты официального толкования норм административного права;

– акты применения норм административного права;

– административно-правовые отношения.

Принципы административного права основополагающие идеи и требования, лежащие в основе административного права и выражающие его сущность.

Основные принципы:

– демократизм нормотворчества и реализация права. В правотворчестве он проявляется в широком участии населения и общественных объединений в непосредственном (референдум) и опосредованном (через избранные ими органы власти) формировании норм административного права. В реализации административного права он проявляется в степени подконтрольности, открытости правоприменительных органов гражданам, а также наличии общественного контроля;

– равенство граждан перед законом и правоприменителем. Все граждане независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств равны перед законом и субъектами правоприменительной деятельности;

– взаимная ответственность государства и личности. Юридическую ответственность должна нести не только личность за нарушение норм административного права, но и государство в лице его органов и должностных лиц за нарушение (ненадлежащее исполнение) обязанностей перед личностью;

– федерализм. Определение компетенции органов власти России и субъектов Федерации в установлении совместного ведения;

– гуманизм. Юридическое признание приоритета ценностей человека, его прав и свобод как критерия оценки общественных отношений;

– законность. Точная, строгая реализация требований законности, обращенных к специальным субъектам в правотворческой и правоприменительной деятельности;

– справедливость. Требование соответствия поведения субъекта юридическим последствиям за его результат.

В законодательстве существует два способа закрепления принципов административного права: во-первых, текстуальный, когда принцип закреплен в конкретной статье закона, и, во-вторых, смысловой, когда принцип вытекает из анализа содержания нормативного акта.

3.2. Понятие, структура и виды административно-правовых норм

Любая отрасль права состоит из определенных правовых норм. Нормы административного права определяют границы должного, допустимого или рекомендуемого поведения участников управленческих отношений. Они устанавливают правовое положение и компетенцию органов исполнительной власти, а также регулируют ее деятельность; регламентируют формы и методы осуществления исполнительной власти, определяют порядок взаимоотношений между субъектами управления.

Административно-правовые нормы имеют следующие особенности:

– определяют должное поведение всех лиц и организаций, действующих в сфере государственного управления;

– определяя границы должного поведения в сфере государственного управления, устанавливают и обеспечивают режим законности и государственной дисциплины в общественных отношениях, возникающих в процессе государственно-управленческой деятельности;

– административная ответственность является юридическим средством защиты от посягательств на административно-правовые нормы;

– с помощью административно-правовых норм обеспечивается регулирование иных общественных отношений (финансовых, земельных, трудовых и др.);

– административно-правовые нормы часто устанавливаются в процессе реализации исполнительной власти.

Что касается структуры административно-правовых норм, то она традиционна и состоит из гипотезы, диспозиции и санкции.

Гипотеза содержит указание на фактические условия ее реализации, т. е. на те общественные отношения, на которые она призвана воздействовать и которые в свою очередь порождают конкретные правовые отношения. Следовательно, обстоятельства, предусматриваемые гипотезой нормы, являются юридическими фактами, порождающими административно-правовые отношения.

Диспозиция – правило поведения, предписываемое нормой. Диспозиция излагается преимущественно как права, правомочия, дозволения или в виде предписаний, обязанностей, а также запрета или ограничений.

Санкция содержит указание на меры административного воздействия, применяемые к правонарушителю.

Административно-правовые нормы по разным основаниям классифицируются на виды.

По конкретному содержанию общественных отношений административно-правовые нормы подразделяются:

– на общие – нормы, регулирующие общественные отношения общего характера (для всех сфер и отраслей);

– особенные – нормы, регулирующие общественные отношения в конкретной сфере управления.

Административно-правовые нормы по предмету регулирования классифицируются:

– на материальные – нормы, которые юридически закрепляют комплекс обязанностей и прав, а также ответственность участников управленческих отношений, регулируемых административным правом, т. е. фактически их административно-правовой статус;

– процессуальные – нормы, определяющие методы (способы, порядок, процедуры) деятельности по реализации государственного управления и регламентирующие управленческие отношения.

По предмету воздействия на субъектов административного права нормы подразделяются:

– на обязывающие – нормы, предписывающие совершать определенные действия. Содержащиеся в таких нормах указания могут быть выражены как обязательное предписание;

– запрещающие – нормы, предусматривающие запрет на совершение тех или иных действий в определенных условиях. Запреты могут носить общий (например, запрещение действий, бездействия, подпадающих под признаки административного правонарушения) или специальный характер (например, запрещение применения специальных средств и огнестрельного оружия милицией в отношении женщин и несовершеннолетних);

– дозволительные (разрешительные) – нормы, в которых выражается возможность адресата действовать в рамках установленных требований по своему усмотрению;

– стимулирующие (поощрительные) – нормы, которые обеспечивают с помощью соответствующих средств материального или морального воздействия должное поведение участников регулируемых управленческих общественных отношений (например, установление налоговых льгот, льготное кредитование);

– рекомендательные – нормы, которые носят рекомендательный характер. Чаще всего используются во взаимоотношениях субъектов исполнительной власти негосударственных формирований. Однако рекомендации иногда содержатся в нормативных актах, адресованных нижестоящим субъектам исполнительной власти или подведомственным объединениям.

По адресату отмечают нормы, регламентирующие:

– организацию и деятельность механизма исполнительной власти, т. е. разных звеньев аппарата государственного управления;

– административно-правовой статус государственных служащих – работников управленческого аппарата;

– вопросы организации и деятельности государственных предприятий и учреждений;

– административно-правовой статус общественных объединений;

– отдельные стороны функционирования разных коммерческих структур;

– административно-правовой статус гражданина.

По пределу действия административно-правовые нормы разделяют на три вида:

1) по территориальному масштабу деятельности – территориальные (действуют в границах государства, государственно-территориальных образований, например нормы КоАП – общегосударственные, но правила охоты, установленные местными органами, действуют в границах территории) и межтерриториальные (действуют в границах нескольких административно-территориальных образований, например акты в условиях чрезвычайного положения, которые могут действовать в указанных территориальных масштабах);

2) по действию во времени – срочные (определен срок действия) и бессрочные (без указания срока действия, т. е. до официальной отмены компетентным органом);

3) по кругу лиц – нормы, действие которых связано с распространением устанавливаемых правил либо на всех (например, порядок уплаты налогов для всех юридических лиц), либо на отдельных юридических лиц (например, порядок уплаты налогов страховыми организациями), а также бывают нормы, действие которых связано с распространением устанавливаемых правил либо на всех граждан, либо на отдельные их группы (распространение льгот в осуществлении кредитования жилищного строительства на военнослужащих).

Наконец, существуют нормы, устанавливаемые субъектами Федерации, и общефедеральные.

3.3. Способы реализации административно-правовых норм

Реализация административно-правовых норм – это практическое их использование в соответствии с целями административно-правового регулирования управленческих общественных отношений.

Различают два основных способа реализации административно-правовых норм – исполнение и применение. Иногда к ним добавляются соблюдение и использование.

Исполнение заключается в совершении субъектами действий, предписанных административно-правовой нормой. Иначе говоря, исполнение административно-правовых норм заключается в точном следовании субъекта управленческих отношений тем юридическим предписаниям, запретам или дозволениям, которые в них содержатся.

Применение административно-правовых норм заключается в издании уполномоченными органами (должностными лицами) индивидуальных юридических актов, основанных на требованиях материальных или процессуальных норм. Акты издаются в процессе решения конкретного дела.

Использование состоит в добровольном совершении субъектами административного права правомерных действий, которые связаны с осуществлением субъективных прав в сфере управления.

Соблюдение административно-правовых норм состоит в воздержании субъекта от совершения действий, запрещенных нормами. Соблюдение может осуществляться без вступления субъекта в конкретные административно-правовые отношения.

Основными требованиями правильного применения норм административного права являются законность, обоснованность, целесообразность, научная организация правоприменительной деятельности.

3.4. Административные правоотношения: классификация и содержание

Административно-правовые отношения это урегулированные нормами административного права общественные отношения, где их участники выступают носителями прав и обязанностей в сфере государственного управления. Так как административно-правовые отношения являются разновидностью правовых отношений, они обладают всеми общими признаками, которые присущи любым правовым отношениям.

Административно-правовые отношения по своей сути неоднородны, что дает нам возможность классифицировать их по следующим основаниям.

По юридическому характеру административно-правовые отношения делятся на материальные и процессуальные.

– материальные – общественные отношения, возникающие в сфере управления, регулируемые материальными нормами административного права;

– процессуальные – складываются в сфере управления в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел и регулируются административно-процессуальными нормами.

По соотношению прав и обязанностей участников административно-правовые отношения делятся на две группы:

– вертикальные правоотношения, в которых один из участников подчинен другому. Возникают на основе одностороннего волеизъявления, исходящего от наделенного полномочиями органа или должностного лица. Могут возникнуть помимо или даже вопреки воле другого субъекта правоотношения;

– горизонтальные правоотношения, в которых участники не находятся в подчинении друг у друга. Такие отношения складываются между несоподчиненными органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, объединениями, служащими, а также между гражданами. Могут возникать также между органами государственного управления и их должностными лицами и гражданами. Такие отношения возникают в связи с реализацией гражданами прав в сфере управления.

По характеру юридических фактов, порождающих административно-правовые отношения, последние делятся на отношения, порожденные правомерными и неправомерными фактами. Они называются деликтами.

По способу защиты административно-правовые отношения предполагают такое поведение их субъектов, которое соответствует выраженным в административно-правовых нормах требованиям. В случае нарушения этих требований возникает необходимость их защиты, которая осуществляется в административном или судебном порядке.

Особенности, свойственные административно-правовым отношениям:

– урегулированы именно нормами административного права, а не какой-либо иной отрасли права;

– возникают, изменяются и прекращаются в специфической сфере общественной жизни – в сфере государственного управления;

– одной из сторон всегда выступает орган исполнительной власти. Отсюда распространено мнение, что административно-правовые отношения в отличие от иных (прежде всего гражданско-правовых) являются властеотношениями, построенными на началах «власть – подчинение». Управление всегда предполагает подчинение воли участников совместной деятельности единой управляющей воле. В управленческих отношениях налицо соподчиненность воль;

– разнообразие субъектов;

– могут возникать, изменяться или прекращаться по инициативе либо самих их участников, либо третьих лиц, в них не участвующих. Согласия или желания второй стороны на возникновение административного правоотношения не требуется. Более того, в ряде случаев оно возникает против его воли (например, наложение административных наказаний, ликвидация или реорганизация структурных звеньев);

– споры рассматриваются и разрешаются, как правило, в административном, т. е. во внесудебном порядке. Основной способ их разрешения не выходит за рамки сферы государственного управления и является одним из атрибутов государственно-управленческой деятельности;

– невыполнение обязанностей стороной влечет за собой ее ответственность перед государством в лице его соответствующего органа или должностного лица.

Административно-правовое отношение имеет состав (структуру). Субъектом называется тот, кто наделен административными правами и обязанностями.

Необходимо различать понятия «субъект административного права» и «субъект административно-правовых отношений». Субъект административного права может быть определен в нормах права рядовым (общим) образом, субъект же правоотношения всегда конкретен. Кроме того, субъект права может в течение длительного времени не вступать ни с кем в административные правоотношения, т. е. не быть их субъектом.

Субъекты административно-правовых отношений:

– граждане России;

– иностранные граждане и лица без гражданства:

– государственные органы, их структурные подразделения, предприятия, учреждения и иные государственные организации;

– общественные (негосударственные) объединения;

– служащие государственных органов и организаций, служащие общественных (негосударственных) объединений:

– представители общественных формирований, наделенные административными обязанностями и правами.

Необходимо различать момент наступления административной правосубъектности, т. е. момент, с которого субъекты становятся элементами административно-правовых отношений. Правосубъектность возникает:

– у граждан России – с момента рождения;

– у юридических лиц – с момента образования их в установленном порядке;

– у государственных и муниципальных служащих – с момента назначения их на должность.

Общим объектом регулирования административно-правовых норм, как и любых других правовых норм, являются общественные отношения, а непосредственным объектом – поведение субъектов. В каждом конкретном административно-правовом отношении его участники осуществляют те предоставленные им права и исполняют возложенные на них обязанности, которые связаны с объектом правоотношения. Таким образом, объект – это то, по поводу чего возникает правоотношение.

Юридические факты являются основаниями возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений. Это такие факты, с наличием которых законодатель связывает возникновение, изменение и прекращение правовых отношений.

Как и в других отраслях права, в сфере административно-правового регулирования юридические факты делятся на действия и события.

Действия – юридические факты, являющиеся результатом активного волеизъявления людей (например, подача жалобы в орган исполнительной власти, осуществление проверки). Особой разновидностью действий являются юридические формы исполнительной деятельности – индивидуальные акты управления (приказ министра о структурных изменениях в ведомстве, постановление начальника органа внутренних дел о наложении штрафа и т. п.).

Действия бывают правомерными и неправомерными. Правомерные действия всегда соответствуют требованиям административно-правовых норм. Неправомерные действия, которые не соответствуют требованиям норм административного права, нарушают их. Это прежде всего правонарушения (деликты), влекущие за собой возникновение административно-правовых отношений, содержанием которых является применение к виновному соответствующих мер юридической ответственности, предусмотренных административно-правовой нормой.

События – это явления, не зависящие от воли людей (рождение, смерть человека, наводнение, землетрясение, эпидемия, пожар и т. п.). В условиях стихийных бедствий, например, действуют иные, соответствующие ситуации полномочия органов исполнительной власти, в связи с чем и возникают административно-правовые отношения.

Контрольные вопросы

1. Назовите элементы механизма административно-правового регулирования.

2. Какими особенностями отличаются административно-правовые нормы?

3. В чем заключается специфика исполнения как одного из способов реализации административно-правовых норм?

4. По каким критериям могут быть классифицированы административно-правовые отношения?

5. Каков субъектный состав административно-правовых отношений?

Глава 4
Управление, государственное управление и исполнительная власть

4.1. Общее понятие управления

Жизнь общества настолько сложна и многогранна, что для осуществления задач, которые в ней возникают, необходимы упорядоченность и согласованность в действиях людей и их объединений. Совместная деятельность людей, которая осуществляется в более или менее крупном масштабе, нуждается в управлении и руководстве. Латинский термин administration означает руководство или управление[3]3
  Современный словарь иностранных слов. М., 1992. С. 22.


[Закрыть].

Административное право, являясь самостоятельной отраслью в системе российского права, представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих особую группу общественных отношений, которые складываются в сфере государственного управления, разновидности социального управления.

Управление представляет собой организующую деятельность людей, обеспечивающую согласованность и упорядоченность совместной деятельности для достижения общественно значимых целей.

В связи с воздействием человека на разные сферы жизни выделяются следующие виды управления:

– биологическое – связано с выбором надлежащей формы воздействия на животный и растительный мир;

– техническое – управление технологическими процессами, механизмами и т. д.;

– социальное – формирует формы влияния на связи человека с человеком, управление обществом.

Социальное управление в свою очередь включает в себя государственное управление (управление делами государства) и негосударственное (управление делами частных организаций, общественных формирований и т. п.).

Управление делами государства осуществляют все органы государственной власти. Согласно Конституции РФ, такое управление реализуется в формах законодательной, исполнительной и судебной деятельности. Эти формы деятельности направлены на осуществление единых целей и задач государства, но каждая из них обусловлена «разделением труда» между органами государства.

Управление предполагает наличие субъекта управления (тот, кто управляет), объекта управления (тот, кем управляют) и существование между ними прямой (дача команд, распоряжений) и обратной (информирование о выполнении или невыполнении команд субъекта управления) связей.