Текст книги "Административное право. Учебник"

4.2. Управление как социальное явление. Функции социального управления, стадии управленческого цикла

Признаки социального управления:

– существует только там, где проявляется совместная деятельность людей;

– главное назначение – упорядочивающее воздействие на участников совместной деятельности;

– объектом воздействия являются поведение участников совместной деятельности и взаимоотношения между ними;

– регулируя поведение участников совместной деятельности, достигает этой цели в рамках общественных связей;

– его основа – соподчиненность воли участников управленческих отношений;

– механизм его реализации олицетворяют субъекты управления, иначе говоря, органы управления.

Социальное управление состоит из функций, т. е. направлений деятельности. Они подразделяются на два вида – общие и особенные.

Общие функции социального управления:

– сбор и анализ социальной информации;

– прогнозирование – научное предвидение, предсказание изменений в развитии каких-либо явлений или процессов на основе объективных данных и современных достижений науки;

– планирование – субъект управления на основе изучения и анализа информации о состоянии дел и возможностях осуществления той или иной задачи заранее определяет промежуточные этапы ее решения, необходимые для этого средства, исполнителей и сроки исполнения;

– организация – формирование системы управления, упорядочение управленческих отношений между субъектом и объектом управления, определение прав и обязанностей, структуры органов, подбор, расстановка и обучение кадров и др.;

– распорядительство – установление режима деятельности по достижению целей и задач управления, регулирование поведения управляемых объектов, дача директив, указаний, предписаний и др.;

– регулирование – совокупность действий, направленных на обеспечение состояния упорядоченности управляемой и управляющей систем (проведение совещаний, заседаний, принятие дополнительных управленческих решений, проведение соответствующих проверок и обследований, образование новых структурных подразделений органов и т. д.);

– контроль и учет – установление соответствия (или несоответствия) фактического состояния объекта управления заданному.

К особенным функциям управления относятся, например, функции управления в сфере хозяйственной или социально-культурной деятельности, в административно-политической сфере.

Управление – непрерывный процесс, состоящий из ряда отдельных, постоянно повторяющихся циклов. Каждый цикл включает в себя операции – стадии управленческого цикла.

Основные стадии управленческого цикла:

– выработка и принятие управленческого решения. Под решением понимается акт (письменный или устный) органа управления или соответствующего руководителя, в котором перед объектом управления ставятся общая цель и промежуточные задачи для ее достижения, указываются средства, способы и сроки осуществления конкретных задач;

– организация исполнения управленческого решения. Суть этой стадии в том, чтобы создать сеть организационных отношений, которые обеспечивают целостность управляемой системы, эффективное взаимоотношение ее компонентов, целесообразные отношения координации и субординации между ними;

– контроль и проверка исполнения. Это контроль над ходом исполнения управленческого решения. Контроль является необходимым условием и основным фактором обеспечения эффективности управления.

Контроль – это система проверки хода исполнения управленческого решения в целях предотвращения отклонений от его требований и устранения возможных недостатков.

4.3. Государственное управление, его признаки и принципы

Государственное управление в широком смысле слова – это управление делами государства, которое осуществляется всеми органами государства и во всех ветвях власти (законодательной, исполнительной и судебной). Г. В. Атаманчук под государственным управлением понимает «практическое, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему своих структур) на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сокращения или преобразования, опирающееся на его властную силу»[4]4
  Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: курс лекций. 3-е изд., доп. М.: ОМЕГА-Л, 2005. С. 62.


[Закрыть].

В узком смысле слова государственное управление можно охарактеризовать как исполнительную деятельность государства по непосредственной организации социальных процессов в обществе. Государственное управление осуществляют Президент РФ как глава государства и органы исполнительной власти (Правительство РФ, министерства, федеральные службы и агентства, администрации субъектов Федерации и т. д.). Именно они решают вопросы общего управления, руководят сферами и отраслями, управляют государственными предприятиями, объединениями, учреждениями, оказывают управленческое воздействие на негосударственные формирования.

Субъектами государственного управления являются государственные органы и должностные лица, которые наделены государственно-властными полномочиями.

Объекты государственного управления – предприятия, организации, граждане, иные стороны управленческих отношений.

Деятельность, которая осуществляется субъектами государственного управления по отношению к объектам, называется исполнительно-распорядительной.

Конституция РФ отказалась от термина «государственное управление». Вместо него в оборот введен новый термин – «исполнительная власть». Это объясняется тем, что Конституция РФ в ст. 10 закрепила, что государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (провозгласив принцип разделения властей).

Основные черты государственного управления:

– выступает организующей деятельностью;

– деятельность исполнительно-распорядительного характера. Основным направлением ее является исполнение, т. е. проведение в жизнь законов и подзаконных актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически властных полномочий;

– исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством;

– подзаконная деятельность, осуществляемая «на основе и во исполнение закона», а также вторичная по отношению к законодательной деятельности.

Государственное управление строит свою деятельность на основных положениях, или так называемых принципах.

Принципами государственного управления являются основополагающие начала, руководящие установки, которые определяют правила осуществления этого вида деятельности и ее организации. Они отражают существенные стороны организации и деятельности всей управляющей системы страны.

В системе управленческой, исполнительной деятельности выделяются следующие принципы.

Общие (социально-правовые) принципы государственного управления:

– объективность управления. Означает строгое соответствие управленческой деятельности объективным закономерностям, учет реальных возможностей и действительного состояния объекта управления в процессе принятия управленческого решения. Это исключает возможность субъективного подхода в процессе управления. Отступления от этого принципа всегда влекли за собой ошибки субъективистского и волюнтаристского характера;

– законность и дисциплина в управлении. Во всей государственной деятельности незыблемо правило, согласно которому закон обязателен для всех, и до тех пор, пока он не изменен или не отменен полномочным органом, все государственные органы, должностные лица, граждане и общественные организации обязаны строжайше его соблюдать. Конституция РФ в прямой форме закрепила принцип законности как основу деятельности российского государства и всех его органов. Государственная дисциплина означает повиновение порядкам и правилам, установленным полномочными органами государства, основанным на законах, выполнении распоряжений начальников;

– конкретность управления. Означает, что в процессе каждого единичного управленческого цикла необходимо строго учитывать конкретные ситуации, т. е. конкретные условия и факторы, влияющие на осуществление поставленной задачи;

– участие граждан в управлении. Непосредственно право граждан участвовать в управлении государством закреплено в Конституции РФ. Обозначены и организационные формы такого участия: а) право участвовать в управлении делами государства, избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ст. 32); б) право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33); в) проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31); г) создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов (ст. 30); д) знакомиться в органах государственной власти с документами и материалами, непосредственно затрагивающими их права и свободы (ст. 34);

– эффективность управления – достижение целей управления при наименьших затратах сил, средств и времени;

– сочетание централизации и децентрализации. Соблюдение этого принципа предполагает сочетание интересов России, субъектов Федерации и местного самоуправления. Несоблюдение этого принципа приводит, с одной стороны, к снижению роли и ответственности федеральных субъектов управления за состояние дел в соответствующей сфере или отрасли управления, а с другой – к мелочной опеке, ограничению самостоятельности нижестоящих субъектов управления при осуществлении оперативных функций управления.

Организационные принципы государственного управления:

– отраслевой – выступает в качестве основного в организации аппаратов и служб, осуществляющих исполнительную деятельность. Каждый из объектов отрасли независимо от того, на чьей территории он расположен, управляется из центра через соответствующие министерства и службы и подчиненные им органы на местах;

– территориальный – формирование аппарата исполнительной власти на территориальной основе. Позволяет обеспечивать комплексное развитие сфер и отраслей управления на конкретной территории (в республике, крае, области, округе, городе и т. д.);

– линейный – каждый руководитель в пределах своей компетенции обладает в отношении своих подчиненных всеми правами и функциями управления. Обычно применяется при организации небольших по численности групп и коллективов работников и где работа относительно несложна и не требует узкой специализации. Часто на этом принципе строятся низовые аппараты при управлении непосредственно исполнителями, которые не имеют подчиненных;

– функциональный – на его основе формируются специальные органы и аппараты исполнительной власти, которые осуществляют общие надведомственные функции управления (статистика, стандартизация, метрология и др.);

– функциональный – применяется при сложных структурах аппаратов исполнительной власти, поскольку единоличный руководитель не в состоянии лично реализовать все функции органа. В этих случаях образуются и действуют подразделения, реализующие координационные и обеспечивающие функции (кадровую, финансовую, функцию планирования работы органа и др.);

– двойное подчинение – обеспечивает сочетание необходимых начал централизованного руководства с учетом местных условий и особенностей субъектов Федерации, региональных органов исполнительной власти;

– рациональное распределение полномочий между субъектами исполнительной деятельности – предполагает юридическое закрепление задач, обязанностей и прав за каждым органом и работником; урегулирование их взаимоотношений в исполнительной деятельности;

– ответственность субъектов исполнительной деятельности за результаты работы – за ненадлежащее исполнение служебных обязанностей они могут быть привлечены к дисциплинарной или иной ответственности;

– сочетание единоначалия и коллегиальности.

Коллегиальность и единоначалие – две формы устройства органов и организации их деятельности. Коллегиальное устройство органа государственного управления выражается в том, что он сам есть коллегия. Управленческие решения таким органом принимаются коллегиально. Единоначалие выражается в том, что во главе органа стоит единоличный руководитель. Однако коллегиальность существует и в ряде единоначальных органов управления, там, где есть коллегиальные структурные подразделения. Тогда решения коллегий приобретают юридическую силу в случае согласия с ними единоличного руководителя и оформляются путем издания им соответствующего акта управления.

Каковы функции государственного управления? Это, во-первых, разработка и реализация политики, которая выражается в государственных программах общефедерального и регионального масштабов. Во-вторых, установление и эффективное проведение в жизнь правовых и организационных основ хозяйственной жизни. В-третьих, управление учреждениями государственного сектора. В-четвертых, регулирование функционирования разных объектов негосударственного сектора. В-пятых, обеспечение реализации прав и обязанностей физических и юридических лиц в сфере государственного управления. Наконец, в-шестых, функция государственного контроля и надзора за процессами, которые происходят в управляемой и регулируемой сферах.

4.4. Исполнительная власть, ее место в системе власти и соотношение с государственным управлением

Принципу разделения властей соответствуют определенные формы деятельности государства.

Исполнительная власть – одна из трех ветвей единой государственной власти России. Обладая определенной самостоятельностью в функциональном и компетенционном аспектах, эта ветвь государственной власти тесно взаимодействует с законодательной, т. е. представительной и судебной ветвями, создавая таким образом систему «сдержек и противовесов».

Согласно ст. ПО Конституции РФ, исполнительную власть России осуществляет Правительство РФ. Поскольку исполнительная власть является одной из ветвей власти, необходимо при ее характеристике выяснить место исполнительной власти в системе властей, определить ее взаимоотношение с другими.

Законодательная власть разрабатывает и принимает законы, осуществляет контроль в отношении органов исполнительной власти (в пределах, установленных Конституцией РФ, – ст. 101, 103, 114).

На исполнительную власть возложена задача организовать реализацию этих законов (ст. 114 Конституции РФ). Полномочия и возможности осуществления исполнительной власти возложены на аппарат государственного управления во главе с Правительством РФ. Он в свою очередь включает в себя многочисленные органы в центре и на местах, такие как федеральные министерства, иные федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации. Достигается эта цель использованием необходимых юридически властных полномочий (распорядительство). Именно это является основанием именовать исполнительную власть исполнительно-распорядительной.

Органы судебной власти, согласно ст. 118 Конституции РФ, призваны осуществлять правосудие. Судебная власть исполняется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Есть у судебной власти еще одна функция – контроль над законностью в деятельности органов исполнительной власти и ее должностных лиц.

Таким образом, исполнительная власть – непременный атрибут государственно-властного механизма, построенного на началах разделения власти. Она всегда существует наряду с законодательной и судебной властью; выражается в деятельности специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией, и представлена в государственно-властном механизме органами исполнительной власти.

Сфера отношений, где действует исполнительная власть:

– отношения власти с гражданином;

– хозяйственная, социальная и правоохранительная сферы, область внешних отношений и интересов;

– отношения с предприятиями, учреждениями и иными организациями, отношения с трудовыми коллективами этих образований.

Признаки исполнительной власти:

– носит универсальный характер, существует непрерывно и везде, где функционируют коллективы;

– обладает принудительным характером, делает упор на силу – возможность самостоятельно осуществлять меры воздействия;

– предметность – наличие правовых, информационных, технических и организационных ресурсов;

– носит организующий характер.

Существует мнение, что органы государственного управления являются органами исполнительной власти. Однако понятие государственного управления более широкое. Управление по отдельным вопросам осуществляется органами всех ветвей власти. Аппарат государственного управления, по мнению К. С. Вельского, создает единую основу, устойчивость и порядок в функционировании всех ветвей государственной власти, а термин «государственное управление» дает возможность осмыслить одну из важнейших функций исполнительной власти и одновременно с этим способствует пониманию деятельности каждой из ветвей государственной власти[5]5
  Вельский К. С. О функциях исполнительной власти // Гос-во и право. 1997. № 3. С. 18.


[Закрыть].

Целями деятельности исполнительной власти являются обеспечение условий, способствующих благополучию граждан, общества и государства, а также создание условий для реализации гражданами и организациями их прав и свобод, для свободной политической, экономической, социальной и духовной жизни общества.

Исполнительно-распорядительная деятельность регулируется нормами разных отраслей права, при этом важное место среди них принадлежит административному праву.

Контрольные вопросы

1. Назовите признаки социального управления.

2. Из каких основных стадий состоит управленческий цикл?

3. Каковы общие принципы государственного управления?

4. Какова сфера действия исполнительной власти?

5. Назовите признаки, отличающие исполнительную власть от других ветвей государственной власти.

Глава 5
Субъекты административного права

5.1. Понятие субъектов административного права

Субъектом административного права признается обладатель прав и обязанностей, которыми он наделен с целью реализации полномочий, возложенных на него административным правом.

Круг субъектов административного права многообразен, и главное, что объединяет их, – это обладание особым юридическим качеством – административной правоспособностью.

Лица и организации, являющиеся субъектами административного права, при соблюдении установленных административно-правовыми нормами условий могут быть субъектами административно-правовых отношений.

Субъекты административного права становятся субъектами административно-правовых отношений тогда, когда обладают практической способностью реализовать свою административную правоспособность в рамках конкретных административно-правовых отношений. Но для этого требуется, чтобы они были наделены административной право– и дееспособностью.

Административная правоспособность установленная и охраняемая государством возможность субъекта вступать в административно-правовые отношения.

Административная дееспособность способность субъекта своими действиями приобретать права и создавать для себя юридические обязанности, реализовывать их в рамках конкретных административно-правовых отношений.

Еще одно условие, при котором субъект административного права может стать субъектом административно-правовых отношений, – наличие оснований возникновения, изменения или прекращения правоотношения.

Совокупность прав и обязанностей субъектов административного права, их полномочия, а также гарантии того, что субъект может их реализовать, образуют его правовой статус.

Административное право характеризуется множеством субъектов. У каждого субъекта свои полномочия и по объему, и по структуре, и по свойствам. Целесообразно классифицировать субъекты на группы, каждая из которых имеет свой административно-правовой статус.

Индивидуальные субъекты – граждане России, иностранные граждане и лица без гражданства. Специфическими индивидуальными субъектами являются должностные лица. Их особенностью является то, что, проявляя себя индивидуально, они тем не менее фактически являются официальными представителями того или иного органа исполнительной власти.

К коллективным субъектам относятся объединения граждан. В их числе разные по своему назначению и статусу организации – государственные и негосударственные.

Государственные организации – это:

– органы исполнительной власти (органы государственного управления);

– государственные предприятия, учреждения и их объединения (корпорации, концерны и т. п.);

– структурные подразделения органов исполнительной власти, наделенные собственной компетенцией.

К негосударственным организациям относятся:

– общественные объединения (партии, союзы, общественные движения и т. п.);

– трудовые коллективы;

– органы местного самоуправления;

– коммерческие структуры;

– организации и учреждения.

Разновидностями субъектов административного права являются:

– граждане России; иностранные граждане; лица без гражданства (физические лица);

– Президент РФ, главы субъектов Федерации;

– федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации;

– государственные служащие, государственные предприятия, учреждения и организации;

– негосударственные организации и учреждения;

– органы местного самоуправления, муниципальные предприятия; организации и учреждения;

– фонды, общественные объединения, религиозные объединения;

– иностранные организации и организации с участием иностранного капитала; организации и учреждения.

Под физическими лицами понимаются люди, человек как биологическое существо. В юридическом смысле слова – граждане, иностранные граждане и лица без гражданства.

Эти категории лиц характеризуются существенными элементами особенностей их правового положения, ибо сами эти понятия правовые.

Гражданин России характеризуется его прочной правовой связью с российским государством, иностранный гражданин – с соответствующим зарубежным государством, а лица без гражданства не имеют такой связи ни с одним из государств.

Особую категорию субъектов административного права образуют физические лица, общегражданский статус которых одновременно сочетается с выполнением государственно-властных полномочий, – должностные лица.

Совокупность прав, свобод гражданина и их гарантий, а также его обязанностей составляет содержание его правового статуса. В его основе лежат нормы Конституции РФ, Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», других законодательных актов России и субъектов Федерации.

Административно-правовой статус граждан – это часть их общего статуса.

Административно-правовое положение граждан определяется прежде всего объемом и характером их административной правосубъектности, которую образуют административная право– и дееспособность.

Под административной правоспособностью гражданина понимается признаваемая за ним законом фактическая возможность быть субъектом административного права, иметь права и исполнять обязанности административно-правового характера. Возникает она с момента рождения гражданина. Все граждане России обладают равным объемом административной правоспособности. Объем административной правоспособности может быть изменен только государством путем издания соответствующих правовых актов.

Административная правоспособность граждан может определяться применительно к возрасту, уровню образования, состоянию здоровья граждан и т. п. Для отдельных граждан правоспособность может быть временно ограничена в случаях и порядке, определенных законодательством, например в связи с совершением уголовного или административного правонарушения, за которые закон предусматривает санкции в виде лишения свободы, лишения специальных прав.

Административная правоспособность граждан характеризуется неразрывной связью прав и обязанностей, выражающей сочетание интересов каждого гражданина с интересами других граждан, обществом.

Административная правоспособность граждан служит основой их административной дееспособности, являющейся необходимым условием реализации этой правоспособности. Моментом прекращения правоспособности гражданина признается его смерть.

Административная дееспособность гражданина – признаваемая за ним способность своими собственными действиями реализовать в сфере исполнительной власти принадлежащие права и возможные обязанности.

Административная дееспособность гражданина – это его способность своими действиями приобретать, а также осуществлять права, исполнять обязанности, предусмотренные нормами административного права, и нести ответственность в соответствии с административно-правовыми нормами.

Наступление административной дееспособности связывается, как правило, с достижением определенного возраста. В полном объеме она возникает по достижении гражданином 18 лет. Однако в разных сферах ограниченная дееспособность может возникать до достижения совершеннолетия. Так, административная ответственность граждан наступает с 16 лет. До этого момента за административные проступки несовершеннолетних граждан несут ответственность родители или лица, их заменяющие. Определенные меры дисциплинарного взыскания могут применяться к учащимся образовательных учреждений вплоть до отчисления из школы (частичная дееспособность, которая наступает с 7 лет).

Не все граждане России обладают одинаковой административной дееспособностью. Так, не обладают административной дееспособностью лица, страдающие некоторыми психическими заболеваниями, а также граждане, которые в соответствии с законом и на основании судебного решения признаны недееспособными либо ограничены в дееспособности.

На основе административной правоспособности дееспособные граждане осуществляют свои права и исполняют обязанности, вступая в конкретные административно-правовые отношения. Самой важной сферой реализации административной правоспособности граждан была и остается система исполнительной власти, которая связана с возможностью граждан вступать в административные правоотношения. При этом другой стороной являются орган исполнительной власти, должностное лицо либо организация или ее представитель, которые обладают полномочиями административно-правового характера.

Административно-правовые отношения между гражданами и органами исполнительной власти возникают в связи:

– с использованием гражданами их прав в сфере исполнительной власти;

– выполнением возложенных на граждан обязанностей (обязанность по защите Отечества, платить законно установленные налоги и сборы, сохранять природу и окружающую среду и т. д.);

– нарушениями прав и законных интересов граждан, защитой и восстановлением нарушенных прав;

– нарушением гражданином его обязанностей перед государством.