Текст книги "Административное право. Учебник"

8.2. Основные принципы государственной службы и их классификация

Нормами законодательства установлено по меньшей мере три группы принципов государственно-служебной деятельности. Рассмотрим их в последовательности, отражающей переход от общего уровня (системного) к конкретному (функционально-иерархическому), детализируя их нормативно-правовой аспект.

Первая группа. В нее входят следующие основные принципы построения и функционирования системы государственной службы (ст. 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»):

– федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов Федерации (государственные органы);

– законность;

– приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;

– равный доступ граждан к государственной службе;

– единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;

– взаимосвязь государственной и муниципальной службы;

– открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;

– профессионализм и компетентность государственных служащих;

– защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

Реализация этих общесистемных принципов обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы, которыми могут быть предусмотрены и другие принципы построения и функционирования видов государственной службы, учитывающие их специфику.

Вторая группа. В соответствии со ст. 4 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» непосредственно государственная гражданская служба основана на следующих восьми принципах (1, 2, 3, 4 и 6-й практически совпадают с общесистемными принципами государственной службы):

1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;

2) единство правовых и организационных основ гражданской службы России и гражданской службы субъектов Федерации;

3) равный доступ граждан, владеющих государственным языком России, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего;

4) профессионализм и компетентность гражданских служащих;

5) стабильность гражданской службы;

6) доступность информации о гражданской службе;

7) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

8) защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

Третья группа. Наконец следует обозначить утвержденные Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 общие принципы служебного поведения государственных служащих. Они представляют собой основы поведения государственных служащих и включены в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в качестве требований к служебному поведению гражданского служащего (ст. 18):

– исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне;

– исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и содержание его профессиональной служебной деятельности;

– осуществлять профессиональную служебную деятельность в рамках установленной законодательством компетенции государственного органа;

– не оказывать предпочтение каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам;

– не совершать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей;

– соблюдать ограничения, установленные федеральными законами для гражданских служащих;

– соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на свою профессиональную служебную деятельность решений политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций;

– не совершать поступки, порочащие его честь и достоинство;

– проявлять корректность в обращении с гражданами;

– проявлять уважение к нравственным обычаям и традициям народов России;

– учитывать культурные и иные особенности разных этнических и социальных групп, а также конфессий;

– способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;

– не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа;

– соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации.

Кроме того, гражданские служащие, замещающие должности гражданской службы категории «руководители», обязаны не допускать случаев принуждения гражданских служащих к участию в деятельности политических партий, других общественных и религиозных объединений.

Таковы требования (они же могут быть отнесены к принципам) к служебному поведению гражданских служащих.

Многие из законодательно закрепленных принципов соблюдаются не полностью, что снижает эффективность государственной службы (например, принципы верховенства Конституции РФ и федеральных законов, приоритет прав и свобод человека и гражданина, равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой, гласности, открытости государственной службы, ее доступности общественному контролю). Для их полной реализации у органов власти не хватает не только настойчивости и желания, но и финансовых ресурсов. Тем не менее их законодательное закрепление имеет большое значение для организации и функционирования государственной службы, причем даже в том случае, когда те или иные принципы служат лишь общественно значимыми, хотя и не всегда достигаемыми ориентирами.

Поскольку принципы построения и функционирования государственной службы закреплены федеральным и региональным законами, их несоблюдение и (или) нарушение влечет за собой (может повлечь) административную или (и) уголовную, а также дисциплинарную ответственность.

8.3. функции государственной службы и ее правовое регулирование

Государственная служба «может пониматься в функциональном смысле, т. е. как конкретный вид государственной деятельности персонала, служебного аппарата государственных органов, деятельность административно-управленческих структур»[7]7
  Старилов Ю. Н. Курс общего административного права: в 3 т. Т. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. М.: Норма, 2002. С. 621.


[Закрыть].

Функции государственных служащих:

– правоприменительная – реализация полномочий регулятивного и распорядительного характера; осуществление государственных полномочий от имени государства либо государственного органа при исполнении служебных обязанностей;

– правотворческая – разработка и принятие нормативных правовых актов, выдача юридически властных предписаний для различных субъектов права в системе государственно-управленческой иерархии, издание приказов и распоряжений; их подготовка, принятие и исполнение; дача указаний и т. п.;

– регулирующая – разработка и реализация государственной политики во всех сферах общества, реализация юрисдикционных полномочий и действий, т. е. применение мер государственного принуждения к физическим и юридическим лицам; обеспечение согласования разных интересов;

– организационная – обеспечение реализации компетенции государственных органов, совершение организационных действий и материально-технических операций (проведение совещаний, оперативок, конференций, заседаний, экспертиз, проверок и т. д.);

– правозащитная – осуществление мер по обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, соблюдению ими обязанностей перед государством; государственных и иных органов – перед гражданами.

Государственные служащие выполняют большой объем непосредственно административно-управленческих функций, как то: государственное управление, государственно-ориентированные мероприятия, государственный контроль и надзор, государственное планирование и прогнозирование, государственный учет, государственное руководство и координация.

Таким образом, «в практическо-функциональном смысле государственная служба представляет собой основанную на законе деятельность персонала государственных органов представительной, исполнительной и судебной власти, состоящую в реализации государственной власти в различных сферах общественной жизни в целях выполнения задач и функций государства»[8]8
  Стартов Ю. Н. Курс общего административного права: в 3 т. Т. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. М.: Норма, 2002. С. 622.


[Закрыть].

Источниками правового регулирования построения и функционирования государственной службы являются прежде всего Конституция РФ, федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации.

Конституция РФ закрепляет такие исходные основы организации государственной службы и правового положения государственных служащих России, как верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории России (ч. 2 ст. 4); единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между Россией и субъектами Федерации (ч. 3 ст. 15); приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие (ст. 18); обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2); разделение законодательной, исполнительной и судебной власти (ст. 10); равный доступ граждан к государственной службе (ч. 4 ст. 32); некоторые обязанности всех должностных лиц (ч. 2 ст. 24, ч. 3 ст. 41, ч. 2 ст. 46 и др.).

Государственная служба связана с введением ряда правоограничений для лиц, состоящих на ней, а всякое ограничение прав личности допускается только по федеральному закону (ст. 55 Конституции РФ).

Федеральная государственная служба находится в ведении России (п. «т» ст. 71 Конституции РФ). Конституция РФ в прямой форме не затрагивает вопрос о государственной службе субъектов Федерации, но, относя к ведению России лишь федеральную государственную службу, тем самым предрешает, что государственная служба субъектов Федерации находится в их ведении.

В совместном ведении России и субъектов Федерации находятся кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат (п. «л» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).

В связи с тем, что российское государство является федеративным, в полном соответствии с Конституцией РФ в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» более чем в 25 его статьях (из 74) содержатся нормы, уполномочивающие субъекты Федерации по-своему, с учетом местных, национальных и иных особенностей определять условия государственной гражданской службы субъектов Федерации. И они могут воспользоваться своими правами, приняв как законы о государственной гражданской службе субъекта Федерации, так и иные нормативные правовые акты, регулирующие разные стороны правового положения гражданских служащих, прохождения ими государственной службы, подготовки, профессиональной переподготовки, повышения квалификации и по другим вопросам.

Конституция РФ, федеральные законы, конституции, уставы и законы субъектов Федерации не могут регулировать все вопросы построения и функционирования государственной службы, тем более что по ряду направлений такие законы еще не приняты. Поэтому имеющийся «пробел» восполняется иными нормативными правовыми актами: указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, приказами и распоряжениями федеральных министерств, аналогичными документами на уровне субъектов Федерации. Для удобства использования они издаются в соответствующих сборниках, а не только публикуются в периодической или ведомственной печати[9]9
  Государственная служба: сб. норм. док-в. М.: Дело, 1999.


[Закрыть].

Должности государственной службы учреждаются федеральным законом или иным нормативным правовым актом России, законом или иным нормативным правовым актом субъекта Федерации (ст. 8 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»). Соответственно видам государственной службы должности государственной службы подразделяются на должности федеральной государственной гражданской службы, государственной гражданской службы субъекта Федерации, воинские и правоохранительной службы.

Должности государственной службы распределяются по категориям и группам в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и законами субъектов Федерации об их государственной гражданской службе. Соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы определяется указами Президента РФ.

Соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы и типовых должностей государственной гражданской службы субъектов Федерации устанавливается федеральным законом или указом Президента РФ.

Реестр должностей федеральной государственной службы, согласно ст. 9 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», образуют перечни должностей федеральной государственной службы, типовых воинских должностей и типовых должностей правоохранительной службы. Все перечни утверждаются Президентом РФ.

Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта Федерации утверждается законом (иным нормативно-правовым актом) субъекта Федерации. Реестры должностей федеральной государственной службы и государственной гражданской службы всех субъектов Федерации составляют Сводный реестр должностей государственной службы РФ.

Важно отметить и то, как решается проблема реализации компетенции России и компетенции субъектов Федерации в сфере установления и правового регулирования отношений государственной гражданской службы. Статья 71 Конституции РФ четко и недвусмысленно относит к ведению России федеральную государственную службу. Вопросы государственной гражданской службы субъектов Федерации по смыслу конституционных новелл (ст. 72, 76 и 77) относятся к предметам совместного ведения России и субъектов Федерации, а следовательно, регулируются федеральными законами о государственной гражданской службе и законами (и иными нормативными правовыми актами) соответствующих субъектов Федерации. Это, кстати, широко осуществляется в современной практике правового регулирования государственно-служебной деятельности субъектов Федерации.

8.4. Виды государственной службы

Согласно Федеральному закону «О системе государственной службы Российской Федерации», система государственной службы включает в себя три вида государственной службы: 1) государственная гражданская служба; 2) военная служба; 3) правоохранительная служба. Государственная гражданская служба в свою очередь подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Федерации.

Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» установлено разделение гражданской службы России с учетом принципа федеративного устройства нашего государства на два вида: 1) федеральную государственную гражданскую службу, находящуюся в ведении России, и 2) государственную гражданскую службу субъектов Федерации, находящуюся в совместном ведении.

Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы, а другие виды федеральной государственной службы могут быть установлены путем внесения изменений в Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации».

Таким образом, налицо три вида федеральной государственной службы (федеральная государственная гражданская служба, военная служба и правоохранительная служба) и один вид государственной службы субъектов Федерации (государственная гражданская служба субъекта Федерации) (см. рис.).

Рис. Виды государственной службы России

Правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении России, государственной гражданской службы субъекта Федерации – в совместном ведении России и субъектов Федерации, а ее организация – в ведении субъекта Федерации (п. 4 ст. 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»). В статьях 4–7 даны следующие определения видов государственной службы.

Федеральная государственная служба – профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий России, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности России.

Государственная гражданская служба – вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Федерации, лиц, замещающих государственные должности России, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Федерации.

Федеральная государственная гражданская служба – профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности России.

Государственная гражданская служба субъектов Федерации – профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта Федерации по обеспечению исполнения полномочий субъектов Федерации, а также полномочий государственных органов субъектов Федерации и лиц, замещающих государственные должности субъектов Федерации.

Военная служба – вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства, которым присваиваются воинские звания.

Правоохранительная служба – вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, защите прав и свобод человека и гражданина, которым присваиваются специальные звания или классные чины.

Определение военной службы как вида федеральной государственной службы, содержащееся в ст. 6 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», и вышеприведенное применяются со дня вступления в силу федерального закона о внесении соответствующих изменений и дополнений в федеральные законы, регулирующие вопросы прохождения военной службы. Определение правоохранительной службы как вида федеральной государственной службы (ст. 7) и вышеприведенное применяются со дня вступления в силу закона о правоохранительной службе.

В одном и том же федеральном государственном органе могут быть учреждены должности федеральной государственной службы разных видов. Это, например, имеет место в системе Минобороны России (наряду с воинскими должностями имеют место должности федеральной государственной гражданской службы), МВД России (есть должности и правоохранительной службы, и федеральной государственной гражданской службы, и воинские должности во Внутренних войсках), МЧС России и Минюста России.

Наряду с нормативно-правовой классификацией видов и должностей государственной службы, установленной Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации», в научных и методических целях, а также для конкретизации видовых признаков используются иные классификации. Так, в качестве одного из критериев классификации видов государственной службы может быть использован принцип разделения властей, согласно которому государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную власти. Отсюда вытекает подразделение государственной службы на службу в органах законодательной (например, в аппарате палат Федерального Собрания РФ), исполнительной (в аппарате Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти) и судебной власти (в аппаратах федеральных судов).

На основании критерия, связанного с организационно-правовыми формами федеральных органов исполнительной власти, федеральная государственная служба может классифицироваться на следующие подвиды:

– служба в федеральном министерстве и его территориальных органах;

– служба в федеральной службе, федеральном агентстве и иных федеральных органах исполнительной власти, образуемых в соответствии с утверждаемой главой государства по представлению Председателя Правительства РФ структурой федеральных органов исполнительной власти.

Причем могут встречаться в зависимости от юридического статуса того или иного федерального органа исполнительной власти, закрепляемого федеральным законодательством и положениями о соответствующих федеральных органах, как государственная гражданская служба (например, в системе Минфина России, Минпромторга России, Росстата), так и военная (в системе Минобороны России, Внутренних войсках МВД России, ФСБ России, ФСВТС России) и правоохранительная (в системе МВД России, ФСИН России, ФСКН России, ГФС России).

В правоохранительной службе наиболее разработанным и комплексным по степени нормативно-правового регулирования является институт службы в таможенных органах. Действуют Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации»; Дисциплинарный устав таможенной службы РФ, утвержденный Указом Президента РФ от 16 ноября 1998 г. № 1396; Перечень должностей высшего начальствующего состава в таможенных органах РФ и соответствующих этим должностям специальных званий, утвержденный Указом Президента РФ от 23 февраля 2000 г. № 431; Положение о порядке проведения аттестации сотрудников таможенных органов РФ, утвержденное приказом ГТК России от 30 апреля 1998 г. № 281, и др.

К сожалению, в иных видах федеральной государственной службы не столь полно урегулированы вопросы служебного права, как этого следовало бы ожидать. Вместе с тем необходимо учитывать и тот факт, что после вступления в силу Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» возникла необходимость принятия новых федеральных законов по вопросам прохождения военной и правоохранительной службы. Это в свою очередь потребует обновления подзаконных нормативных актов в сфере регулирования видов федеральной государственной службы.

Очевидно, потребуется внести уточнения и в законодательство об отдельных федеральных государственных органах (структурах), например о прокуратуре, Счетной палате РФ, ЦИК России. Речь идет о том, чтобы вписать существующую федеральную государственную службу в ту систему, которая легитимирована новыми федеральными законами. И здесь, по-видимому, большая часть сотрудников прокуратуры будет отнесена к служащим правоохранительной службы, а служащие остальных федеральных органов будут отнесены к федеральной государственной гражданской службе.