Текст книги "Административное право. Учебник"

7.2. Президент республики в составе России

В большинстве республик действует институт президента, являющийся важной составной частью системы органов государственной власти. Этот институт установлен в Адыгее, Татарстане, Башкортостане, Бурятии, Дагестане, Чувашии, Тыве, Калмыкии, Северной Осетии – Алании, Кабардино-Балкарии, Ингушетии, Якутии (Саха), Чечне. Статус президента определен в конституциях и других законах республик, имеет наряду с общими чертами особенности.

Институт президентства – новый авторитетный государственный институт, высший государственный орган, играющий ведущую роль в политической и государственной жизни республики. Президент определяется как глава республики (государства) в конституциях Башкортостана, Ингушетии, Северной Осетии – Алании, Тывы, Кабардино-Балкарии, Бурятии, Калмыкии.

В конституциях республик определяются сроки полномочий, порядок избрания, компетенция президента. Срок полномочий президента, как правило, – четыре года.

Президент республики наделяется полномочиями законодательным органом субъекта Федерации по представлению Президента РФ. Компетенция президента республики обусловлена его изначальным конституционным статусом: является он только главой государства (республики) или одновременно определяется как глава исполнительной власти. В конституциях большинства республик в должности президента соединяются функции главы государства (республики) и главы исполнительной власти.

Президент республики:

– обеспечивает права и свободы человека и гражданина республики и ее государственно-территориальную целостность, законность и правопорядок на ее территории;

– обладает правом законодательной инициативы;

– подписывает и обнародует законы республики;

– представляет республику в отношениях с Россией, а также с субъектами Федерации;

– награждает государственными наградами республики;

– учреждает и присваивает почетные звания республики и др.

В сфере исполнительной власти президент республики назначает главу правительства (председателя кабинета министров, премьер-министра республики) с согласия органа законодательной (представительной) власти республики; руководит деятельностью правительства либо возглавляет его (Тыва); осуществляет общее руководство органами исполнительной власти (Северная Осетия – Алания), имеет право председательствовать на заседаниях правительства; принимает решение об отставке правительства и др. Осуществляя свои полномочия, президент республики издает указы и распоряжения, которые могут иметь как нормативный, так и индивидуальный характер.

Конституциями республик предусмотрен институт отрешения президента от должности. Он также может быть отстранен от должности Президентом РФ.

7.3. Органы исполнительной власти субъекта федерации

Органами исполнительной власти республик являются правительства, кабинеты министров республик. Они выполняют следующие основные функции:

– представляют органу законодательной (исполнительной) власти республиканский бюджет и обеспечивают его исполнение;

– проводят государственную политику в области финансов и кредитно-денежной системы, экономики;

– направляют развитие культуры, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

– осуществляют меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охраны собственности и общественного порядка, борьбы с преступностью;

– исполняют иные полномочия, предусмотренные конституцией и законодательством субъекта Федерации.

Органами исполнительной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов являются их администрации.

В пределах ведения и полномочий России по предметам совместного ведения России и субъектов Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в стране (ст. 77 Конституции РФ). В соответствии со ст. 78 федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц; по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации могут передавать им часть своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Органы исполнительной власти субъектов Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий. Президент РФ и Правительство РФ обеспечивают в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России.

Администрация – это орган исполнительной власти общей компетенции, состоит из функциональных и отраслевых структурных подразделений (комитетов, управлений, отделов), руководства и возглавляется главой администрации соответствующего субъекта Федерации. Наименование органа исполнительной власти (администрация, правительство и т. п.) и его главы утверждается законодательным (представительным) органом с учетом исторических, национальных и других условий и традиций субъекта Федерации.

Глава администрации – высшее должностное лицо края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Он руководит органами исполнительной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Глава наделяется полномочиями законодательным органом субъекта Федерации по представлению Президента РФ.

Глава администрации обладает правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Проекты законодательных (правовых) актов, внесенные главой администрации, рассматриваются законодательным (представительным) органом субъекта Федерации в первоочередном порядке.

Глава администрации подписывает и обнародует законы, принятые законодательным (представительным) органом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Законы могут быть до истечения срока, установленного для подписания, возвращены главой администрации в законодательный (представительный) орган края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа дли повторного рассмотрения. Если при повторном рассмотрении закон принят в прежней редакции не менее чем двумя третями голосов общего числа депутатов соответствующего законодательного (представительного) органа субъекта Федерации, глава администрации обязан его подписать.

Глава администрации вправе опротестовать решение законодательного (представительного) органа края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа в судебном порядке, определенном федеральным законом. Действие решения в этом случае приостанавливается до его повторного рассмотрения. Законодательный (представительный) орган края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа вправе обратиться к главе администрации с предложением о внесении изменений в нормативные акты или их отмене в случае противоречия законам субъекта Федерации. Законодательный (представительный) орган субъекта Федерации может заслушать главу администрации по вопросам исполнения законов субъекта Федерации, бюджета, реализации целевых программ и планов социально-экономического развития территории.

Глава администрации может вносить проекты постановлений Правительства РФ, которые обязательно рассматриваются Правительством РФ.

Глава администрации обладает следующими полномочиями:

– представляет интересы субъекта Федерации в Правительстве РФ, федеральных органах исполнительной власти, в отношениях с другими субъектами Федерации;

– в соответствии с законодательством может вступать в отношения с соответствующими органами и должностными лицами зарубежных государств и подписывать необходимые документы;

– разрабатывает и представляет на утверждение законодательного (представительного) органа субъекта Федерации бюджет и обеспечивает его исполнение;

– формирует органы исполнительной власти субъекта Федерации в соответствии с законодательством субъекта Федерации;

– назначает на должность и освобождает от должности глав администраций городов и районов, а также решает вопросы применения к ним мер дисциплинарной ответственности (если в порядке, предусмотренном законодательством, они не отнесены к органам местного самоуправления).

Глава администрации при осуществлении своих полномочий принимает постановления и распоряжения. Постановления и распоряжения главы администрации вступают в силу с момента их опубликования, если иное не определено в самом акте. Они обязательны для исполнения на всей территории соответствующего субъекта Федерации.

Компетенция органов исполнительной власти субъекта Федерации состоит из следующих полномочий:

– в сфере экономики, бюджета и финансов. Администрация разрабатывает проекты программ социально-экономического развития и после утверждения обеспечивает их выполнение; разрабатывает проект бюджета территории; организует взимание налогов и сборов, предусмотренных законодательством, и др.;

– в сфере управления собственностью субъекта Федерации. Администрация решает вопросы по созданию, приобретению, использованию и отчуждению объектов собственности в соответствии с законодательством и др.;

– в сфере сельского хозяйства и экологии. Администрация разрабатывает и выполняет программы по рациональному использованию земель, повышению плодородия почвы, охране земельных ресурсов; организует ведение земельного кадастра и мониторинга земель; представляет в соответствии с законодательством земельные участки под объекты, имеющие федеральное и межрегиональное значение, для строительства и расширения предприятий, находящихся в собственности субъекта Федерации; обеспечивает контроль над использованием и охраной земель и др.;

– в области строительства. Администрация организует подготовку проектов и титульных списков по стройкам и объектам и утверждает их; осуществляет контроль над соблюдением утвержденных проектов строительства; приостанавливает строительство, которое ведется с нарушением утвержденных проектов и планов застройки; назначает государственные приемочные комиссии и утверждает акты о принятии в эксплуатацию завершенных объектов; выдает разрешения на строительство на землях фонда имущества субъекта Федерации; организует за счет своих средств и на долевых началах строительство и ремонт объектов производственного, коммунально-бытового и социально-культурного назначения и др.;

– в области развития транспорта. Администрация организует транспортное обслуживание населения на территории субъекта Федерации, контролирует работу соответствующих транспортных предприятий; создает за счет средств субъекта Федерации при долевом участии районов и городов транспортные предприятия, в том числе аэропорты местного значения; привлекает на договорных началах к транспортному обслуживанию населения предприятия и организации разных форм собственности; обеспечивает развитие на территории субъекта Федерации сети автомобильных дорог общего пользования, а также их сохранность и др.;

– в области законности и правопорядка. Администрация осуществляет в случае стихийных бедствий, эпидемий, эпизоотий, пожаров, массовых нарушений общественного порядка предусмотренные законодательством меры, связанные со спасением жизни людей, защитой их здоровья и прав, охраной собственности, поддержанием порядка, а также с обеспечением деятельности предприятий, учреждений, организаций; организует проведение противопожарных мероприятий, регистрирует общественные объединения граждан, создаваемые и действующие на территории субъекта Федерации; руководит подчиненными ей органами внутренних дел, наблюдает за работой исправительно-трудовых учреждений; руководит работой органов записи актов гражданского состояния, юстиции, государственным архивом в соответствии с законодательством; организует прием населения; рассматривает жалобы, заявления и предложения граждан в пределах своей компетенции; обеспечивает выполнение законодательства о всеобщей воинской обязанности; рассматривает ходатайства и вносит представления в соответствующие органы о награждении государственными наградами и присвоении почетных званий.

В состав администрации краев и областей входят комитеты, управления, отделы. Это в основном отраслевые органы, но создаются и самостоятельные функциональные органы. Примерная структура органов краевой и областной администрации: управления финансовое и по вопросам инвестиций, сельского хозяйства; комитеты по архитектуре и строительству, по экономике и прогнозированию, по управлению государственным имуществом, по вопросам гражданской обороны, мобилизационной подготовки и ликвидации последствий стихийных бедствий, по промышленности, по торговле, по внешнеэкономическим связям, по пищевой и перерабатывающей промышленности, по поддержке предпринимательства, по земельным ресурсам и землеустройству, по использованию и охране недр и экологии, по жилищному и коммунальному хозяйству, по транспорту, связи и дорожному строительству, по образованию, по научно-технической политике, по культуре, по туризму, по здравоохранению, по вопросам женщин, семьи и демографической политики, по физической культуре и спорту, по делам молодежи, по национальным вопросам, по социальной защите населения, по труду и занятости населения, по печати и информации, по кинофикации; отделы записи актов гражданского состояния и архивный (см. приложение к постановлению Совета Министров – Правительства РФ от 27 мая 1993 г. № 490).

Контрольные вопросы

1. Какое место в системе органов государственной власти субъекта Федерации занимает высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации?

2. Как наделяется полномочиями высшее должностное лицо субъекта Федерации?

3. Кто и по каким основаниям вправе отрешить от должности высшее должностное лицо субъекта Федерации?

4. Какова структура высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации?

5. Какие правовые акты принимают органы исполнительной власти субъектов Федерации?

Глава 8
Государственные служащие как субъекты административного права

8.1. Понятие государственной службы и содержание системы государственной службы

На рубеже веков в России приняты нормативные правовые акты, сформировавшие современное понимание сущности государственной службы и системы государственной службы.

В советское время к государственным служащим относились все те служащие, которые занимали должности в государственных предприятиях, учреждениях и организациях, в том числе в органах государственной власти и управления и получали заработную плату из государственного бюджета. Аналогичное понимание государственных служащих имеет место в настоящее время в ряде зарубежных стран (Франция, Великобритания, Канада и др.). При этом используются разные термины – государственная служба (state servis), публичная служба (public servis), гражданская служба (civil servis), далеко не совпадающие по своему содержанию.

Современная трактовка понятий «государственная служба» и «государственные служащие» в постсоветской России формировалась постепенно. Положительную роль в этом отношении сыграли, в частности, опубликованные в начале 1990-х гг. первые законопроекты о государственной службе и ее реформировании. Утвержденное Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2267 Положение о федеральной государственной службе и Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» стали первыми основополагающими актами в правовой базе, регламентирующей эту сферу отношений. После принятия этого закона динамично и главным образом в соответствии с ним стало развиваться правотворчество субъектов Федерации в сфере правового регулирования государственной службы и организации государственного аппарата. Именно законодательный массив субъектов Федерации в значительной мере дает реальное представление о состоянии правового регулирования служебной деятельности государственных служащих, количество которых в региональных органах власти и управления превышает количество федеральных государственных служащих.

Становление и развитие института государственной службы в постсоветской России (1993–2003 гг.) шли в соответствии с Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации», который утратил свою силу с 1 февраля 2005 г. Дальнейшее свое развитие законодательство о государственной службе получило в ряде других федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, законов субъектов Федерации. Особое значение имеет Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».

Приведем дефиницию, вытекающую из ст. 1 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации». Это обусловлено тем, что в преамбуле отмечается, что именно закон в соответствии с Конституцией РФ определяет «правовые и организационные основы системы государственной службы Российской Федерации, в том числе системы управления государственной службой Российской Федерации». Итак, государственная служба России – это профессиональная служебная деятельность граждан России по обеспечению исполнения следующих полномочий:

– России;

– федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов (федеральных государственных органов);

– субъектов Федерации;

– органов государственной власти и иных государственных органов субъектов Федерации (государственных органов субъектов Федерации);

– лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (лиц, замещающих государственные должности России);

– лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Федерации (лиц, замещающих государственные должности субъектов Федерации).

Это определение государственной службы указывает на ее сущность. Другие неотъемлемые характеристики государственной службы, в частности ее организации, содержатся в следующих статьях Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»:

– основные принципы построения и функционирования системы государственной службы (ст. 3);

– понятия федеральной государственной службы, государственной гражданской службы, военной и правоохранительной служб (ст. 4–7);

– должности государственной службы (ст. 8);

– реестры должностей государственной службы (ст. 9).

Следует обратить внимание на то, что формула «обеспечение исполнения полномочий» (России, т. е. государства, федеральных государственных органов, субъектов Федерации и их государственных органов) обозначает конкретное содержание самой государственной службы как вида управленческой деятельности, включающей в себя организацию исполнения, само исполнение, контроль и надзор и др.

Что касается лиц, непосредственно исполняющих полномочия государственных органов, то они осуществляют такой вид государственно-властных полномочий, который Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» квалифицируется как не относящийся к государственно-служебной деятельности и, следовательно, не включенный в состав государственной службы. Таким образом, государственно-политическая деятельность по непосредственному исполнению полномочий государственных органов (как федеральных, так и региональных) лежит за пределами государственной службы.

Особенности понятия государственной службы, вытекающие из Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»:

– это деятельность государственно-значимого характера, а именно, государственная деятельность;

– она лишь часть государственной деятельности, а именно, в той ее мере, в которой обеспечивает исполнение полномочий государственно-властного характера, присущих России (составным частям государства), а также лицами, замещающими государственные должности России и субъектов Федерации;

– это деятельность профессионального характера, отвечающая специальным требованиям, предъявляемым к ее субъектам, в качестве которых выступают государственные служащие.

Государственная служба – служба не конкретным «государственным органам» или «должностным лицам», а служба государству, государственным и общественным интересам. Это профессиональная деятельность по выполнению государственных задач и функций, осуществляемая лицами, которые находятся на штатных государственных должностях в государственных органах. Их деятельность оплачивается из государственного бюджета – федерального или регионального. Не являются государственными служащими лица, привлекаемые к обеспечению исполнения тех или иных государственных полномочий на «общественных началах» или с оплатой за счет каких-либо негосударственных средств – фирм, фондов, корпораций и других спонсоров.

Отнюдь не все должности, включаемые в штатное расписание тех или иных государственных органов, являются государственными должностями государственной службы. Не являются таковыми, например, должности младшего обслуживающего персонала (водители, вахтеры, гардеробщицы, уборщицы и т. п.). Лица, занимающие эти должности, не относятся к категории государственных служащих, хотя и числятся в штатных расписаниях тех или иных органов власти и управления. Не является государственной службой профессиональная деятельность на государственных предприятиях, не имеющих властных функций. Таковой не является и работа во властных органах на должностях, не относящихся к государственным.

В то же время государственная служба осуществляется не только в аппаратах органов представительной и исполнительной власти, в судебных и правоохранительных органах, вооруженных силах, но и в иных государственных органах, реализующих от имени государства его цели и функции и отнесенных федеральным законодательством и законами субъектов Федерации к государственной службе. Так, в Федеральном законе от 14 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» указывается, что в сферах деятельности субъектов естественных монополий – транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; услуги по передаче электрической и тепловой энергии и т. д. образуются органы регулирования (ст. 4). На работников этих органов распространяется правовой статус государственного служащего (ст. 9). Хотя, конечно, следует иметь в виду и то, что распространение статуса государственного служащего на ту или иную категорию работников отнюдь не равнозначно отнесению их к категории государственных служащих.

Определение государственной гражданской службы России дано в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Государственная гражданская служба России – вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан России на должностях государственной гражданской службы России по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Федерации, лиц, замещающих государственные должности России, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Федерации (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи) (ст. 3).

К сожалению, в определении законодатель, воспроизводя ст. 5 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», повторил присущий ему недостаток, а именно, отсутствие в сравнении с содержащимся в ст. 1 того же закона общего понятия государственной службы России, в котором имеется указание (причем вынесенное на первый план) на главнейшую цель профессиональной служебной деятельности граждан России (т. е. государственной службы) по обеспечению полномочий России. Это же относится и к субъектам Федерации.

Сужение определения государственной гражданской службы, конечно, досадно, однако не означает, что федеральная гражданская служба не имеет своей целью обеспечивать исполнение полномочий государства. Отнюдь. Здесь надо руководствоваться корреспонденцией ст. 1 и 5 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и тем самым понимать определение государственной гражданской службы с обязательным учетом (приоритетом) содержащейся в общем нормативном определении (ст. 1) функции обеспечения исполнения полномочий как России (для федеральной государственной гражданской службы), так и субъектов Федерации (для государственной гражданской службы субъектов Федерации).

Особенности государственной службы в рамках ее законодательного определения развиваются и в ее организации: принципах государственной службы, ее функциях, организационном и правовом статусе государственных должностей.