Текст книги "Административное право. Учебник"

6.4. федеральные органы исполнительной власти специальной компетенции

Федеральные органы исполнительной власти специальной компетенции являются низовым звеном в системе федеральных органов исполнительной власти. В основу ее построения положен принцип функциональной дифференциации. Этот принцип нашел свое закрепление в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». В нем определена корреспонденция между основными функциями и организационно-правовыми формами таких органов.

Если федеральный орган исполнительной власти создается для осуществления функций по принятию нормативных правовых актов, формировать его надо в виде федерального министерства. На реализацию функций по контролю и надзору нацелены федеральные службы, функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг поручены федеральным агентствам. Принцип функциональной дифференциации федеральных органов исполнительной власти действует как общее правило. Исключения из него могут устанавливаться в каждом конкретном случае правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ.

Наиболее значимая организационно-правовая форма – федеральное министерство, так как:

– Президент РФ назначает (освобождает) всех федеральных министров (независимо от подчиненности возглавляемого ими органа);

– федеральные министры входят по должности в состав Правительства РФ;

– федеральным министерствам подведомственны (в большинстве случаев) федеральные службы и федеральные агентства. Федеральный министр может давать руководителям таких органов обязательные для исполнения указания, а также приостанавливать или отменять в случае необходимости их решения.

Структура федеральных органов исполнительной власти специальной компетенции утверждена Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти». Она включает в себя три раздела. В первом содержится перечень федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, а также федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим федеральным министерствам. Во втором разделе перечислены федеральные министерства, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, федеральные службы и федеральные агентства, им подведомственные. В третьем приводится список федеральных служб и федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ.

Как высший исполнительный орган государственной власти Правительство РФ:

– руководит работой федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность;

– утверждает положения о таких органах, устанавливает предельную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов;

– утверждает планы и показатели деятельности федеральных министерств, иных федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых оно осуществляет;

– назначает (освобождает) заместителей федеральных министров, а также руководителей иных (помимо министерств) федеральных органов исполнительной власти;

– вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти и приостанавливать действие таких актов.

Федеральные органы исполнительной власти в свою очередь подчиняются Правительству РФ и ответственны перед ним за выполнение порученных задач.

Специфика федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Президент РФ, заключается в том, что:

– положения о таких органах утверждает глава государства;

– их руководители назначаются Президентом РФ;

– Правительство РФ не руководит их работой, а лишь координирует деятельность этих федеральных органов.

В рамках проводимой в стране административной реформы осуществляется разработка административных регламентов федеральных органов исполнительной власти. Административный регламент каждого федерального министерства, федеральной службы, федерального агентства должен включать в себя следующие четыре элемента:

– регламент федерального органа исполнительной власти;

– административные регламенты исполнения им своих государственных функций;

– административные регламенты предоставления таким органом государственных услуг;

– должностные регламенты государственных гражданских служащих федерального органа.

Регламент федерального органа исполнительной власти устанавливает общие правила организации деятельности этого органа по реализации полномочий, отнесенных в соответствии с законодательством к его компетенции, и взаимодействия органа с другими федеральными органами исполнительной власти. Он разрабатывается и утверждается федеральным органом исполнительной власти в соответствии с федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, положением о нем на основе Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (утвержден постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30) и Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (утвержден постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452).

В регламенте затрагиваются вопросы, касающиеся:

– структуры и штатного расписания федерального органа исполнительной власти;

– полномочий его руководства;

– организации разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг);

– порядка планирования и организации работы федерального органа исполнительной власти;

– порядка подготовки и оформления его решений;

– порядка исполнения поручений в федеральном органе исполнительной власти;

– порядка подготовки и принятия нормативных правовых актов (если он наделен соответствующими полномочиями);

– порядка подготовки и рассмотрения проектов актов, которые вносятся в Правительство РФ;

– законопроектной деятельности и участия в деятельности Федерального Собрания РФ;

– порядка взаимодействия федерального министерства с находящимися в его ведении федеральными службами и федеральными агентствами;

– правил организации деятельности его территориальных органов;

– порядка взаимодействия с органами судебной власти;

– порядка рассмотрения запросов и постановлений других государственных органов, а также обращений граждан и организаций;

– порядка обеспечения доступа к информации о деятельности федерального органа исполнительной власти.

Административные регламенты исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) устанавливают:

– сроки и последовательность административных процедур и административных действий федерального органа исполнительной власти;

– порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами;

– взаимодействие органа с физическими или юридическими лицами (заявителями, потребителями), иными органами государственной власти и местного самоуправления, учреждениями и организациями при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги).

Административные регламенты разрабатываются и утверждаются федеральными органами исполнительной власти, к сфере деятельности которых относится исполнение соответствующей государственной функции (предоставление государственной услуги), после чего представляются на государственную регистрацию в Минюст России.

В административный регламент исполнения государственной функции (оказания государственной услуги) включаются следующие разделы:

– общие положения;

– требования к порядку исполнения государственной функции (оказания государственной услуги);

– административные процедуры, т. е. логически обособленные последовательности административных действий, имеющие конечный результат и выделяемые в рамках исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги);

– порядок и формы контроля над исполнением государственной функции (оказанием государственной услуги);

– порядок обжалования действий (бездействия) должностного лица, а также принимаемого им решения при исполнении государственной функции (оказании государственной услуги).

При поступлении физического лица (гражданина России) на государственную гражданскую службу подписывается акт о назначении его на должность, на основании которого с ним заключается служебный контракт. К служебному контракту прилагается должностной регламент, утверждаемый представителем нанимателя (России или субъекта Федерации). В него включаются:

– квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, уровню профессионального образования, стажу государственной службы или опыту работы по специальности;

– должностные обязанности, права и ответственность за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей;

– перечень вопросов, по которым государственный гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие решения;

– перечень вопросов, по которым он вправе или обязан участвовать при подготовке нормативных правовых актов или проектов управленческих решений;

– сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих решений, порядок их согласования и принятия;

– порядок служебного взаимодействия в ходе исполнения должностных обязанностей с другими государственными гражданскими служащими, гражданами и организациями;

– перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом соответствующего государственного органа;

– показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственного гражданского служащего.

6.5. Органы местного самоуправления

Местное самоуправление представляет собой организационную форму осуществления населением власти на местах, которая призвана обеспечить самостоятельное решение гражданами, проживающими на той или иной территории муниципального образования (города, сельского поселения и др.), вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Основным нормативным актом является Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Функции местного самоуправления:

– обеспечение участия населения в решении местных дел (вопросов);

– управление муниципальной собственностью и финансовыми средствами местного участия;

– обеспечение развития соответствующей территории;

– социально-культурное, коммунально-банковское и иное обслуживание населения;

– охрана общественного порядка, обеспечение режима законности на соответствующей территории;

– защита интересов и прав местного самоуправления.

В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов и других форм прямого волеизъявления, через выборные и иные органы местного самоуправления (ст. 130).

Виды органов местного самоуправления:

– выборные органы;

– органы, создаваемые в соответствии с уставами муниципальных образований (глава муниципального образования и иные выборные должности);

– местный референдум, муниципальные выборы, собрание (сходы) граждан и другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Органы местного самоуправления имеют административно-правовой статус. Он характеризуется прежде всего тем, что:

– они отделены от государства, не входят в систему органов государственной власти, взаимодействуют с ними на основе права;

– органы местного самоуправления на конституционной основе могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей для их осуществления материальных и финансовых средств;

– Конституция РФ предоставляет органам местного самоуправления право решать самостоятельно вопросы местного значения: владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;

– местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления;

– решения органов местного самоуправления и должностных лиц, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами;

– решения органов местного самоуправления могут быть отменены органами или должностными лицами, которые их приняли, либо по решению суда признаны недействительными;

– ответственность перед населением наступает в результате утраты доверия населения;

– ответственность перед государством наступает в случае нарушения органами местного самоуправления и должностными лицами этих органов законодательства, устава муниципального образования. В случае нарушений орган государственной власти может обратиться в суд за заключением о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления законодательству или уставу муниципального образования.

Контрольные вопросы

1. На какие виды классифицируются органы исполнительной власти по характеру компетенции?

2. Какими полномочиями в сфере исполнительной власти обладает Президент РФ?

3. Кто входит в состав Правительства РФ и как назначаются (освобождаются) его члены?

4. Какие существуют варианты отставки Правительства РФ?

5. В каких организационно-правовых формах могут создаваться федеральные органы исполнительной власти специальной компетенции?

6. Какое место в системе федеральных органов исполнительной власти занимают федеральные министерства?

7. Чем местная администрация отличается от других органов муниципального образования?

Глава 7
Органы государственной власти субъектов федерации

7.1. Общая характеристика органов государственной власти субъектов Федерации

В соответствии со ст. 5 Конституции РФ в составе России находятся равноправные субъекты Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Республика имеет свою конституцию и законодательство; край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ – устав и законодательство.

Федеративное устройство России основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов Федерации, равноправии и самоопределении народов в России. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Федерации равноправны между собой.

Система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ст. 77 Конституции РФ).

Нормативно-правовой базой статуса органов государственной власти субъекта Федерации является Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Деятельность органов государственной власти субъекта Федерации осуществляется в соответствии со следующими принципами:

– государственная и территориальная целостность России;

– распространение суверенитета России на всю ее территорию;

– верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории России;

– единство системы государственной власти;

– разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

– разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов Федерации;

– самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Федерации принадлежащих им полномочий;

– самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления (ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

Органы государственной власти субъекта Федерации обеспечивают реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в том числе путем законодательного закрепления гарантий своевременного назначения даты выборов в органы государственной власти субъекта Федерации и органы местного самоуправления и гарантий периодического проведения выборов. Органы государственной власти субъекта Федерации содействуют развитию местного самоуправления на территории субъекта Федерации.

Систему органов государственной власти субъекта Федерации составляют законодательный (представительный) и высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации, а также иные органы государственной власти субъекта Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Федерации. Конституцией (уставом) субъекта Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Федерации (ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Федерации. Его наименование, структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций.

Число депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, срок полномочий депутатов одного созыва определяются конституцией (уставом) субъекта Федерации и не может превышать пяти лет. Число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации самостоятельно.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать. Этот орган самостоятельно решает вопросы организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности. Расходы на обеспечение деятельности утверждаются самим законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации и предусматриваются отдельной строкой в региональном бюджете.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации является правомочным, если в его состав избрано не менее двух третей установленного числа депутатов. Правомочность заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации определяется его регламентом или иным актом, принятым этим органом и устанавливающим порядок его деятельности. Заседания проводятся открыто, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами, конституцией (уставом), законами субъекта Федерации, а также регламентом или иным актом, принятым этим органом и устанавливающим порядок его деятельности (ст. 3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

В субъекте Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации. Конституцией (уставом) субъекта Федерации может устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта Федерации. Он возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации.

В соответствии с Конституцией РФ в пределах ведения и полномочий России по предметам совместного ведения федеральные и региональные органы исполнительной власти образуют единую систему исполнительной власти в стране (ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

Согласно ст. 20 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации:

– является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта Федерации;

– обеспечивает исполнение Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов России, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации на территории субъекта Федерации;

– его наименование, структура, порядок формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Федерации;

– обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать;

– его финансирование, а также возглавляемых им органов осуществляется за счет средств бюджета субъекта Федерации, предусмотренных отдельной статьей.