Текст книги "Верность Конституции"

Итак, Конституция РФ 1993 года является по содержанию конституцией демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления, по форме выражения – писаной, по времени действия – постоянной и по порядку изменения – жесткой.

7. Западные юристы о Конституции Российской Федерации

Новая демократическая Россия, осознавая себя частью мирового сообщества, взяла твердый курс на уважение общепризнанных принципов и норм международного права, европейских стандартов по обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, плюралистической демократии и правового государства. Поэтому закономерным явилось представление проекта Конституции Российской Федерации на экспертизу в Комиссию Совета Европы „За демократию через право“, более известную под названием Венецианской комиссии, которая была создана в 1991 году[46]46
  Экспертные заключения членов Комиссии Совета Европы „За демократию через право“ (Венецианской комиссии) в сжатом виде были обобщены и опубликованы автором этих строк (см.: Об экспертизе в Европейской Комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии Совета Европы) проекта и текста Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. //Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. 29 апреля – 10 ноября 1993 г. Справочный том. – М., 1996. С. 81–100.


[Закрыть]. Основная цель Венецианской комиссии – оказание помощи новым демократиям Центральной и Восточной Европы по созданию политических и правовых структур, необходимых для функционирования плюралистической демократии, по обеспечению прав человека и верховенства закона; для развития существующих демократических структур, перед которыми постоянно возникают новые проблемы в стремительно изменяющемся обществе и т. д. Комиссия в то время объединяла представителей 38 государств в качестве членов, ассоциированных членов и наблюдателей. Россия являлась ее ассоциированным членом. Члены Комиссии, назначаемые правительствами, выступают как эксперты в личном качестве. Как правило, это специалисты в области конституционного права, имеющие большой опыт работы в парламентах, правительствах, конституционных и иных судах.

В свое время в Венецианскую комиссию был представлен проект Конституции Российской Федерации, подготовленный Конституционной комиссией Съезда народных депутатов РСФСР. На данный проект Конституции на основе экспертных заключений членов Венецианской комиссии был подготовлен председателем комиссии А. Ла Перголой обзор замечаний с приложением заключений отдельных экспертов и направлен ответственному секретарю Конституционной комиссии О.Г Румянцеву[47]47
  См.: Council of Europe/European Commission for Democracy through Law. Strasbourg, 28 april 1992/ CDL (92) 20.


[Закрыть]. В феврале 1993 года большая группа экспертов приезжала в Россию для его обсуждения. К сожалению, работа экспертов, весьма полезная и конструктивная, не привлекла должного внимания бывших народных депутатов.

На очередном пленарном заседании Венецианской комиссии, состоявшемся в мае 1993 года в Варшаве, автор этих строк представил для экспертизы президентский проект Конституции Российской Федерации. Проект, доработанный и утвержденный Конституционным совещанием, обсуждался на очередных пленарных заседаниях Венецианской комиссии в сентябре и ноябре 1993 года.

Свои отзывы на проект Конституции Российской Федерации в его первоначальном виде, после утверждения его Конституционным совещанием, а также на окончательный текст проекта Конституции Российской Федерации, вынесенный на всенародный референдум, представили: профессор Антонио Ла Пергола – председатель Венецианской комиссии, член Европарламента, бывший Председатель Конституционного Суда Италии; профессор конституционного права университета в Триесте (Италия) Сержио Бартоле; профессор международного права университета в Афинах, юридический советник Министерства иностранных дел Греции Константин Экономидес; профессор университета в Анкаре (Турция) Ергун Озбудун; профессор конституционного права Софийского университета, заместитель Председателя Национального собрания Болгарии Снежана Ботушарова; руководитель Центра по правам человека в Познани, профессор Здислав Кедзя (Польша); профессор конституционного права из Португалии Хозе Менерес Пиментель; профессор университета в Оттаве (Канада), сенатор Шераль Бодуэн; профессор университета в Осло (Норвегия) Хельгесен; профессор университета в Льеже (Франция) Жан-Клод Шольсем.

Президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин, выступая на пленарном заседании Конституционного совещания 12 июля 1993 года, отметил вклад Комиссии Совета Европы „За демократию через право“ в оказание экспертной и консультативной помощи при подготовке проекта Конституции Российской Федерации[48]48
  См.: Конституционное совещание. Информационный бюллетень. 1993. № 1.


[Закрыть].

По просьбе Комитета министров Совета Европы в рамках сотрудничества между Россией и Советом Европы Венецианская комиссия осуществила углубленное изучение Конституции Российской Федерации, принятого референдумом, и приняла соответствующее заключение с приложением комментария пишущего эти строки[49]49
  См.: Council of Europe/European Commission for Democracy through Law. Strasbourg, 16 march 1994. CDL(94) 11.


[Закрыть].

На всех этапах обсуждения проекта и самой Конституции Российской Федерации, вступившей в силу, на заседаниях Венецианской комиссии в процессе выступления экспертов комментировались пишущим эти строки как ассоциированным членом Венецианской комиссии со стороны России.

Мнение Венецианской комиссии состояло в общей положительной оценке Конституции РФ как вполне соответствующей принципам демократического, правового государства, основанного на господстве права и уважения к правам человека.

Положительная оценка Венецианской комиссии Конституции РФ послужила хорошим аргументом при решении вопроса о приеме России в Совет Европы.

В российской печати и в других средствах массовой информации с критикой проекта Конституции Российской Федерации выступали историки, социологи, политологи, экономисты, которым вторили политически ангажированные юристы. Они, как правило, пугали россиян тем, что принятие новой Конституции грозит им „роковыми последствиями“. Вопреки этим утверждениям, ни один из экспертов Венецианской комиссии не усмотрел в рассматриваемом проекте Конституции закрепления модели личной диктатуры, авторитарного режима. Профессора А. Ла Пергола, С. Ботушарова, 3. Кедзя и другие отмечают, что проект Конституции включает ряд фундаментальных принципов, типичных для демократической конституции, отражает специфические национальные особенности России и ее конституционные традиции.

В целом западными юристами был дан серьезный и обстоятельный анализ всех конституционных институтов: основ конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, федеративного устройства, взаимоотношений Президента, правительства и парламента, судебной системы, местного самоуправления.

Эксперты ставили и обсуждали ряд теоретических проблем конституционализма в контексте исторической и современной практики конституционного строительства, носящих дискуссионный характер, отмечают существование различных моделей тех или иных конституционных институтов. В числе таких проблем – вопрос о характере конституции: следует ли в ней подробно регламентировать общественные отношения либо достаточно лишь зафиксировать основные принципы с последующим „естественным развитием Конституции“. По мнению Комиссии, авторы российской Конституции избрали промежуточную модель: наряду с закреплением основ конституционного строя дается довольно четкая и подробная регламентация основных конституционных институтов – прав и свобод человека и гражданина, федеративного устройства, президента, правительства, парламента, судебной власти. Отдельные положения, по мнению экспертов, явились результатом политического компромисса.

Плодотворной является мысль экспертов о том, что теория разделения властей эволюционирует, поэтому принцип разделения властей нельзя абсолютизировать, доводить до абсурда. Степень „герметичности“ трех ветвей власти в каждой стране оказывается своей, индивидуальной. Так, по мнению экспертов, в настоящее время велика потребность участия в осуществлении законодательной власти других ветвей власти, а сама законодательная власть не может быть лишена определенных контрольных функций по отношению к другим ветвям власти с учетом их специфики. Основная цель Конституции, по мнению членов Комиссии, заключается в том, чтобы достаточно четко регламентировать отношения взаимозависимости и сотрудничества между законодательной и исполнительной властями. Единственно самостоятельной и независимой, по мнению экспертов, остается судебная власть. В этой связи эксперты полагали, что традиционная для бывших социалистических конституций формула „граждане Российской Федерации имеют право участвовать в отправлении правосудия“ потенциально подрывает судебную власть.

Венецианская комиссия с удовлетворением отметила, что в Конституцию РФ вошли положения о международном праве и международных договорах Российской Федерации как составной части правовой системы, что „является вызовом и главным нововведением“, позволяющим международному праву оказывать прямое воздействие на внутреннее законодательство.

Большим достижением, как полагает польский юрист Кедзя, является появление положения о прямом действии Конституции РФ.

Вполне естественно, что эксперты большое внимание уделили главе 2 Конституции „Права и свободы человека и гражданина“.

Профессор Кедзя отмечает в качестве положительного факта то, что в уточненном тексте Конституции все положения, касающиеся прав и свобод человека и гражданина, сведены в одну главу, и таким образом устранено различие между правами человека, с которым первоначальный проект относил только „классические“ гражданские и политические права, и экономическими, социальными и культурными правами, которые ранее содержались в главе „Граждане Российской Федерации“.

Эксперты отмечали, что в конституционном регулировании прав и свобод человека и гражданина применен „явно выраженный современный и прогрессивный подход“, ибо признается и гарантируется весь основной перечень прав и свобод личности, закрепленный в современных демократических конституциях. Российская Конституция признает верховенство международного права в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина.

Среди несомненных положительных изменений экспертами отмечаются введение норм о защите прав человека в условиях чрезвычайного положения, о праве убежища, о правах национальных меньшинств.

Турецкий юрист Озбудун указывал, что из первоначального проекта Конституции неясно, являются ли нормы Конституции о правах и свободах человека директивами для законодателя или эти права пользуются судебной защитой. В окончательном тексте, вынесенном на референдум, эта неясность устранена: речь идет о гарантиях всех прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации и их защите всеми способами, не запрещенными законом.

Португальский юрист Пиментель подчеркивает целесообразность переноса положения о праве на судебную защиту из раздела „Правосудие“ (как это было в первоначальном проекте) в раздел „Права и свободы человека и гражданина“ проекта Конституции, вынесенного на референдум.

Венецианская комиссия отметила, что Конституция содержит исчерпывающий перечень прав и свобод в тех областях, где наиболее часто происходят нарушения прав человека. По мнению экспертов, заслуживает также одобрения статья, в которой перечисляются права и свободы, не подлежащие ограничению даже в условиях чрезвычайного положения, что „создает хорошую основу для правового статуса личности“, формирует фундамент подлинно демократического правового государства.

Одновременно эксперты высказали предложения по улучшению содержания некоторых статей; ставили проблемные и обсуждали дискуссионные вопросы. Большинство из них заслуживает внимания и может быть учтено в последующем правовом регулировании, в самой практике осуществления прав и свобод человека и гражданина в России.

В Конституции Российской Федерации закреплен большой круг экономических, социальных и культурных прав, что отражает традицию предыдущего конституционного развития и в известном смысле представляет социальное завоевание трудящихся, от которого нельзя отказываться, тем более, что указанные права нашли свое признание в международно-правовых документах о правах человека. Эксперты отмечают это как позитивный факт, имеющий прогрессивный характер.

Однако следует согласиться, что между этой группой прав и гражданскими и политическими правами человека и гражданина есть много различий, в том числе по характеру их закрепления в Конституции, по способу их конкретизации в текущем законодательстве, по средствам правовой защиты. Конституционные формулировки относительно экономических, социальных и культурных прав граждан не выходят за рамки общепринятой практики их конституционного закрепления в тех странах, где они признаются. Естественно, указанные права граждан служат и директивой (программой) для законодателя и в необходимых случаях получают эффективную судебную защиту.

Неоднократно в экспертных заключениях ставился вопрос о более четком закреплении прав человека, имея в виду не только права российских граждан, но и права иностранных граждан и лиц без гражданства. Известное основание для этого дает употребление различных терминов („каждый“, „все“, „лицо“, „личность“, „граждане Российской Федерации“, „обвиняемый“, „осужденный“, „потерпевший от преступлений и злоупотреблений властью“ и т. д.). Действительно, можно было улучшить использование указанных терминов, с тем чтобы всякий раз было абсолютно ясно, идет ли речь только о гражданах Российской Федерации либо о всех лицах, будь то российский гражданин, иностранный гражданин либо лицо без гражданства. Для решения вопроса в каждом конкретном случае принципиальное значение имеет содержание следующей статьи „Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации“. Из процитированного положения однозначно следует, что если даже в статье Конституции говорится о праве гражданина Российской Федерации, то, естественно, это право принадлежит и иностранному гражданину и лицу без гражданства, т. е. является международно признанным правом любого человека. Исключения из этого правила могут быть установлены лишь федеральным законом либо международным договором Российской Федерации.

Наибольшую тревогу у экспертов вызывали положения статьи, устанавливающей основания ограничения прав и свобод граждан и других лиц, что, по мнению экспертов, может открыть путь к произвольному использованию властных полномочий со стороны законодательной и исполнительной власти. Так, профессор Кедзя полагал, что указанные выше конституционные положения „не соответствуют международным и европейским стандартам, четко определяющим, какие права и свободы могут быть ограничены и по каким причинам“. С этим утверждением трудно согласиться, так как в указанной статье Конституции как раз и закреплена общеизвестная формула относительно возможности ограничения прав и свобод человека и гражданина, взятая из международно-правовых документов. Конкретный перечень прав и причин, по которым они могут быть ограничены, в Конституции не обязателен, так как Конституция признает приоритет действия общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации.

Рассматривая содержание главы 3 „Федеративное устройство“, эксперты отмечали, что „стандартной формы федеративного устройства не существует“ и что „федерация, которая не видоизменяется, может не соответствовать потребностям людей и развалиться“. Они пришли к выводу, что Россия избрала модель централизованной федерации, это объясняется особенностями современного этапа развития России.

Критические замечания Венецианской комиссии в основном связаны с распределением полномочий между федеральной властью и субъектами Российской Федерации. По мнению экспертов, полномочия, находящиеся исключительно в ведении Федерации, чрезвычайно широки, перечень совместных полномочий также является „длинным, даже очень длинным“, имеет место дублирование исключительных полномочий Федерации и полномочий, относящихся к совместному ведению Федерации и субъектов Федерации, а исключительные полномочия субъектов Федерации вообще не определены. Вместе с тем, считают эксперты, такой подход в конечном итоге вполне приемлем и применяется в ряде федеративных государств. Идеальным же, по их мнению, было бы определение всех видов полномочий с одновременным указанием главенствующей роли федеральных органов власти либо органов власти субъектов Российской Федерации в осуществлении круга совместных полномочий.

Эксперты обращали внимание на слишком большое число субъектов, входящих в Федерацию, отмечали, что, несмотря на провозглашение равноправия субъектов Федерации, существует различие в конституционном статусе республик и других субъектов Федерации, при этом на территории одних субъектов Федерации располагаются другие субъекты, что „может породить весьма сложные проблемы с точки зрения разграничения полномочий“. Поэтому, по мнению экспертов, необходимо совершенствовать распределение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, в том числе с использованием сильной и независимой судебной власти и путем внесения поправок и дополнений в Конституцию Российской Федерации.

Принцип участия субъектов Федерации в принятии решений на федеральном уровне нашел отражение в российской Конституции в существовании типично федеральной палаты – Совета Федерации. Рассматривая полномочия Совета Федерации, эксперты отмечали, что он обладает большими возможностями для отклонения законопроектов, что может при формировании Совета Федерации на строго „эгалитарной основе“ на практике превратить его в препятствие к нормальному функционированию государства. Эксперты ставили также вопрос о возможности роспуска не только Государственной Думы, но и Совета Федерации.

Таким образом, западные юристы весьма точно нащупали болевые точки в организации Российской Федерации и тем самым еще раз обратили внимание на проблемы, с которыми можно будет столкнуться и над разрешением которых следует работать уже сейчас.

При анализе глав 4, 5 и 6 „Президент Российской Федерации“, „Федеральное Собрание“, „Правительство Российской Федерации“ эксперты отмечали, что форма правления „основана на новой и интересной концепции президентской власти“ („полупрезидентское правление“) и она определяется в большей степени событиями демократического переходного периода в России, федеральной структурой Российского государства, нежели какой-либо иностранной моделью. Тут полезно вспомнить российских оппонентов проекта Конституции, которые во что бы то ни стало стремились критиковать институт Президента в российской Конституции, сравнивая его с американским или французским образцами.

Наиболее полно анализ института Президента дан профессором А. Ла Перголой. По его мнению, Президенту отводится ведущая роль в сфере высокой политики в соответствии с его статусом гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина, основная функция которого – охрана суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Это обусловливает „нейтральную власть“ Президента, выступающего в роли политического арбитра в условиях действия принципа разделения властей, и который не вторгается в сферу судебной власти. Это положение дает конкретный ответ на вопрос о том, что означает статус Президента как гаранта Конституции с учетом принципа разделения властей.

Ла Пергола полагает, что основания для отрешения Президента от должности должны быть изложены более подробно, чтобы органы законодательной и судебной власти не могли давать этим основаниям расширительное толкование. Кроме того, он не видит необходимости в заключениях органов судебной власти по вопросу импичмента, если они могут быть не приняты во внимание органом законодательной власти. Новизна положений Конституции, по мнению профессора Ла Перголы, заключается в попытке найти середину между президентской и парламентской формами правления. При этом эксперт подробно выявляет как положительные, так и отрицательные стороны взаимоотношений Президента, правительства и парламента. Он показывает двусмысленность ряда положений, непоследовательность в решении некоторых „технических“ процедур. Так, наделение Президента правом ставить вопрос о недоверии правительству может считаться инновационной чертой полупрезидентской формы правления. Однако у Президента должно быть только право начать этот процесс. Сложная процедура, заложенная в Конституции, едва ли имеет смысл, если парламенту не принадлежит последнее слово в вопросе об отставке правительства. Не проще и понятнее было бы сказать, что Президент имеет право сместить правительство, не будучи вынужденным ставить на голосование вопрос о доверии?

По данной проблеме высказаны замечания и более частного характера. Так, в тексте Конституции не сказано о количестве депутатов, необходимом для внесения предложения об отставке. В ней не предусматривается „охлаждающего периода“ между постановкой вопроса о недоверии и голосованием по нему в целях недопущения отставки правительства без серьезного рассмотрения данного вопроса. Вызвало недоумение у эксперта установление специальных правил для отставки правительства: правительство должно иметь „свободу отставки“. Практика показывает, как подчеркивает эксперт, что сохранение правительства у власти в любых обстоятельствах может стать худшим лекарством, чем сама болезнь. В Конституции целесообразно определить, какие президентские акты требуют „второй подписи“ главы правительства или компетентного министра, а какие – нет. В итоге А. Ла Пергола подчеркивает: будет или нет работать предусмотренная модель, то или иное конституционное положение, подтвердит только сама жизнь.

Ряд замечаний и пожеланий профессора А. Ла Перголы совпали с мнением участников Конституционного совещания. Соответствующие положения проекта Конституции были уточнены и дополнены. Так, профессор А. Ла Пергола считал процедуру принятия отставки правительства в первоначальном президентском проекте излишне усложненной и способной породить дополнительные трения между Президентом и Советом Федерации. В окончательном проекте Конституции процедура была изменена, и вопрос о принятии или отклонении отставки правительства решается Президентом единолично. Учтено проектом, представленным на референдум, также и предложение передать полномочия по выражению недоверия правительству от Совета Федерации Государственной Думе.

По мнению профессора А. Ла Перголы, перечисление полномочий правительства в первоначальном проекте Конституции носило ограничительный характер. В проекте, вынесенном на референдум, соответствующая статья не носит ограничительного характера, так как „компетенция федерального правительства охватывает все вопросы федеральной компетенции“.

Все экспертные критические замечания рациональны в своей основе и заслуживали внимания (об основаниях и процедуре импичмента Президента и др.). Так, вопрос о разногласиях между Президентом и Государственной Думой так до конца и не урегулирован, в силу этого не исключена опасность того, что баланс властей может сместиться в сторону неограниченного президентского правления.

Эксперты отмечали особенности положения правительства в российской конституционной модели „полупрезидентского правления“ и обращали внимание на несовпадение предметов ведения полномочий Российской Федерации и полномочий федерального Правительства, на отсутствие системы „визирования“ актов Президента со стороны правительства.

Весьма ценными представляются обобщающие выводы экспертов о том, что закрепленный Конституцией тип взаимодействия Президента, правительства и парламента „должен пройти проверку на практике, чтобы убедиться, может ли он превратиться в работающую модель полупрезидентского правления“. В конечном счете, по их мнению, лишь консолидация политических партий в процессе выборов Президента и парламента может сформировать большинство, что сделает закрепленную в Конституции систему жизнеспособной. Очень важно, как считают эксперты, чтобы сохранялся баланс власти как в случае совпадения президентского и парламентского большинства, так и в иных случаях. Этот баланс должен обеспечиваться прежде всего за счет развития концепции самостоятельности правительства, на полномочия которого не может посягать глава государства. Обычно роль Президента состоит в определении общих направлений политики правительства, а не в узурпации ее практического осуществления. В Конституции, как подчеркивает Венецианская комиссия, этот важный принцип закреплен, но его необходимо усилить дополнительными конституционными гарантиями. Добавим к этому, что такие дополнительные правовые гарантии могут быть предусмотрены в федеральном конституционном законе, регулирующем порядок деятельности Правительства Российской Федерации, а также в других федеральных законах, затрагивающих взаимоотношения Президента, правительства и парламента.

Эксперты единодушно отмечали, что Конституция закрепляет типичные для демократической конституции принципы организации и функционирования Федерального Собрания в качестве парламента, осуществляющего законодательную власть в Федерации.

Венецианская комиссия указала на сложность законодательного процесса и разнообразие принимаемых законов.

Болгарский юрист Ботушарова отмечала, что в различных статьях президентского проекта Совет Федерации и Государственная Дума перечислялись в разной последовательности. В окончательном тексте Конституции этот недочет устранен. Она также указала, что в первоначальном проекте практически ничего не говорилось о том, какие занятия не совместимы со статусом депутата. Проект, вынесенный на референдум, сформулировал соответствующие положения.

Исключительное внимание эксперты уделили судебной власти (глава 7 „Судебная власть“) в силу ее роли в обеспечении принципа разделения властей, федеративного устройства Российского государства. Особое место эксперты отводят Конституционному Суду, его независимости, полномочиям, в особенности праву давать толкование Конституции. Толкование Конституции имеет не меньшее значение, чем ее текст. К примеру, как отмечали эксперты, степень охраны Конституции через президентские полномочия следует определять путем толкования Конституции. Поэтому эксперты (Ла Пергола и др.) настаивали на включении в число полномочий Конституционного Суда права толкования Конституции, что практически было реализовано. Сильная независимая судебная власть, как считают эксперты, может придать федерализму в России большую сбалансированность, жизнеспособность.

В окончательном проекте Конституции учтены замечания Ла Перголы и других экспертов о необходимости указания органов, по запросам которых Конституционный Суд выносит решения и дает заключения, о юридической силе решений Конституционного Суда и др.

Ряд критических замечаний Венецианской комиссии направлен на усиление принципа независимости судей, не исключая их ответственности перед законом. Подчеркивается необходимость уточнения функции „судебного надзора“ Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Португальский профессор Пиментель отмечал, что функция „надзора“ Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда за деятельностью нижестоящих судов противоречит мировой практике, в которой суды высшей инстанции осуществляют контроль за нижестоящими только посредством рассмотрения апелляций на их решения. Автор также считает, что установленный в Конституции порядок назначения судей федеральных судов „чреват опасностью чрезмерной политизации членов указанных судов, что может подорвать принцип разделения властей“.

Эксперты обратили внимание на отсутствие в Конституции определения функций и полномочий Прокуратуры, Уполномоченного по правам человека. Что касается Прокуратуры, то такой подход был продиктован его остро дискуссионным характером.

По мнению итальянского профессора Бартоле, излишняя лаконичность присуща главе 8 „Местное самоуправление“. В частности, в ней отсутствуют гарантии от ограничений местного самоуправления со стороны органов государственной власти. По предложению Бартоле в окончательном тексте Конституции восстановлено положение о необходимости учета местных обычаев и традиций при осуществлении местного самоуправления. Он также высказывал опасение, что, поскольку установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов, это может привести к соперничеству между ними и, следовательно, к ограничению автономности и независимости местного самоуправления.

В главу 9 „Конституционные поправки и пересмотр Конституции“ по предложению Бартоле включено положение об одобрении поправок к главам 3–8 Конституции двумя третями от общего числа субъектов Российской Федерации. Эксперты отмечают, что народу не предоставлено право внесения предложений о поправках или пересмотре Конституции Российской Федерации, а также не сказано, кто и в каком порядке принимает решение о проведении всенародного голосования вместо принятия проекта Конституции Конституционным Собранием. В Конституции не указан порядок внесения в Конституцию изменения названий субъектов Федерации.

Как известно, Конституция Российской Федерации разрабатывалась в чрезвычайно сложных политических условиях, когда борьба между различными политическими силами вылилась в противостояние законодательной и исполнительной ветвей власти. Эта ситуация осложнялась определенными противоречиями между федеральной властью и властями субъектов Российской Федерации. Поэтому неизбежным для подобной ситуации является компромиссный характер ряда положений Конституции Российской Федерации, действенность которых должна показать сама жизнь, практика их реализации. В целом Конституция создает достаточные юридические механизмы, чтобы возможные конфликты разрешались на строго правовой основе.

Поскольку Конституция Российской Федерации – уже действующий правовой акт, да к тому же отличающийся весьма жестким порядком изменения, некоторые предложения Венецианской комиссии (например, о включении института народной инициативы, о разграничении полномочий совместного ведения Федерации и ее субъектов), в том числе и такие, которые направлены на более рациональное разделение норм в конституционном тексте, реализовать было невозможно.

Однако сама Конституция предусматривает, что по ряду вопросов должны приниматься федеральные конституционные законы, которые призваны дополнительно регулировать общественные отношения, входящие в конституционное пространство (разумеется, не в противоречии с основным текстом Конституции), а также иные федеральные законы. При разработке проектов этих законов открывается возможность учесть и реализовать ряд замечаний и предложений Венецианской комиссии, ее членов. Это касается точных формулировок о гарантиях прав и свобод человека и гражданина (право на забастовку, защита и покровительство граждан за рубежом и др.), независимости судей (запрещение перевода на другую должность без согласия судьи, широкий иммунитет судей и др.), ответа на вопрос, может ли лицо избираться Президентом в третий раз, если этот срок не следует непосредственно за двумя предыдущими.