Текст книги "Устойчивость банковской системы и развитие банковской политики"

4.2. Цели и структура банковской политики

Постановка проблемы, связанной с развитием банковской политики, обусловлена рядом обстоятельств:

во-первых, неудовлетворенностью в полном объеме кредитными ресурсами потребностей национальной экономики, нуждающейся в существенной структурной перестройке и обеспечении в долгосрочной перспективе экономического роста;

во-вторых, недостаточностью потенциала национального банковского сектора для решения этой общеэкономической задачи и его распылением в угоду текущей выгоде;

в-третьих, отсутствием комплексного видения развития банковской системы страны, в том числе в условиях возрастающих системных и глобальных рисков нестабильности.

На первый взгляд кажется, что обращение к банковской политике как предмету исследования является излишним. Известно, список документов, в которых раскрываются различные аспекты политики, достаточно длинный и включает в себя политику по борьбе с бедностью, удвоению ВВП, Стратегию социально-экономического развития России до 2020 г., Стратегию развития банковского сектора до 2015 г., экономическую политику, промышленную политику, структурную политику, национальные проекты, проект «Москва – международный финансовый центр» и многие другие. К сожалению, системности и согласованности в многочисленной череде программных документов не наблюдается.

Одновременно неправильно полагать, что вышесказанное замечание характерно только для России – примерно в таком же русле работают практически все страны. Ярким примером тому является Евросоюз, который на протяжении почти двух лет не может решить проблемы стран, в него входящих, одной из причин чего является рассогласованность действий на политическом, экономическом, законодательном уровнях.

Политика есть формальное основание осуществления руководства общим делом, определяющее способность осуществлять функцию власти на пользу всем. Политика – это фундаментальные принципы достижения стратегических целей, способ достижения цели, охватывающий длительный период времени, детализирующий фундаментальные принципы политики.

Известно, что решение задач национальной экономики во многом зависит от активного участия в этом процессе банковского сектора, при этом вектор развития банковского сектора должен тесно коррелировать с потребностями экономики. Разработка банковской политики поэтому имеет не только теоретическое значение. Государство, на наш взгляд, должно иметь специальный программный документ, прописывающий цели и приоритетные направления деятельности денежно-кредитных институтов.

Правда, на первый взгляд вполне обоснованным может оказаться возражение о том, что развитие банковского сектора уже осуществляется в соответствии со Стратегией социально-экономического развития России до 2020 г., денежно-кредитной политикой и рядом других важных документов. Изучение целевых ориентиров равзличных стратегий и политик в целом соответствует общеэкономическому вектору развития. Однако нацеленности денежно-кредитных институтов на решение этих проблем не просматривается (табл. 4.2). Перечисленные цели разрознены в многочисленных и очень важных документах, исключение составляет денежно-кредитная политика, однако последняя в большей мере является, как известно, денежной, а не кредитной. Инструменты денежно-кредитного регулирования, безусловно, позволяют расширять или сужать деловую активность, однако их использование не дает возможности стимулировать направление кредитных ресурсов в нужные для преодоления структурных диспропорций отрасли. Такой вектор может быть задан только на государствнном уровне, в государственной банковской политике.

Таблица 4.2. Сравнительная характеристика целей политики государства

Статистические данные о размещении кредитных ресурсов, к сожалению, свидетельствуют о том, что основная доля банковских инвестиций связана с обслуживанием потребностей торговли, населения, прочих отраслей и обрабатывающих производств.

В развитии национального банковского сектора накопился ряд проблем, ослабляющих эффективность деятельности денежно-кредитных учреждений.

Как уже отмечалось, в сранении с развитыми и развивающимися экономиками вклад российских коммерческих банков в создание ВВП существенно ниже, колеблется на уровне 50–65 %.

Банковский сектор нуждается в расширении потенциала, который сдерживается капитальной базой большей части коммерческих банков. Регионы страны нуждаются в более равномерном распределении банковских продуктов и услуг, в создании специальных институтов – банков развития.

Немаловажной проблемой остается доля присутствия на национальном банковском рынке коммерческих банков с иностранным капиталом. Определенный предел такого присутствия отражен в Стратегии социально-экономического развития России до 2020 г. и составляет 50 %. Однако здесь важна не столько доля, сколько обоснование этой доли.

В целом можно заметить, что в деятельности банков накопился ряд специальных проблем, затрагивающих как организацию и управление банковской деятельностью, так и институциональную банковскую структуру и ее инфраструктуру. Направления решения этих вопросов должны стать предметом банковской политики в форме специального программного документа.

Целью банковской политики, на наш взгляд, должно стать достижение баланса интересов государства по обеспечению экономического роста, модернизации экономики и интересов частного бизнеса – коммерческих банков, контрагентов банков. К сожалению, ни один документ, на которые мы ссылались ранее, не ориентирован на достижение такого баланса интересов экономических агентов. Представляется, что данный пробел должен быть восполнен. В государственной банковской политике было бы целесообразно также учесть ожидания банковского сообщества по созданию условий для равноправной конкуренции в банковском секторе, усилению антимонопольного регулирования, постепенной приватизации банков.

Банковская политика должна обозначать вектор развития не только банковского сектора, но и Банка России, в том числе в части обеспечения равной доступности к его кредитам, передачи части полномочий территориальным учреждениям ЦБ РФ, оценки эффективности деятельности центральных банков.

Банковская политика должна быть направлена на обеспечение государственных национальных интересов и их сочетания с интересами частного бизнеса. Хотя она имеет институциональную направленность, однако одновременно ее направления должны соответствовать текущим трендам денежно-кредитной политики государства и наоборот.

С учетом того, что основной целью государственной денежно-кредитной политики является обеспечение устойчивости национальной денежной единицы, государством должна разрабатываться как отдельный документ и быть реализована банковская политика, подчиненная цели развития банковской системы.

Принимая во внимание современные тенденции развития экономических и банковских систем, нарастание неопределенности и системных рисков, в банковской политике должно быть уделено особое внимание вопросам финансовой стабильности посредством создания органа фиансовой стабильности (например, совета по финанасовой стабильности), определения его полномочий и направлений деятельности.

Очевидно, что финансовая стабильность банковского сектора не замыкается сама на себе, она взаимосвязана со стабильным функционированием экономической системы как базиса, зависит от состояния финансового рынка (его глубины, динамики цен на активы и др.), деятельности крупных корпораций, других финансовых посредников, доступности заимствований на международном рынке капитала и др. Другими словами, накопление рисков в финансово-кредитной системе может приводить к перекосам перемещения и концентрации денежных потоков, усилению дисбалансов, которые могут угрожать стабильности функционирования системы в целом. В связи с этим макроэкономический подход в регулировании представляется обоснованным, однако требует применительно к России уточнения, учитывая полномочия и сферу ответственности Банка России.

Полагаем, что банковский сектор экономики нуждается в более подробном и емком определении целевых ориентиров его дяетельности, в том числе в направлении:

• согласованности целевых ориентиров развития экономики и банковского сектора;

• создания стимулов развития приоритетных отраслей;

• определения оптимальной структуры банковской системы (в том числе по линии структуры собственности, развития региональных банков, доли присутствия банков с иностранным капиталом, выхода из капитала госбанков и др.);

• создания равных условий конкуренции и развития антимонопольных правил;

• создания совета по финансовой стабильности;

• развития макро– и микропруденциальной политики и ее инструментов.

Государственная банковская политика – это самостоятельный программный документ, в котором должны быть определены приоритетные направления развития национального банковского сектора во взаимосвязи со структурной и промышленной политикой на среднесрочную и долгосрочную перспективу.

Цель государственной банковской политики – обеспечение устойчивого развития экономики и банковского сектора Российской Федерации на основе формирования сбалансированной его структуры, в том числе региональной, форм кредитной поддержки приоритетных отраслей экономики, позволяющих преодолеть структурные диспропорции в экономике и обеспечивающих экономический рост на основе сбалансированности интересов всех участников.

В документе должно найти отражение решение ряда вопросов, в том числе:

1) стимулы решения коммерческими банками общеэкономических задач и их законодательное обеспечение;

2) оптимизация структуры банковской системы России;

3) условия конкуренции;

4) обеспечение финансовой стабильности на макро– и микроуровне.

Стимулирующие меры должны коснуться прежде всего капитализации значительной части российских коммерческих банков. Проблема частично может быть решена путем освобождения от налогообложения части банковской прибыли, направляемой на прирост капитала. Полагаем, что освобождение от налогообложения части прибыли является по своей сути более рыночной мерой, чем предоставление субординированных кредитов ограниченному кругу банков за счет бюджетных источников. Предоставление субординированных кредитов в свою очередь должно быть строго целевым по назначению, сопровождаться строгим контролем его использования.

Другим стимулом может стать упрощенный порядок использования коммерческими банками резервов на возможные потери по ссудной и приравненной к ней задолженности. К сожалению, сегодня ситуация складывается таким образом, что при возникновении проблемной и безнадежной задолженности на балансе банка менеджмент не может воспользоваться созданными ранее резервами под такую задолженность, пока не исчерпает все возможные меры по ее взысканию. Это означает, что пока дела не будут рассмотрены в суде и не будет принято соответствующее решение, списать проблемную ссудную задолженность с баланса нельзя. Это означает, что реально понесенные в прошлом банком расходы по созданию резервов в данный момент становятся виртуальными деньгами, просто учетной статьей, что совершенно неоправданно. Неудивительно, что банковское сообщество в обход данной ситуации нашло свой выход из создавшейся ситуации и создает околобанковские структуры, в которые перемещается проблемная задолженность.

Стимулирование банковской деятельности может проявиться и при формировании фондов минимальных обязательных резервов, которые являются для банков, во-первых, квазиликвидными активами, которыми воспользоваться можно в исключительных случаях, во-вторых, имеют беспроцентный характер хранения в Банке России, что фактически приводит к двойному налогообложению.

Второй вопрос, который должен быть отражен в банковской политике, также не менее сложен. Его решение связано с отношением к собственности, сроками приватизации, развитием региональной банковской сети, обоснованием количества системно значимых банков в структуре банковской системы, развитием банковской инфраструктуры, перспективами деятельности банков развития и др. Решение этих вопросов нашло свое отражение в следующих разделах данного издания.

В целом представляется, что по своей структуре рассматриваемый программный документ должен состоять из следующих разделов.

1. Цели (целевые ориентиры) банковской политики.

2. Направления и приоритеты банковской политики.

3. Банки и модернизация экономики.

4. Стимулирование экономического роста и устойчивости развития.

5. Развитие регионального сегмента, банковских продуктов и услуг.

6. Структурные ориентиры и стратегии.

7. Инфраструктурное преобразование.

8. Международная банковская политика.

4.3. Концептуальные подходы к определению стратегии развития банковской системы и формированию банковской политики

Банковская политика государства определяет наиболее важные цели, задачи и образ действия субъектов, носит многосторонний характер. Одним из ее видов является денежно-кредитная политика государства. В силу своего специального предмета регулирования монетарной сферы и при всей несомненной важности данный документ, охватывающий относительно короткий период времени, не может заменить банковскую систему, затрагивающую более емкий спектр банковской деятельности, в том числе ее институциональный аспект. В нем, как известно, нет анализа развития банковского сектора, оказывающего влияние на деловую среду. Да и сама кредитная политика как часть денежно-кредитной политики не раскрыта в должной степени. Акценты анализа в ней смещены в сторону решения проблем инфляции, монетизации ВВП и валютного курса. Кредит как важный спектр банковской деятельности, от которого зависят масштабы и темпы роста производства и обращения, в политике государства не получил должного раскрытия.

Наиболее полно отношение государства к деятельности банков представлено в Заявлении Правительства РФ и ЦБ РФ о Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2015 г. В приложении к данному Заявлению сформулированы цели и факторы развития банковского сектора, задачи по его реформированию. Можно сказать, в нем впервые достаточно полно сформулированы основные направления деятельности Правительства РФ и Банка России по обеспечению развития банковского сектора, а также главные направления совершенствования банковского регулирования и надзора в стране.

Правительство РФ и Банк России исходят из того, что банковский сектор, преодолев кризис, во втором полугодии 2010 г. вновь стал демонстрировать динамику поступательного развития, должен войти в новый этап, обозначающий переход к интенсивной модели развития банковского сектора.

Основная цель развития банковского сектора страны на среднесрочную перспективу, по мнению государства, состоит в активном участии банков в модернизации экономики на основе существенного повышения уровня и качества банковских услуг, предоставляемых предприятиям и гражданам, и в обеспечении их системной устойчивости. Достижение этой цели рассматривается государством как условие повышения конкурентоспособности национальной экономики на международном уровне на основе диверсификации и перехода на инновационный путь развития.

К проблемам, которые сдерживают достижение цели, отнесены низкая ответственность владельцев и руководства банков за качество и устойчивость ведения банковского бизнеса, достоверность информации о состоянии банков, а также надежда на поддержку государства в критических ситуациях. Не отрицая влияния внешних факторов (недиверсифицированность экономики, общий дефицит ее инвестиционных возможностей, ограниченность и преимущественно краткосрочный характер кредитных ресурсов, недостаток юридических конструкций, защищающих интересы собственности, и др.), в Заявлении отмечаются:

• безответственность владельцев и менеджмента некоторых банков при принятии бизнес-решений, обусловленных стремлением к получению краткосрочной прибыли в ущерб финансовой устойчивости;

• неудовлетворительное в ряде случаев положение в системе управления, в том числе управления рисками;

• наличие непрозрачных форм ведения бизнеса, недостоверность учета и отчетности;

• вовлеченность отдельных банков в противоправную деятельность;

• недостаточная технологическая надежность информационных систем банка, в том числе технологии дистанционного банковского обслуживания.

Эти недостатки отрицательно сказываются на авторитете банковского сектора, снижают уровень доверия к нему, возможности привлечения банковских инвестиций, делают необходимым принятие дополнительных усилий по повышению качества банковской деятельности.

Формулируя новую модель развития банков, Правительство РФ и Банк России предлагают ориентироваться на необходимость

• высокого уровня конкуренции на рынке финансовых услуг;

• предоставления банками разнообразных и современных банковских услуг экономическим субъектам;

• адекватного задачам развития уровня капитализации банковского сектора;

• высокой степени транспорентности и рыночной дисциплины банков и других участников рынка;

• развития системы корпоративного управления и управления рисками;

• ответственности руководителей, членов советов директоров и владельцев банков за добропорядочное и сбалансированное ведение бизнеса.

Переход к интенсивной модели развития банковского сектора, комплексное совершенствование правовых условий работы банков рассматриваются как приоритетные задачи как для банковского сообщества, так и для государственной власти.

Для выполнения данной задачи, по мнению Правительства РФ и Банка России, необходимо реализовать комплекс мер:

1) по совершенствованию правовой среды;

2) формированию инфраструктуры;

3) повышению качества корпоративного управления и управления рисками в банках;

4) совершенствованию банковского регулирования и банковского надзора;

5) обеспечению финансовой стабильности.

В рамках перехода к новой модели развития государство планирует свой последовательный выход из капиталов крупных банков (при сохранении контроля за такими банками, как Сбербанк России, ВТБ, Россельхозбанк, создаваемый Почтовый банк РФ), а также поэтапную приватизацию банков, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности.

Весьма важным и для национальной банковской системы становится позиция государства в отношении участия иностранного капитала в банковском секторе. Считая, что присутствие иностранного капитала способствует усилению на национальном рынке банковских услуг, является положительным фактором его развития, государство планирует в соответствии с международными договоренностями применять меры ограничительного характера только в целях обеспечения справедливой конкуренции на рынке.

Для развития современной финансовой инфраструктуры государство предусматривает создание международного финансового центра, национальной платежной системы, повышение доли безналичных платежей, в том числе посредством внедрения универсальной электронной карты гражданина с интегрированным специальным банковским приложением.

С учетом ожидания активизации процессов консолидации в банковском секторе и формирования более крупных банковских структур денежные власти должны разработать меры, обеспечивающие равные условия для ведения бизнеса всеми банками независимо от величины и формы собственности, предотвращающие злоупотребления со стороны тех банков, которые могут оказаться доминирующими на рынке банковских услуг.

Для решения проблем территориального распределения банковских услуг, расширения возможности получения банковских продуктов и услуг, особенно населением сельских и отдаленных регионов, малообеспеченными слоями населения и мелкого бизнеса, государство предусматривает создание Почтового банка РФ, отмену территориальных ограничений на создание операционных офисов, создание условий для функционирования кредитных организаций.

Для расширения банковского обслуживания экономических субъектов государство констатирует необходимость совершенствования залогового законодательства Российской Федерации, создания системы регистрации уведомлений о залоге (в перспективе функции регистрации будут возложены на бюро кредитных историй), активизации работы фондов развития малого и среднего предпринимательства, развития законодательных условий секьюритизации активов, развития механизмов синдицированного кредитования, рефинансирования ипотечных кредитов, в том числе путей инвестирования средств пенсионных накоплений.

В отличие от предшествующих стратегий в рассматриваемой редакции Правительство РФ и Банк России определяют меры по снижению административной нагрузки на банки, внедрению современных банковских технологий (в том числе посредством применения достижений в сфере информатизации, дистанционного банковского обслуживания, средств автоматизации кассовых операций, электронных средств платежа и электронной обработки платежной информации). Перед банками ставится задача предоставления клиентам комплекса современных банковских продуктов и услуг, снижения неоправданных стоимостных, административных, процедурных, технических и технологических издержек хозяйствующих субъектов при их потреблении.

В части правового сопровождения банковской деятельности Стратегия обращает внимание на необходимость совершенствования законодательства о потребительском кредитовании, кредитной кооперации и микрофинансирования, урегулирования порядка осуществления деятельности по взысканию просроченной задолженности (коллекторской деятельности, совершенствования внесудебных процедур урегулирования споров).

Безусловно, рассматриваемая Стратегия выгодно отличается от предшествующих стратегических документов перечнем мер по развитию финансового обслуживания малого бизнеса и населения, организации наличного денежного обращения, развитию системы страхования вкладов, инструментов регулирования ликвидности банковского сектора (включая нормативы обязательных резервов и их дифференциацию).

Традиционно и в то же время не без оснований Стратегия формулирует ряд направлений по совершенствованию банковского регулирования и надзора в Российской Федерации, осуществлению содержательного регулирования и надзора, надзора на консолидированной основе, совершенствованию регулирования и надзора за финансовыми рисками, в том числе в контексте международных подходов к финансовому регулированию и предложений международного сообщества (Совета ЕС по финансовой стабильности и Базельского комитета по банковскому надзору) по ряду важных направлений банковской деятельности (включая требования к качеству достаточности капитала, уровню ликвидности, оценке системных рисков, анализу системной устойчивости банковского сектора, его отчетности, системе выплат и вознаграждений, оздоровлению и банкротству системно значимых банков). Стратегия обозначила направления развития лицензирования, инвестирования капитала, транспарентности банков (включая контроль за прозрачностью структуры собственности), дистанционного надзора, инспектирования, системы предупреждения несостоятельности (банкротства) банков, контроля за их ликвидацией и защиты прав кредиторов.

Несомненно, предложенная Стратегия содержит более емкое изложение требований государства к банкам и их деятельности. Правительство РФ и Банк России, определяя новую модель развития банковского сектора, переход к интенсивной модели его развития, рассчитывают, что банки будут ориентироваться на долгосрочные результаты деятельности, более рациональное ведение бизнеса, создание и использование эффективных систем управления.