Текст книги "Общественный контроль. Информационно-правовые проблемы теории и практики"

§ 2. Право на доступ к информации как ключевой элемент общественного контроля

Центральное значение для гарантирования реализации свободного потока информации и идей имеет признание принципа, что государственные органы владеют информацией не для себя, но в интересах общества и от его имени[168]168
  Тоби Мендел. Свобода информации: Сравнительное правовое исследование. – ЮНЕСКО: Париж, 2008 // [Электронный ресурс] – М.: 2012. – Режим доступа: http://www.ifap.ru/library/book270.pdf, свободный – Загл. с экрана.


[Закрыть]. В связи с этим при ограничении доступа к информации общественные интересы должны быть приняты во внимание. Общественный контроль может стать одной из основных гарантий права на информацию.

Информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления представляет особый интерес в силу её социальной значимости. Это обусловлено самой спецификой функций, возложенных на эти органы. Нормотворческая, управленческая и контрольная функции государственного аппарата характеризуются наличием и оборотом значительного объема информации, на основе которой готовятся, принимаются и реализуются государственные решения. Качество таких решений в демократическом государстве должно обеспечиваться рядом мер, основной из которых является система общественного контроля над деятельностью государства[169]169
  Национальный доклад о доступе к информации о деятельности органов власти в Российской Федерации // Институт Развития Свободы Информации. Фонд Свободы: Информации [Электронный ресурс] – М.: 2012. – Режим доступа: http://www.ifap.ru/library/book351.pdf, свободный – Загл. с экрана.


[Закрыть].

В современной российской науке информационного права право на доступ к информации определяется как одно из информационных прав, включающее в себя право каждого свободно искать информацию и право получать ее от лиц, обладающих этой информацией на законных основаниях[170]170
  Бачило И. Л., Лопатин В. Н., Федотов М. А. Информационное право: Учебник / Под ред. Б. Н. Топорнина. – М.: Юридический центр Пресс, 2001. – С. 240.


[Закрыть].

Копылов В. А. в это понятие включает также правомочие передачи информации[171]171
  Копылов В. А. Информационное право: вопросы теории и практики. – М., Юристъ, 2003. – С. 205.


[Закрыть]. Задков А. А. сужает данное определение и сводит его уже непосредственно к органам власти: «право на доступ к информации понимается как право каждого свободно искать информацию и получать ее от органов государственной власти, иных органов и организаций, наделенных государственными властными полномочиями, органов местного самоуправления, их должностных лиц, обладающих этой информацией на законных основаниях»[172]172
  Задков А. А. Конституционное право на доступ к информации в Российской Федерации // Автореф. дис. на соиск. учен. степ. канд. юрид. наук, М., 2006. – С. 10.


[Закрыть].

Наряду с этим понятием существует также понятие информационной открытости органов государственной власти. Под ней подразумевается такая организация деятельности органов государственной власти, при которой гражданам, их объединениям, коммерческим структурам, другим государственным и муниципальным органам обеспечивается возможность получать необходимую и достаточную информацию об их деятельности, принимаемых решениях и другую общественно значимую информацию при соблюдении установленных федеральными законами ограничениями[173]173
  Собянин С. С., Терещенко Л. К. Обеспечение открытости деятельности органов исполнительной власти // Административная реформа в России: Научнопрактическое пособие / Под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой – М.: Юридическая фирма «Контракт»: Инфра-М, 2006. – С. 194.


[Закрыть].

Принцип информационной открытости был закреплен в России Указом Президента РФ «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию»[174]174
  Указ Президента РФ от 31.12.1993 N 2334 (ред. от 01.09.2000) «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию» // Собрание актов Президента и Правительства рФ, 10.01.1994, N 2, ст. 74.


[Закрыть], пунктом 3 которого установлено, что этот принцип выражается в доступности для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан; систематическом информировании граждан о предполагаемых или принятых решениях; осуществлении гражданами контроля за деятельностью государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц и принимаемыми ими решениями, связанными с соблюдением, охраной и защитой прав и законных интересов граждан; создании условий для обеспечения граждан Российской Федерации зарубежными информационными продуктами и оказания им информационных услуг, имеющих зарубежное происхождение.

Специфика деятельности органов власти состоит в постоянном обращении с информацией, которое заключается как в получении ее из внешних источников, так и непосредственно в ее создании. Современное общество заинтересовано в развитии прозрачности и открытости государственного управления. Широкий доступ к информации о государственных и муниципальных органах расширяет возможности оценивать их деятельность[175]175
  Терещенко Л. К. Доступ к информации: правовые гарантии // Журнал российского права. № 10. 2010. С. 46–53.


[Закрыть].

Доступность информации о деятельности органов власти направлена как на обеспечение личных интересов индивидуума, связанных с возможностью реализовать свои права и свободы, так и на его участие в делах общества и государства. Доступ физических и юридических лиц к информации о деятельности органов власти является основой осуществления общественного контроля над деятельностью государственных органов, органов местного самоуправления, общественных, политических и иных организаций, а также за состоянием экономики, экологии и других сфер общественного интереса[176]176
  Национальный доклад о доступе к информации о деятельности органов власти в Российской Федерации // Институт Развития Свободы Информации. Фонд Свободы: Информации [Электронный ресурс] – М.: 2012. – Режим доступа: http://www.ifap.ru/library/book351.pdf, свободный – Загл. с экрана.


[Закрыть]. В подавляющем большинстве случаев объектом правоотношений в сфере общественного контроля выступает информация о деятельности того или иного субъекта публичной власти. Практически ни одно общественное отношение не обходится без информационного взаимодействия участников[177]177
  Антопольский А. А. Некоторые проблемы формирования информационного законодательства. // Проблемы информатизации и информационного права. Труды Института государства и права РАН, № 6/2011. – М. 2011. С. 40.


[Закрыть].

Нормами международного права устанавливается презумпция раскрытия информации государством как гарантия права на информацию. Это означает не просто обязанность гарантировать право на информацию, но введение реальных и эффективных механизмов для его реализации.

Право на информацию также является ключевым инструментом для борьбы с коррупцией и неправомерными действиями правительства. Каждой стране мира необходима разумная система сдержек и противовесов административной власти, в том числе посредством права на информацию и общественный контроль, который данное право активизирует[178]178
  Тоби Мендел. Свобода информации: Сравнительное правовое исследование. – ЮНЕСКО: Париж, 2008 // [Электронный ресурс] – М.: 2012. – Режим доступа: http://www.ifap.ru/library/book270.pdf, свободный – Загл. с экрана.


[Закрыть].

Повышение открытости органов исполнительной власти позволяет достичь сразу нескольких целей. Во-первых, сделать государство более демократичным, информационно открытым для граждан. Во-вторых, повысить эффективность деятельности государственного аппарата, так как мировой опыт показывает, что непрозрачная, а, следовательно, безответственная власть в долгосрочной и среднесрочной перспективе абсолютно неэффективна. В-третьих, установить общественный контроль над властью. Только общественный контроль позволяет повысить ответственность государственных и муниципальных служащих за свою деятельность, делает более эффективной борьбу с коррупцией, растратами, со злоупотреблением должностным положением[179]179
  Терещенко Л. К. Доступ к информации: правовые гарантии // Журнал российского права. № 10. 2010. С. 46–53.


[Закрыть]. Неудивительно, что в последнее время столько внимания уделяется организации работу Открытого правительства, представляющего собой одно из конкретных воплощений идеи общественного контроля.

В России реализация права на получение достоверной информации рассматривается как одна из основных мер по предупреждению коррупции, которые предусмотрены Национальным планом противодействия коррупции на 2010 – 2011 гг.[180]180
  Указ Президента РФ от 13.04.2010 N 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010–2011 годы» // Собрание законодательства РФ, 19.04.2010, N 16, ст. 1875.


[Закрыть] Правовые гарантии доступа к информации являются юридической основой системы антикоррупционного контроля деятельности государственных и муниципальных служащих со стороны институтов гражданского общества.

Хотя открытость не может быть абсолютной, она должна быть необходимой и достаточной. Для поддержания баланса принципиально важно соблюдение некоторых ограничений, то есть ограничение доступа к информации, например, для уважения прав и репутации других лиц, а также для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения[181]181
  Статья 19, Международный Пакт от 16.12.1966 «О гражданских и политических правах» // Бюллетень Верховного Суда РФ, N 12, 1994.


[Закрыть]. Но для соблюдения права на доступ к информации применение исключений должно соответствовать ряду условий.

Во-первых, ограничение права на информацию должно быть установлено законом. Адекватно этому требованию должна быть обеспечена доступность такого закона для граждан. Здесь в понятие доступности включается и его ясность, непротиворечивость, а также отсутствие обратной силы. Нечёткие формулировки делают возможным избирательное правоприменение, что ставит обладателей права на информацию в неравные условия.

Во-вторых, любое ограничение должно быть направлено на защиту законных интересов. Такие цели ограничения доступа к информации, как исключение ситуации, которая может поставить государственные органы или их должностных лиц в невыгодное положение, не должны ни скрыто, ни напрямую полагаться в основу законного ограничения права на информацию. Доводы обоснования ограничения должны быть соразмерны поставленным целями. Но, если цель может быть защищена иным способом, не связанным с ограничением права, предпочтение должно быть отдано последнему.

Специфика информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления заключается, прежде всего, в том, что эти органы являются обладателями самого большого объёма общественно значимой информации, как правило, включающей в себя другие категории информации, вызывающей повышенный общественный интерес в силу своего влияния на все сферы человеческой деятельности.

Право на доступ к информации является ключевым элементом общественного контроля. Общественный контроль является действенным механизмом борьбы с негативными социальными явлениями, в том числе и с коррупцией. Условия, при которых значительная часть информации о деятельности органов власти остается недоступной для общества, создают благотворную почву для коррупционных проявлений, а также снижает эффективность борьбы с ними.

Важным элементом гражданского общества является обеспечение государством возможности для граждан ознакомится с той информацией, которая была основанием для принятия органами власти того или иного решения. Должностное лицо, понимая, что информация о его деятельности будет всеобще доступна, осознает необходимость качественного исполнения своих обязанностей.

В условиях формирования общества, в котором информация становится главной ценностью, неизбежно должна происходить переоценка как прав, так и обязанностей органов власти и граждан в информационной сфере[182]182
  Собянин С. С., Терещенко Л. К. Обеспечение открытости деятельности органов исполнительной власти // Административная реформа в России: Научнопрактическое пособие / Под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой – М.: Юридическая фирма «Контракт»: Инфра-М, 2006. – C. 190.


[Закрыть].

Таким образом, обеспечение доступа заинтересованных лиц к информации о деятельности органов власти направлено не только на реализацию конституционного права граждан на информацию, но и на достижение целей повышения качества государственного управления; обеспечения прозрачности процедур принятия управленческих решений; создания системы общественного контроля над деятельностью власти; обеспечения социальной ответственности власти; создания условий для борьбы с коррупцией и правовым нигилизмом[183]183
  Князев Р. М. Муниципальный интернет-ресурс как форма эффективного взаимодействия муниципальной власти и населения [Текст] / Р. М. Князев // Проблемы современной экономики: материалы междунар. науч. конф. (г. Челябинск, декабрь 2011 г.). – Челябинск: Два комсомольца, 2011. – С. 37 (36–42).


[Закрыть].

В юридической литературе в основном оперируют понятиями открытости, гласности, публичности и прозрачности. В отраслевом законодательстве указанные понятия применяются как основополагающие принципы. Наряду с вышеописанными понятиями используется термин «транспарентность». Новый термин, заимствованный из международной практики (опыт ЮНЕСКО, ОБСЕ, Совета Европы и т. д.), тесно связан с публичностью, открытостью, доступом к информации, но, по сути, ближе всего к терминам прозрачности и доступности.

Открытость органов государственной и муниципальной власти, а, следовательно, и информированность общества обеспечиваются принятием законодательных актов о доступе к информации, предусматривающих механизмы подобного доступа. Россия прошла длительный путь, вырабатывая свою модель законодательного регулирования доступа к информации. Поиск модели правового регулирования доступа к информации начался в конце 80-х гг. прошлого века[184]184
  См.: Гласность как предмет правового регулирования // «Труды по интеллектуальной собственности». Том IX. М.: 2009.


[Закрыть], но получил относительно законченное законодательное выражение только в последние годы. После принятия Конституции РФ, которая закрепила право на информацию, и упомянутого Указа Президента РФ 1993 г. прошли годы до принятия законов, регулирующих доступ к информации о деятельности государственных органов[185]185
  Терещенко Л. К. Доступ к информации: правовые гарантии // Журнал российского права. № 10. 2010. С. 46–53.


[Закрыть].

Недостатки нормативного правового регулирования отношений по обеспечению доступа к информации не самым лучшим образом сказываются на правоприменительной практике. Заинтересованные лица всё ещё испытывают трудности при реализации и защите своего права на доступ к информации о деятельности органов власти.

Конституция РФ в статье 29 закрепляет право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. В соответствии с частью 2 статьи 24 Конституции РФ, органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (статья 33 Конституции РФ). Эти нормы является базовыми при обеспечении свободы информации, открытости государственных органов, органов местного самоуправления, а также прозрачности процедур и гласности принимаемых ими решений.

Принцип свободы поиска, получения и распространения информации, закрепленный в Конституции Российской Федерации, воспроизводит аналогичную норму статьи 19 Всеобщей декларации прав человека 1948 г.[186]186
  Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948) // Российская газета, N 67, 05.04.1995.


[Закрыть] Наряду с этим, Доктрина информационной безопасности[187]187
  Доктрина информационной безопасности (утв. Президентом РФ 9 сентября 2000 года № Пр-1895) // Российская газета, N 187, 28.09.2000.


[Закрыть] ставит соблюдение конституционного права человека и гражданина в области получения информации и пользования ею на первое место среди национальных интересов России в информационной сфере. Еще один основополагающий документ – Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации,[188]188
  Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации (утв. Президентом РФ 7 февраля 2008 года № Пр-212) // Российская газета, N 34, 16.02.2008.


[Закрыть] которая ставит перед органами власти задачи по обеспечению высокого уровня доступности для населения информации и технологий, а также по совершенствованию системы государственных гарантий конституционных прав человека и гражданина в информационной сфере.

Постановлением Правительства Российской Федерации «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти»[189]189
  Постановление Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2003 г. N 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ, 30.11.2009, N 48, ст. 5832.


[Закрыть] утвержден Перечень сведений о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования. Кроме того, на федеральные органы исполнительной власти возлагаются обязанности по обеспечению доступа граждан и организаций к информации об их деятельности, по своевременному и регулярному размещению указанных информационных ресурсов в информационных системах общего пользования, в том числе в сети Интернет, по систематическому информированию граждан и организаций о деятельности федеральных органов исполнительной власти иными способами, предусмотренными законодательством Российской Федерации. Порядок обеспечения доступа к информации о деятельности федерального органа исполнительной власти регламентирован в разделе XIII Постановления Правительства Российской Федерации «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти»[190]190
  Постановление Правительства РФ от 28.07.2005 N 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ, 01.08.2005, N 31, ст. 3233.


[Закрыть].

Федеральные органы исполнительной власти, руководствуясь вышеуказанными Постановлениями Правительства Российской Федерации, разрабатывают ведомственные нормативные правовые акты по обозначенным вопросам. Так, например, изданы Приказ Министерства финансов Российской Федерации «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Министерства финансов Российской Федерации»[191]191
  Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 7 ноября 2005 г. N 133н «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Министерства финансов Российской Федерации» // Экономика и жизнь, N 52, 2005.


[Закрыть], Приказ Федерального казначейства «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Федерального казначейства и его территориальных органов»[192]192
  Приказ Федерального казначейства от 6 марта 2007 г. N 2н «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Федерального казначейства и его территориальных органов» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, N 19, 07.05.2007.


[Закрыть]. В данных нормативных правовых актах урегулированы вопросы по установлению требований к обеспечению доступа граждан и организаций к информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти, формированию и размещению информации, взаимодействию структурных подразделений центрального аппарата между собой и с территориальными органами, определению состава информационных ресурсов, распределению ответственности и др. Помимо этого, предусматривается порядок предоставления информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти средствам массовой информации, в том числе по их запросам[193]193
  Зайцева Г. А. Повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти РФ в контексте задач административной реформы // ГЭлектронный ресурс] – М.: 2012. – Режим доступа: mineco.e-mordovia.ru/attachments/133_pob.doc, свободный – Загл. с экрана.


[Закрыть].

Указанные выше программные документы, хотя и не содержат правовых норм, но закладывают основу государственной информационной политики. Основными целями государственной информационной политики являются:

• развитие ориентированного на интересы людей, открытого, правового информационного общества, в котором у каждого была бы возможность создавать информацию и знания, иметь доступ к ним;

• использование потенциала информации для достижения целей социально-экономического и культурного развития страны, повышения качества жизни людей;

• укрепление единого информационного пространства страны, минимизация регионального «цифрового разрыва» на базе информационной интеграции регионов;

• преодоление «цифрового разрыва» между различными группами и слоями общества[194]194
  Коротков А., Кристальный Б., Курносов И. О стратегии государственной информационной политики России в условиях развития информационного общества //Информационные ресурсы России, № 4, 2006 г., С. 40–52.


[Закрыть].

Базовыми и гарантирующими доступ граждан к информации, затрагивающей общественный интерес, являются следующие нормативные акты: Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»[195]195
  Федеральный закон от 27.07.2006 N 149-ФЗ (ред. от 21.07.2011) «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // Собрание законодательства РФ, 31.07.2006, N 31 (1 ч.), ст. 3448.


[Закрыть]; Федеральный закон «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации»[196]196
  Федеральный закон от 13.01.1995 N 7-ФЗ (ред. от 12.05.2009) «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» // Собрание законодательства РФ, 16.01.1995, N 3, ст. 170.


[Закрыть]; Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации»[197]197
  Федеральный закон от 22.12.2008 N 262-ФЗ (ред. от 18.07.2011)»Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 29.12.2008, N 52 (ч. 1), ст. 6217.


[Закрыть]; Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»[198]198
  Федеральный закон от 09.02.2009 N 8-ФЗ (ред. от 11.07.2011) «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Собрание законодательства РФ, 16.02.2009, N 7, ст. 776.


[Закрыть].

Федеральный закон «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» регулирует отношения, возникающие в связи с распространением государственными средствами массовой информации материалов или сообщений о деятельности органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Он предусматривает распространение некоторого обязательного минимума информации, а также непосредственное присутствие представителей средств массовой информации на заседаниях органов власти[199]199
  Зайцева Г. А. Повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти РФ в контексте задач административной реформы // [Электронный ресурс] – М.: 2012. – Режим доступа: mineco.e-mordovia.ru/attachments/133_pob.doc, свободный – Загл. с экрана.


[Закрыть].

В Федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» заложены основные положения права на информацию. Подчёркивается свобода поиска и получения любой информации в любых формах и из любых источников при условии соблюдения требований закона. Также отмечена важная гарантия: лицо, желающее получит доступ к такой информации, не обязано обосновывать необходимость её получения.

Этим же законом предусмотрены две формы доступа к информации: предоставление и распространение. При этом под предоставлением информации понимаются действия, направленные на получение информации определенным кругом лиц или передачу информации определенному кругу лиц; распространение информации – действия, направленные на получение информации неопределенным кругом лиц или передачу информации неопределенному кругу лиц.

Таким образом, доступ к информации о деятельности органов власти должен обеспечивается не только возможностью получить такую информацию по запросу, но и обязанностью соответствующих органов власти распространять определенную ее часть среди неопределенного (неограниченного) круга лиц.

Но в российском законодательстве наряду с вышеописанными формами обеспечения доступа к информации также используется термин «раскрытие информации». Обладатель информации вправе определять режим доступа к такой информации. При этом ограничить доступ к такой информации обладатель может в любых целях, которые могут принести ему выгоду любого характера. Но в силу ряда обстоятельств может потребоваться раскрытие информации её обладателем. К отличительным признакам раскрытия информации можно отнести следующие. Во-первых, раскрытие всегда происходит на основании требований нормативного правового акта. Во-вторых, доступ к раскрываемой информации не ограничен положениями нормативного правового акта, а лишь волей обладателя такой информации в силу какой бы то ни было необходимости. В-третьих, раскрытие всегда производится с определенной целью – обеспечение общественных интересов.

Требования раскрытия информации можно встретить во многих нормативных правовых актах: Федеральный закон "О рынке ценных бумаг"[200]200
  Федеральный закон от 22.04.1996 N 39-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О рынке ценных бумаг» // Собрание законодательства РФ, N 17, 22.04.1996, ст. 1918.


[Закрыть] (Глава 7. О раскрытии информации на рынке ценных бумаг); Федеральный закон «Об ипотечных ценных бумагах»[201]201
  Федеральный закон от 11.11.2003 N 152-ФЗ (ред. от 23.07.2013) «Об ипотечных ценных бумагах» // Собрание законодательства РФ, 17.11.2003, N 46 (ч. 2), ст. 4448.


[Закрыть] (Статья 37. Раскрытие и предоставление информации об облигациях с ипотечным покрытием); Федеральный закон «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»[202]202
  Федеральный закон от 29.07.1998 N 136-ФЗ (ред. от 14.06.2012) «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» // Собрание законодательства РФ, 03.08.1998, N 31, ст. 3814.


[Закрыть] (Статья 12. Раскрытие информации о государственных и муниципальных ценных бумагах); Федеральный закон «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[203]203
  Федеральный закон от 27.07.2010 N 224-ФЗ (ред. от 23.07.2013) «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 02.08.2010, N 31, ст. 4193.


[Закрыть] (Статья 15. Раскрытие информации Банком России); Федеральный закон «О жилищных накопительных кооперативах»[204]204
  Федеральный закон от 30.12.2004 N 215-ФЗ (ред. от 23.07.2013) «О жилищных накопительных кооперативах» // Собрание законодательства РФ, 03.01.2005, N 1 (часть 1), ст. 41.


[Закрыть] (Статья 21. Порядок раскрытия информации кооперативом); Федеральный закон «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»[205]205
  Федеральный закон от 30.12.2004 N 210-ФЗ (ред. от 30.12.2012) «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» // Собрание законодательства РФ, 03.01.2005, N 1 (часть 1), ст. 36.


[Закрыть] (Статья 3.1. Стандарты раскрытия информации); Федеральный "О естественных монополиях (Статья 8.1. Стандарты раскрытия информации); Федеральный закон «Об инвестиционных фондах»[206]206
  Федеральный закон от 29.11.2001 N 156-ФЗ (ред. от 23.07.2013) «Об инвестиционных фондах» // Собрание законодательства РФ, 03.12.2001, N 49, ст. 4562.


[Закрыть] (Глава XII. Раскрытие информации о деятельности акционерного инвестиционного фонда и управляющей компании паевого инвестиционного фонда); Федеральный закон «О центральном депозитарии»[207]207
  Федеральный закон от 07.12.2011 N 414-ФЗ (ред. от 23.07.2013) «О центральном депозитарии» // Собрание законодательства РФ, 12.12.2011, N 50, ст. 7356.


[Закрыть] (Статья 17. Раскрытие информации о деятельности центрального депозитария); Федеральный закон «О клиринге и клиринговой деятельности»[208]208
  Федеральный закон от 07.02.2011 N 7-ФЗ (ред. от 23.07.2013) «О клиринге и клиринговой деятельности» // Собрание законодательства РФ, 14.02.2011, N 7, ст. 904.


[Закрыть] (Статья 19. Раскрытие информации о деятельности клиринговой организации); Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»[209]209
  Федеральный закон от 29.07.1998 N 135-ФЗ (ред. от 23.07.2013) «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 03.08.1998, N 31, ст. 3813.


[Закрыть] (Статья 22.3. Раскрытие информации саморегулируемой организацией оценщиков); Федеральный закон «О банках и банковской деятельности»[210]210
  Федеральный закон от 02.12.1990 N 395-1 (ред. от 30.09.2013) «О банках и банковской деятельности» // Собрание законодательства РФ, 05.02.1996, N 6, ст. 492.


[Закрыть] (Статья 8. Раскрытие информации о деятельности кредитной организации, банковской группы и банковского холдинга); Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)»[211]211
  Федеральный закон от 26.10.2002 N 127-Фз (ред. от 28.12.2013) «О несостоятельности (банкротстве)» // Собрание законодательства РФ, 28.10.2002, N 43, ст. 4190.


[Закрыть](Статья 22.1. Раскрытие информации саморегулируемой организацией арбитражных управляющих); Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»[212]212
  Федеральный закон от 25.02.1999 N 40-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» // Собрание законодательства РФ, 01.03.1999, N 9, ст. 1097.


[Закрыть] (Статья 50.18. Раскрытие информации о ходе конкурсного производства); Федеральный закон «О водоснабжении и водоотведении»[213]213
  Федеральный закон от 07.12.2011 N 416-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О водоснабжении и водоотведении» // Собрание законодательства РФ, 12.12.2011, N 50, ст. 7358.


[Закрыть] (Статья 34. Стандарты раскрытия информации в сфере водоснабжения и водоотведения и порядок контроля за соблюдением стандартов раскрытия информации); Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах»[214]214
  Федеральный закон от 07.05.1998 N 75-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О негосударственных пенсионных фондах» // Собрание законодательства РФ, N 19, 11.05.1998, ст. 2071.


[Закрыть] (Статья 35.3. Требования к содержанию распространяемой, предоставляемой или раскрываемой информации).

Информация, которая подлежит раскрытию в соответствии с приведёнными законами, не носит конфиденциального характера в силу нормативных правовых актов. В большинстве случаев это сведения о фирменном наименовании, об уставе, о внутренних документах, сведения о приостановлении действия или об аннулировании лицензии, о назначенных им административных наказаниях, сведения о финансовой отчётности, о правилах этики деятельности и т. п.

Напрямую нормативным правовым актом в сфере информационно-правового обеспечения общественного контроля является Постановление Правительства РФ от 25.08.2012 N 851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения». Все три признака раскрытия информации присутствуют здесь. Требование нормативного правового акта, доступ к информации о подготовке проектов нормативных правовых актов не ограничен никаким нормативным правовым актом, но не был открыт в силу отсутствия у обладателя убеждённости в необходимости сделать эту информацию достоянием гласности, и, наконец, цель обеспечения общественных интересов на лицо.

Таким образом, предлагается включить «раскрытие информации» в число форм обеспечения доступа к информации и закрепить в федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» в следующей форме: «Раскрытие информации это обеспечение её доступности всем заинтересованным в этом лицам независимо от целей получения данной информации в соответствии с требованием закона».

Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» призван урегулировать отношения по обеспечению граждан информацией о деятельности органов власти всех ветвей и уровней. Основными целями законопроекта являются обеспечение открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, активное использование информационных технологий, объективное информирование граждан и структур гражданского общества о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления[215]215
  Национальный доклад о доступе к информации о деятельности органов власти в Российской Федерации // Институт Развития Свободы! Информации. Фонд Свободы Информации [Электронный ресурс] http://www.ifap.ru/library/book351.pdf (Дата обращения 24 июня 2012 г.).


[Закрыть].

Здесь дополнительно установлены принципы достоверности информации и своевременности её предоставления; свободы распространения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; соблюдения прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту их чести и деловой репутации, права организаций на защиту их деловой репутации при предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Также, в русле имплементации международно-правовых актов, в отечественном законодательстве реализована презумпция открытости информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Исключением из презумпции будет лишь информация, отнесённая федеральными законами к государственной тайне или иной специально охраняемой федеральным законом тайне.

Действие этого федерального закона распространяется на отношения, связанные с обеспечением доступа пользователей информацией к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Вместе с тем следует обратить внимание, что законодательство ряда стран, оперируя понятием «публичная администрация», расширяет круг структур, к информации которых доступ возможен. Это не только государственные органы и органы местного самоуправления, но и государственные и муниципальные учреждения, юридические лица публичного права – все структуры, которые финансируются из государственного бюджета и выполняют публичные функции. Такой подход представляется наиболее верным [216]216
  Терещенко Л. К. Доступ к информации: правовые гарантии // Журнал российского права. № 10. 2010. С. 46–53.


[Закрыть].

В статье 6 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» определяются способы обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления:

• обнародование (опубликование) государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в средствах массовой информации;

• размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в сети «Интернет»;

• размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в помещениях, занимаемых указанными органами, и в иных отведенных для этих целей местах;

• ознакомление пользователей информацией с информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в помещениях, занимаемых указанными органами, а также через библиотечные и архивные фонды;

• присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления, а также на заседаниях коллегиальных органов государственных органов и коллегиальных органов, органов местного самоуправления;

• предоставление пользователям информацией по их запросу информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

• другими способами, предусмотренными законами и (или) иными нормативными правовыми актами, а в отношении доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления – также муниципальными правовыми актами.

Первые три, а также пятый способы относятся к формам распространения информации, а четвертый и шестой способы – к формам предоставления информации. Допускается, что нормативными правовыми актами государственных органов, правовыми актами муниципальных органов могут быть установлены и другие способы доступа.

В сфере правового регулирования доступа к экологической и правовой информации также выявлены юридические проблемы, противоречия и коллизии. Несмотря на имеющийся в Федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и Законе РФ «О государственной тайне»[217]217
  Закон РФ от 21.07.1993 N 5485-1 «О государственной тайне» // Собрание законодательства РФ, 13.10.1997, N 41, с. 8220–8235.


[Закрыть] запрет на ограничение доступа к информации о состоянии окружающей среды, Федеральный закон «О гидрометеорологической службе»[218]218
  Федеральный закон от 19.07.1998 N 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе» // Собрание законодательства РФ, 27.07.1998, N 30, ст. 3609.


[Закрыть] предусматривает возможность ограничения доступа к такой информации. И это при том, что государственные органы являются обладателями большого объема экологической информации, аккумулируемой в различных государственных информационных системах.

В соответствии с действующим законодательством доступ к экологической информации не может быть ограничен. Существенным препятствием на пути поиска и получения экологической информации сегодня выступает необходимость лицензирования деятельности по мониторингу состояния окружающей среды и её загрязнения. Эти требования установлены Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности»[219]219
  Федеральный закон от 04.05.2011 N 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» // Собрание законодательства РФ, 09.05.2011, N 19, ст. 2716.


[Закрыть] и Федерального закона «О гидрометеорологической службе». В целях гарантирования конституционного права граждан на доступ к экологической информации требуется исключение деятельности по сбору и использованию экологической информации из перечня видов деятельности, подлежащих лицензированию.

В определённых случаях допускается ограничение права граждан на доступ к информации и отказ в предоставлении запрашиваемых сведений. При этом такие ограничения могут быть установлены только федеральным законом. Согласно части 4 статьи 8 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», не может быть ограничен доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну.

Зачастую органы государственной власти и местного самоуправления мотивируют свой отказ в предоставлении информации об их деятельности, ссылаясь на то, что информация, запрошенная заявителем, напрямую не связана с его правами и свободами.

Обращает на себя внимание и позиция Конституционного Суда Российской Федерации, который в ряде своих определений высказал точку зрения о том, что гражданин имеет право только на информацию, которая непосредственно затрагивает его права и свободы. Так, в Определении от 20 июня 2006 года № 216-О [220]220
  Определение Конституционного Суда РФ от 20 июня 2006 года № 216-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кехмана Бориса Абрамовича на нарушение его конституционных прав пунктом 4 части 1 статьи 33 и статьей 41 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» // документ опубликован не был.


[Закрыть], по жалобе о признании неконституционной статьи 41 Арбитражного процессуального кодекса РФ[221]221
  Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 N 95-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 29.07.2002, N 30, ст. 3012.


[Закрыть] в части непредставления лицу, не участвующему в деле, права знакомиться с материалами дела, а также с информацией о ходе рассмотрения дела, Конституционный Суд РФ указал на то, что органы государственной власти и их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, только непосредственно затрагивающими его права и свободы. Поэтому, по мнению Суда, применение статьи 41 АПК РФ и отказ в ознакомлении с материалами дела, участником которого не является гражданин, не нарушает его право на доступ к информации, предусмотренное частью 4 статьи 29 Конституции РФ.