Текст книги "Предотвращение отмывания денег и финансирования терроризма: практическое руководство для банковских специалистов"

2. Требования, предъявляемые к банкам при лицензировании

Ни одна программа по борьбе с отмыванием денег/финансированием терроризма не будет эффективной, если банк находится под контролем преступников. Ниже приводятся примеры того, как подобные учреждения активно участвовали в отмывании денег и финансировании терроризма, обходя правила и нормы, введенные с целью борьбы с деятельностью такого рода. Эти примеры также показывают, что в криминальном мире «свои» банки широко используются для легализации преступных доходов.

Таким образом, ключевым элементом эффективной программы борьбы с отмыванием денег/финансированием терроризма является тщательно продуманный и должным образом реализованный механизм лицензирования. Выдачей разрешений на банковскую деятельность, как правило, занимается орган банковского надзора или специально созданный орган лицензирования. В последнем случае между надзорным и лицензирующим органом должно быть налажено эффективное взаимодействие, с тем чтобы орган банковского надзора имел возможность влиять на процедуру лицензирования и получал доступ к важной информации².

Запрет на участие преступников в капитале банка должен распространяться как на прямое, так и на опосредованное владение значительным или контрольным пакетом акций. Помимо этого, запрет должен касаться назначения неблагонадежных лиц на руководящие посты в банке.

Базельские «Основные принципы эффективного банковского надзора», в частности принцип 3, содержат минимальные критерии лицензирования банковской деятельности. Данный принцип гласит: лицензирующий орган должен иметь полномочия самостоятельно устанавливать критерии лицензирования и отказывать в выдаче лицензии учреждениям, которые не удовлетворяют этим критериям. Процесс лицензирования должен как минимум включать в себя оценку структуры собственности и методики управления банком и группы связанных с ним учреждений, в том числе проверку членов правления и высшего руководства, стратегического и оперативного плана банка, системы внутреннего контроля и управления риском, а также его прогнозируемого финансового положения, включая собственные средства. Наконец, если предполагаемым владельцем или материнской организацией учреждения является иностранный банк, лицензирующий орган должен предварительно получить согласие на выдачу лицензии от надзорного органа страны регистрации указанного банка.

С целью обеспечить соблюдение третьего принципа Базельский комитет разработал методологию, которая содержит 13 основных критериев, используемых при оценке процедуры лицензирования, действующей в государстве³. Ниже приводим все 13 критериев.

♦ Лицензирующим органом может быть орган банковского надзора или другой компетентный орган. Если выдачу разрешений на учреждение банков и надзор за банковской деятельностью осуществляют разные органы, то орган банковского надзора имеет право выносить свое заключение по каждой заявке на получение лицензии. Кроме того, лицензирующий орган предоставляет органу банковского надзора любую информацию, которая может быть важной для надзора за существующими учреждениями.

♦ Для лицензирования банков лицензирующий орган имеет право устанавливать критерии, которые могут быть основаны на критериях, предусмотренных законодательством или регулирующими правилами.

♦ Критерии для выдачи лицензии соответствуют критериям, которые применяются при осуществлении текущего надзора.

♦ Лицензирующий орган имеет право отклонять заявления при несоблюдении критериев лицензирования или недостаточности предоставленной информации.

♦ Лицензирующий орган подтверждает, что предлагаемые правовая, управленческая и операционная структуры, а также структура собственности банка и группы связанных с ним учреждений никоим образом не будут препятствовать эффективному надзору.

♦ Лицензирующий орган оценивает и подтверждает благонадежность основных акционеров, включая конечных бенефициарных собственников, а также других лиц, которые могут контролировать деятельность учреждения. Он также оценивает прозрачность структуры собственности и источников первоначального капитала.

♦ Для всех банков установлен минимальный размер первоначального капитала.

♦ Лицензирующий орган оценивает претендентов на руководящие должности в банке с точки зрения их профессиональной пригодности и благонадежности (тест на пригодность), а также проверяет возможность возникновения конфликтов интересов. Профессиональная пригодность и благонадежность оценивается по следующим критериям: 1) опыт и навыки в проведении финансовых операций соизмеряются с предполагаемой деятельностью банка; 2) у претендента нет уголовного прошлого или в отношении его отсутствуют отрицательные заключения регулирующих органов, которые бы препятствовали его назначению на руководящие должности в банках.

♦ Лицензирующий орган оценивает стратегический и операционный планы банка. Сюда входит проверка предполагаемой системы корпоративного управления, систем управления риском и внутреннего контроля, включая мероприятия по выявлению и предупреждению криминальной деятельности, а также контролю за деятельностью внешних поставщиков. Операционная структура должна отражать масштаб и сложность предполагаемой деятельности банка.

♦ Лицензирующий орган проверяет гипотетические финансовые отчеты и прогнозы для учреждаемого банка. Сюда входит оценка достаточности финансовых ресурсов для исполнения предлагаемого стратегического плана, а также финансовой информации об основных акционерах банка.

♦ В случае учреждения иностранным банком отделения или дочернего предприятия орган банковского надзора получает предварительное согласие (или заявление об отсутствии возражений) от надзорного органа страны регистрации иностранного банка. Для целей лицензирования, а также текущего надзора за трансграничными банковскими операциями в своей стране орган банковского надзора проверяет, осуществляет ли надзорный орган страны регистрации иностранного банка всеобъемлющий консолидированный надзор.

♦ Если лицензирующий или надзорный орган устанавливает, что разрешение на банковскую деятельность было выдано на основе ложной информации, лицензия может быть отозвана.

♦ Совет директоров банка должен досконально разбираться в каждом виде деятельности, которой намерен заниматься банк, а также в связанных с этим рисках.

3. Составляющие эффективной процедуры лицензирования

В процессе принятия решения о выдаче лицензии должны учитываться риски, связанные с характеристиками физического или юридического лица, которое будет владеть банком или контролировать значительный пакет его акций (см. пример 3.2). Также необходимо принимать во внимание риски, связанные с кандидатурами, предложенными на высшие руководящие посты учреждения. При оценке подобных рисков должны учитываться следующие факторы:

♦ характер и степень значимости той или иной позиции в структуре банка (руководитель/топ-менеджер или акционер, включая бенефициарного собственника);

♦ целесообразность назначения того или иного лица на определенную должность или введения его в состав акционеров;

♦ если речь идет о физическом лице, оценивается, имеет ли определенный человек опыт и квалификацию, необходимые на той или иной должности (см. пример 3.3);

♦ наличие у того или иного лица криминального прошлого, а также характер и тяжесть совершенных преступлений;

♦ если речь идет о юридическом лице, оценивается, имеет ли определенная организация опыт и ресурсы, необходимые для управления банком; также оцениваются прозрачность системы управления, действующей в компании, целесообразность учреждения ею банка, источники дохода и при необходимости география деятельности;

♦ основные внешние факторы, такие как уровень раскрытия и качество финансовой информации, формы организации (например, компании создаются по принципу «среди своих» или в форме акционерных обществ), «зрелость» банковской системы⁴, криминальная обстановка, преобладание в экономике наличных расчетов⁵ и другие сдерживающие и ограничивающие факторы.

Условия выдачи лицензий должны быть пропорциональны рискам. В этом случае они будут играть роль предупредительной меры при наличии высоких рисков, не создавая дополнительных препятствий для вхождения в банковский сектор новых участников. В процессе лицензирования проверке также могут подвергаться акционеры, если они претендуют на определенный процент акций или прав голоса (по усмотрению государственных органов). Кроме того, лицензирующий орган должен иметь право отказывать в выдаче лицензии в случае, если у банка имеется множество компаний-учредителей⁶. В некоторых странах также требуется, чтобы акции банка были допущены к обращению на фондовой бирже и банк выполнял требования по раскрытию информации для акционерных компаний.

Пример 3.2 Действующий в Великобритании порядок утверждения претендентов на руководящие должности⁷

Лица, выполняющие в учреждении определенные функции («контролирующие функции»), должны назначаться с одобрения надзорным органом Великобритании в сфере финансовых услуг – Управления по финансовым услугам (FSA). Контролирующие функции делятся на три основные категории: руководство деятельностью фирмы, работа с клиентами и операции с имуществом клиентов[6]6
  В 2006 г. было утверждено более 165 000 претендентов на руководящие должности.


[Закрыть].

Основным критерием, которым руководствуется FSA при утверждении определенного человека на ту или иную должность, является его профессиональная пригодность и благонадежность. К трем главным составляющим профессиональной пригодности и благонадежности относятся следующие качества: 1) честность, законопослушность и хорошая репутация; 2) профессиональная компетентность и квалификация; 3) финансовая независимость.

Каждая из этих составляющих подробно описывается в разработанном FSA руководстве, где перечислены обстоятельства, при которых человек может быть признан непригодным занимать определенную должность в определенной компании. Подобное может произойти просто потому, что поведение данного лица попадает под одно или более описаний, приводимых в руководстве. Если какой-либо эпизод, который ставит под сомнение пригодность и благонадежность того или иного человека, становится известен FSA, тогда в управлении изучают, насколько значимым является этот эпизод. Помимо прочих, учитываются следующие факторы: 1) совершение уголовного преступления, в особенности обмана, мошенничества или финансового правонарушения; 2) негативные сведения, ставшие известными в ходе гражданского производства, или судебные решения по такому производству; 3) причастность к правонарушениям, по которым FSA или другие органы проводили расследование или дисциплинарное разбирательство, а также случаи временного отстранения от должности, наличие выговоров, порицаний, как публичных, так и частных; 4) нарушение предписаний FSA или других применимых норм и предписаний регулирующих органов; 5) правомерные обвинения в нарушении правил и норм, установленных в отношении регулируемой деятельности; 6) случаи увольнения, включая вынужденный уход в отставку; а также 7) насколько честным и откровенным был тот или иной человек при сотрудничестве с регулирующими органами, равно как его желание и готовность выполнять их указания и предписания, а также соблюдать другие юридические, регулятивные и профессиональные требования и стандарты.

В отношении каждого претендента FSA делает запрос в общую базу разведывательных данных (в которой содержится правовая информация). Дальнейшая проверка кредитоспособности осуществляется путем обращения к коммерческим источникам информации. Дополнительные проверки проводятся совместно с другими регулирующими органами (как национальными, так и зарубежными). Управление также имеет право запросить у работодателя личное дело работника.

Заявление об утверждении того или иного лица на руководящую должность сопровождается значительным количеством информации. Собрать необходимые сведения и подать заявку – это обязанность работодателя, а представление недостоверных или вводящих в заблуждение данных является уголовным преступлением. Обязательной является информация о трудовой деятельности претендента за предшествующие пять лет с объяснением всех перерывов в работе. Кроме того, желательно предоставить рекомендательные письма от предыдущих работодателей. Во многих финансовых учреждениях принято заполнять стандартную анкету, разделы которой обычно повторяют разделы заявления об утверждении претендента на руководящую должность. Наконец, трудовой договор с претендентом должен: 1) соответствовать положениям закона «О финансовых услугах и рынках» (2000 г.), которые касаются действий утвержденных FSA должностных лиц, и содержать пункт, обязывающий работника соблюдать все требования регулирующих органов; 2) содержать прямое указание на то, что нарушение предписаний FSA и/или непрофессиональное и недобросовестное поведение могут стать основанием для увольнения в дисциплинарном порядке; 3) давать работодателю право временно отстранить работника от должности в случае подозрений в нарушении предписаний FSA. Последний пункт необходим для того, чтобы немедленно отстранить сотрудника от руководящей должности в случае проведения расследования.

Пример 3.3 Подход, используемый США для оценки информации, предоставляемой физическими лицами: «Рекомендации ОСС по проверке претендентов на руководящие должности»

Согласно «Рекомендациям по проверке претендентов на руководящие должности», опубликованным Управлением контролера денежного обращения[7]7
  Управление контролера денежного обращения является одним из органов банковского надзора в США.


[Закрыть] (ОСС), для оценки информации, предоставленной претендентами, следует предпринять следующие шаги:

♦ потребовать от каждого кандидата предоставить информацию в соответствии с Межведомственной сводкой биографических и финансовых данных и при необходимости передать ее на рассмотрение совету директоров;

♦ проверить кредитоспособность претендента с указанием бюро кредитных историй и других источников информации;

♦ связаться с лицами, давшими рекомендации претенденту, и составить краткий отчет;

♦ связаться с предыдущими работодателями претендента и составить краткий отчет об отзывах каждого из них (возможные графы: «положительный», «отрицательный», «без комментариев»);

♦ получить краткую информацию о должностных обязанностях претендента на предыдущих местах работы и обсудить, как полученный им опыт соотносится с новой должностью;

♦ рассказать обо всех условиях работы, включая трудовой договор, предполагаемую заработную плату, методы, используемые для определения ее размера, а также другие виды вознаграждений.

Источник: ОСС, проверка предоставленной информации, условия лицензирования, 2002 г.

Лицензирующий орган должен: 1) установить четкие требования к предоставляемой банками информации и опубликовать их в открытых источниках; 2) разработать методы проверки предоставленных сведений на достоверность; 3) обеспечить условия для адекватного анализа собранных данных; 4) регулярно оценивать действующую процедуру лицензирования на предмет ее соответствия существующим национальным и международным реалиям. В рамках процедуры лицензирования также следует проверять предлагаемые банком внутренние мероприятия по борьбе с отмыванием денег/финансированием терроризма. В Испании разрешения на банковскую деятельность выдаются органом банковского надзора (Банком Испании), в то время как борьба с отмыванием денег/финансированием терроризма входит в компетенцию испанского подразделения финансовой разведки (SEPBLAC⁸). Перед выдачей лицензии разработанная банком программа оценивается подразделением финансовой разведки, и его комментарии учитываются органом банковского надзора.

Многие лицензирующие органы также разрабатывают стандартный перечень вопросов или заявление, где перечислена вся необходимая информация, которую должен предоставить человек или организация в рамках процедуры получения лицензии. Кроме того, авторы рекомендуют официально публиковать принятые по заявлениям решения и причины, на основании которых они были вынесены. Обнародование стандартной формы заявления, а также условий, при соблюдении которых выдается лицензия, и причин, на основании которых в разрешении может быть отказано, обеспечивает прозрачность всей процедуры лицензирования.

Предоставить точную и достоверную информацию – обязанность заявителя. Лицензирующий орган проверяет полученные сведения следующими методами: 1) требуя представить подтверждающие документы (например, выписки из уголовного дела; документы, удостоверяющие личность; финансовую документацию; рекомендательные письма от предыдущих работодателей); 2) требуя подтверждения информации третьими лицами; 3) используя заслуживающие доверия, опубликованные в открытых источниках данные. В связи с этим особую важность имеют санкции в отношении заявителей, предоставивших ложную или вводящую в заблуждение информацию. Подобные санкции могут носить административный (включая запрет на работу в банковской отрасли), гражданско-правовой или уголовный характер. Об их назначении и приведении в исполнение следует сообщать всем заинтересованным сторонам, включая надзорные органы как внутри страны, так и за ее пределами.

Лицензирующий орган должен располагать адекватными кадровыми и финансовыми ресурсами, чтобы объективно оценивать заявителей, желающих учредить банк либо приобрести в собственность или получить под контроль определенный процент акций банка или прав голоса (см. ниже). Под термином «адекватные кадровые ресурсы» имеются в виду сотрудники, обладающие соответствующей квалификацией и полномочиями принимать решения о выдаче лицензий на банковскую деятельность. Термин «адекватные финансовые ресурсы» означает, что лицензирующий орган имеет достаточно средств, чтобы оплатить труд персонала и расходы на текущую деятельность.

Помимо процедуры лицензирования вновь созданных банков, следует также установить порядок перепродажи уже выпущенных акций или прав голоса, а также смены руководства банка, поскольку здесь также вероятны ситуации, когда преступники или другие неблагонадежные лица получают контроль над значительным пакетом акций или прав голоса либо занимают в банке высшие руководящие посты. Согласно четвертому принципу Базельских «Основных принципов эффективного банковского надзора», надзорный орган должен иметь право пересматривать свое решение о выдаче лицензии и запрещать передачу значительных прав собственности или контрольных пакетов акций в существующих банках третьим сторонам (более подробно см. пример 3.4).

Пример 3.4 Основные критерии, касающиеся передачи значительных прав собственности

♦ Законы или регулирующие документы содержат четкое определение понятий «значительное право собственности» и «контрольный пакет акций».

♦ Существуют требования о получении одобрения надзорного органа или о незамедлительном уведомлении о предлагаемых нововведениях, которые приведут к изменению в праве собственности, включая бенефициарное право собственности, или правах голоса сверх установленного порога или к изменению в контрольном пакете акций.

♦ Надзорный орган наделен полномочиями отклонять любое предложение о значительном изменении в праве собственности, включая бенефициарное право собственности, или контрольном пакете акций либо не допускать осуществления права голоса в отношении таких инвестиций, если они не отвечают критериям, сравнимым с критериями, которые используются при выдаче разрешений на учреждение новых банков.

♦ Путем анализа периодической отчетности или результатов выездных проверок надзорный орган получает от банков сведения обо всех значительных акционерах и количестве принадлежащих им акций или лицах, контролирующих банк, включая бенефициарных собственников акций, держателями которых являются номинальные владельцы или доверительные хранители, а также другие лица, держащие акции для сохранения анонимности их владельца.

Источник: Банк международных расчетов (БМР), «Методология основных принципов эффективного банковского надзора», принцип 4, 2006 г.