Текст книги "Мировой беспорядок"

Ни в США, ни на Западе в целом не было широкого консенсуса относительно целесообразности расширения НАТО. Кто-то поддерживал это расширение на том основании, что оно позволяет стабилизировать бывших советских сателлитов и бывшие республики СССР и препятствует потенциальной агрессии против них (в пример приводятся, как правило, нападения на Грузию и Украину, которые не являются членами НАТО). Другие, вторя изречению Уинстона Черчилля, призывавшего победителей к великодушию, воспринимали расширение НАТО как ненужную провокацию, которая заведомо сулила, что отношения с Россией испортятся. Расширение состава альянса, помимо того, признавалось излишним, поскольку многие позитивные последствия такого процесса могли быть обеспечены при реализации программы «Партнерство ради мира», принятой в 1994 году для содействия сотрудничеству в сфере безопасности между всеми европейскими странами, включая Россию. Участие России в этом партнерстве и невыполнение обязательств, взятых на себя в соответствии с правилами сотрудничества, что составляют суть НАТО, обесценили программу в глазах некоторых европейцев и американцев. [70]70
  Имеется в виду знаменитая фраза У. Черчилля из книги «Вторая мировая война»: «В дни войны – решительность, в дни поражений – не падать духом, при победе – проявлять великодушие, в дни мира – выказывать добрую волю».


[Закрыть]

Историки будущего наверняка станут обсуждать политическую мудрость решения о расширении НАТО. Можно лишь гадать, конечно, оказались бы отношения с Россией лучше, не случись расширения НАТО, и остается лишь строить гипотезы, как обстояли бы дела с европейской безопасностью и стабильностью без этого расширения. Даже в ретроспективе история далеко не всегда выглядит однозначной [71]71
  Расширение НАТО вызывало жаркие споры во внешнеполитических кругах. О причинах этого решения и дебатах вокруг него см. James Goldgeier, Not Whether but When: The U. S. Decision to Enlarge NATO (Washington, DC: Brookings Institution Press, 1999). Также см. G. John Ikenberry, After Victory: Institutions, Strategic Restraint, and the Rebuilding of Order After Major Wars (Princeton, NJ: Princeton University Press, 2001), особенно 255–59; Ronald D. Asmus, Opening NATO’s Door: How the Alliance Remade Itself for a New Era (New York: Columbia University Press, 2002); and Eugene Rumer, “NATO Expansion: Strategic Genius or Historic Mistake?” National Interest, August 21, 2014, http://nationalinterest.org/feature/nato-expansion-strategic-genius-or-historic-mistake-11114.


[Закрыть].

Сам я ратовал за то, чтобы добиваться максимума от программы «Партнерство ради мира» и даже за то, чтобы пойти на радикальный шаг и рассмотреть вопрос о вступлении России в НАТО в качестве способа интеграции ее в существующий уклад. (Я написал памятку об этом, когда занимал должность начальника отдела планирования политики в Государственном департаменте с 2001 по 2003 год. Как и в случае со многими моими предложениями того времени, идея оказалась невостребованной.) В изучении истории принято задаваться вопросом: «Что было бы, если бы?» Повторюсь, нам остается лишь гадать, что произошло бы в ином случае, а так – не подлежит сомнению факт, что расширение НАТО способствовало отчуждению России.

Более конкретный кризис в отношениях США с Россией случился из-за событий в Грузии в 2008 году. Этот кризис стал следствием почти двух десятилетий трений между Россией и Грузией (бывшей советской республикой, которая добилась независимости в 1991 году), причем фокусом трений стало стремление двух этнических регионов Грузии (Абхазии и Южной Осетии) обрести собственную государственность. Россия поддерживала эти стремления и вмешивалась в ситуацию опосредованно (помогала деньгами, поставляла оружие, а также, по некоторым сведениям, тайно направляла туда военных), а летом 2008 года перешла к открытым боевым действиям, использовав значительные силы. Непосредственные боестолкновения длились недолго, но прекращение огня не привело ни к полному выводу российских военных из Грузии, ни к политическому урегулированию в регионе; напротив, Россия признала независимость Абхазии и Южной Осетии, пойдя наперекор мнению Соединенных Штатов Америки и Европы. Российские войска остаются в Грузии по сей день [72]72
  Такая трактовка событий пусть останется на совести автора, который полностью игнорирует действия руководства Грузии.


[Закрыть][73]73
  См. Charles King, “The Five-Day War: Managing Moscow After the Georgia Crisis/’ Foreign Affairs 87, no. 6 (November/December 2008), www.foreignaffairs.com/articles/russia-fsu/2008-ll-01/five-day-war.


[Закрыть].

Самые же большие разногласия с Россией Владимира Путина возникли у США (и большинства европейских стран) из-за Украины и Крыма. Предыстория кризиса вкратце такова. Украина и Европейский союз достаточно давно вели переговоры об ассоциации (Украина, бывшая республика СССР, стала независимой в 1991 году). Россия выражала серьезную обеспокоенность этими контактами, особенно с учетом того, что они ослабляли российское влияние на Украину и что сближение с ЕС было чревато последующим вступлением Украины в НАТО. Ситуация обострилась в конце 2013 года, когда президент Украины Виктор Янукович отверг торговое соглашение с ЕС в пользу налаживания более тесных экономических связей с Москвой. Сотни тысяч протестующих вышли на улицы Киева. Вспыхнуло насилие, протесты усилились, и в конце февраля Януковича выгнали из президентского дворца.

Все это не устраивало Путина, который был недоволен тем, что мир следил за событиями на Украине пристальнее, чем за дорогостоящей зимней Олимпиадой в Сочи. Вполне возможно также, что Путину совершенно не понравился прецедент изгнания народом авторитарного лидера в стране, соседней с Россией. Так или иначе, дальнейшее ознаменовалось столкновениями в Крыму, регионе Украины, населенном преимущественно русскоговорящими (Крым являлся частью РСФСР, русской республики бывшего СССР, и отошел к Украине только в 1954 году). Ситуация разворачивалась стремительно, местные жители, русские по национальности, получили российскую боевую технику, предположительно, поставленную тайно, и полностью подчинили себе регион. Спустя несколько недель Крым вошел в состав России после референдума, на котором «за» высказалось подавляющее большинство населения полуострова. Реакция США и большинства стран Европы была следующей: они отказались признавать итоги референдума (поскольку тот проводился на территории, контролируемой мятежниками, которых поддерживала Россия) и ввели политические и экономические санкции против России. Военный ответ исключался: Украина не являлась членом НАТО, и никто не мог предсказать последствия попытки отстоять оружием целостность слабой страны у границ с Россией.

Нестабильность никоим образом не ограничивалась Крымом. Российская техника и солдаты (избегавшие униформы, чтобы не выдать свою национальную принадлежность) также проникли на Восточную Украину, которая граничила с Россией и на территории которой проживало значительное число (но не большинство) этнических русских. Более того, в начале марта 2014 года президент Путин изложил доктрину национальной безопасности, из которой следовало, что Россия имеет право вмешиваться от имени этнических русских везде, где эти русские оказываются под угрозой [74]74
  “Vladimir Putin Submitted Appeal to the Federation Council/’ March 1, 2014, President of Russia, http://en.kremlin.ru/events/president /news/20555; “Telephone Conversation with U. S. President Barack Obama”, March 2, 2014, President of Russia, http://en.kremlin.ru/events /president/news/20555.


[Закрыть]. На востоке Украины начались вялотекущие бои между правительственными войсками и местными ополченцами при поддержке России. Соглашение о прекращении огня и политическом урегулировании конфликта было подписано Россией, Украиной, Францией и Германией в начале 2015 года (так называемые Минские соглашения), но условия до сих пор не выполнены целиком, а каждая сторона обвиняет другую в несоблюдении договоренностей [75]75
  Автор не совсем точен: в данном случае речь идет о Втором минском соглашении, принятие которого было согласовано «нормандской четверкой» (Германия, Франция, Россия, Украина) и которое подписала контактная группа представителей России, Украины, ОБСЕ, ДНР и ЛНР. Термин же «Минские соглашения», как правило, употребляется в отношении комплекса документов, закрепивших правовые отношения между республиками бывшего СССР и подписанного в Минске в январе 1993 г.


[Закрыть][76]76
  “Package of Measures for the Implementation of the Minsk Agreements”, February 12, 2015, United Nations, http://peacemaker.un.org/sites/peacemaker.un.org/files/UA_l 50212_MinskAgreement_en.pdf.


[Закрыть].

Все перечисленное актуально по причинам, которые намного шире значимости Украины, страны с населением около сорока пяти миллионов человек. Случившееся оказало сильное воздействие на восприятие России и на отношения с Россией. Европейская политика вновь обрела военное измерение, которого, по мнению многих наблюдателей, она лишилась после окончания холодной войны. Налицо, кроме того, было нарушение нормы, гласившей, что военная сила не должна использоваться для изменения границ. Россия заплатила политическую и экономическую цену за свои действия, но не настолько высокую, чтобы изменить политику, которую одобряло, кстати, большинство населения страны.

Амбиции России затрагивают не только ее ближайших соседей. Россия вмешалась в 2015 году в сирийский конфликт. Возможно, цель вмешательства заключалась в том, чтобы продемонстрировать миру свою готовность и способность действовать решительно или чтобы сохранить за собой военную базу в Сирии (или же были какие-то иные причины). Каковы бы ни были мотивы России, надежды на то, что российское вмешательство окажется краткосрочным, «узким» и не слишком масштабным, не оправдались. Вместо того Россия стала широко применять военную авиацию, причем не столько против террористов, сколько против группировок (многие из которых опирались на поддержку США и их партнеров), враждовавших с правительством Башара Асада. Как представляется, к слову, цель России состояла не в том, чтобы предотвратить крах режима Асада, а в том, чтобы сохранить этот режим у власти и помешать возможной смене правительства. Она не предпринимала никаких попыток умиротворить или политически преобразовать Сирию.

Итогом последних двух с половиной десятилетий стало резкое ухудшение американо-российских отношений (и отношений между большей частью Европы и Россией)[77]77
  Отличный обзор российской внешней политики и причин ухудшения американо-российских отношений: Jeffrey Mankoff, Russian Foreign Policy: The Return of Great Power Politics, 2nd ed. (Lanham, MD: Rowman & Littlefield, 2012). Взгляд меньшинства, возлагающий вину за ухудшение на США: Stephen F. Cohen, Failed Crusade: America and the Tragedy of Post-Communist Russia (New York: Norton, 2000).


[Закрыть]. Показательно, что премьер-министр России Дмитрий Медведев, выступая на конференции в Мюнхене в феврале 2016 года, заявил, что мир скатывается к новой холодной войне[78]78
  Dmitry Medvedev, “Dmitry Medvedev’s Speech at the Panel Discussion”, Munich Security Conference, February 15, 2016, Russian Government, http://government.ru/en/news/21784/


[Закрыть]. Положение усугубляется тем, что сама Россия далека от образа рыночной демократии, на сотрудничество с которой многие надеялись. Напротив, это нелиберальное, авторитарное политическое образование, в котором Владимир Путин обладает огромной властью. Не будет преувеличением сказать, что нынешний правитель России, в отличие от своих советских предшественников, меньше скован бюрократическими правилами и условностями. Путин «деинституционализировал» Россию и правит фактически авторитарно, что не может не беспокоить.

Экономика России по-прежнему сильно зависит при этом от добычи нефти и газа и, следовательно, от цен на энергоносители. Вследствие падения цен на нефть в 2015 году она заметно пострадала. Что сделает Путин? Решит ли он улучшить отношения своей страны с остальным миром (чтобы ослабить санкции) и даже осуществить какие-то реформы – или станет проводить еще более конфронтационную внешнюю политику, желая воспламенить националистические настроения и отвлечь население от многочисленных внутренних проблем? Варианты противодействия путинской России обсуждаются в заключительной части данной книги.

* * *

Прочие отношения с ведущими державами, например, между США и Европой, Японией и Индией, гораздо чаще были партнерскими, а не враждебными, в то время как отношения между, скажем, Китаем и Японией или Россией и Европой (см. следующую главу, посвященную региональным отношениям) порой сопровождались трениями, но в целом оставались, скажем так, упорядоченными. По историческим меркам все эти отношения можно счесть относительно хорошими – по крайней мере, не такими уж плохими. Но следует помнить, что отказ, случайный или сознательный, от исторической модели конфликта между великими державами сам по себе не способствует упорядочению мира. Есть принципиальное различие между отсутствием крупных конфликтов и сотрудничеством великих держав. Если воспользоваться ранее употребленной метафорой, налицо «оплоты» и «бастионы», которые мешали и мешают прямому конфликту, в том числе баланс сил (подкрепленный ядерным и неядерным сдерживанием) и экономическая взаимозависимость. Однако нам явно недостает хотя бы подобия общего понимания легитимности применительно к выявлению наилучших путей решения глобальных и региональных проблем. Из сказанного вытекает, что причины нарастания беспорядка в мире лежат за пределами динамики прямой конкуренции ведущих держав. Обнаружением этих причин мы займемся далее.

5. Глобальный разрыв

В предыдущих главах данной книги много говорилось о порядке и его важнейшей роли для понимания международных отношений. Применительно к качеству этого порядка чрезвычайно важны три критерия: это степень, в которой широко принимается определение правил и принципов надлежащего мироустройства; это наличие общепринятого и одобренного процесса обсуждения, корректировки и применения этих правил и принципов; и это наличие баланса сил. Также отмечалось, что международный порядок на момент окончания холодной войны в 1989 году никак нельзя назвать полноценным и устойчивым, поскольку мы стали свидетелями утраты ограничений, крушения дисциплины и краха структурности мира, в котором прежде доминировали две ядерные сверхдержавы, при относительной слабости договоренностей, принятых по итогам Второй мировой войны.

Впрочем, в те годы все выглядело не настолько печально. Напротив, казалось, что разделенный мир периода холодной войны уступает место новому, единому по мировоззрению и структуре. Почти все мировые правительства объединились (не только словом, так сказать, но и делом), чтобы противостоять агрессии Саддама Хусейна против Кувейта в 1990 году, тем самым лишний раз напомнив общественности о том, что государственный суверенитет является основополагающим элементом международного порядка. Совет безопасности ООН принял более десятка резолюций, не просто подтверждавших этот принцип, но и вводивших санкции (и «включавших зеленый свет» их применению), а затем, когда сочетания санкций и дипломатии оказалось недостаточно для «вразумления» Саддама Хусейна, разрешил использовать «все необходимые средства», в том числе военную силу, для освобождения Кувейта [79]79
  О резолюциях СБ ООН по поводу войны в Персидском заливе, начиная с резолюции № 660, см. www.un.org/Docs/scres/1990/scres90.htm и www.un.org/Docs/scres/1991/scres91.htm.


[Закрыть]. Международная коалиция во главе с США выполнила порученную миссию в кратчайшие сроки, продемонстрировав, каков баланс сил на Ближнем Востоке, в сфере интересов Соединенных Штатов Америки, и наглядно показав, что поддержка тех, кто придерживается статус-кво, приоритетнее любых авантюр с непредсказуемыми последствиями.

Кроме того, как представляется, мир перешел от господства двух стран к господству одной, от биполярности к однополярности. С распадом и гибелью СССР ни одна другая страна не обладала ни возможностями, ни желанием противостоять США или хотя бы «уравновешивать» Америку на мировой арене. Правда, любая однополярность обречена на краткосрочность. Пожалуй, корректнее даже утверждать, что как таковая она никогда не существовала и что способность Соединенных Штатов Америки трансформировать свое очевидное превосходство в богатстве и военной мощи в мировое влияние была ограниченной – как на глобальном, так и на локальном уровне. Война в Персидском заливе, как оказалось, ввела в заблуждение сразу в двух отношениях: сам факт международного консенсуса по этому вопросу был поразительным, а операция «Буря в пустыне» не стала шаблоном для последующих военных интервенций.

Действительно, события последующей четверти века обнажили гораздо более сложную реальность – реальность, в которой обнаружилось намного меньше международного согласия относительно того, что представляет собой легитимность принципов, политик и процессов, а также относительно восприятия практического баланса сил. Этот значительно более неоднородный и сложный порядок совершенно явно тяготел к неупорядоченности, что становится очевидно при изучении основных исторических событий указанного периода, ознаменовавшегося разрывом между глобальными вызовами и ответными шагами и региональными действиями. Если коротко, мы очутились в мире, гораздо менее радужном, чем воображал себе президент Джордж Буш-старший, формулируя свое видение нового мирового порядка.

Фактическая, куда более неприглядная картина возникла быстро. Все началось с Советского Союза. По сути, СССР представлял собой одновременно две империи – внутреннюю, где доминировала Россия, но имелись еще четырнадцать других республик и множество национальностей, и внешнюю, где доминировал сам СССР и куда входили полдюжины стран Восточной Европы. После окончания холодной войны вспыхнула череда протестов и конфликтов, которые можно назвать «войнами за советское наследство». Раскол советского блока и слабость Москвы лишили это надгосударственное образование того «клея», что препятствовал проявлению националистических сил как во внутренней, так и во внешней империях. К концу 1991 года Советский Союз перестал существовать. Вместо него на карте появились пятнадцать независимых государств, включая Россию. Кроме того, к тому времени социалистические страны Восточной Европы стали независимыми, как по существу, так и на бумаге.

Во многих случаях путь к независимости был относительно гладким. Так случилось даже в Чехословакии, где напряженность между словацким югом и чешским севером страны усиливалась по мере ослабления советской власти. Вопреки росту напряженности, в 1992 году лидеры обеих областей возглавили политический процесс, который в 1993 году привел к мирному разделению на два независимых государства. Резким контрастом этому было насилие, которым характеризовался политический переходный период в Югославии. Социалистическая Федеративная Республика Югославия просуществовала почти три четверти века, родилась как объединенное государство после окончания Первой мировой войны и прожила до 1992 года. Она представляла собой этакое лоскутное одеяло из шести республик – Словении, Хорватии, Боснии и Герцеговины, Черногории, Македонии и Сербии, причем территория Сербии также включала ряд автономных регионов, наиболее важным из которых являлось Косово. Страна была многоэтнической и многоконфессиональной, как на региональном, так и на межрегиональном уровне, однако социальная и географическая интеграция фактически отсутствовала. Сербов насчитывалось много, но при этом они составляли лишь немногим более трети всего населения Югославии. Воедино страну так долго удерживала не столько власть Москвы, сколько настороженное отношение югославского руководства к этой власти, умело подогреваемое и эксплуатируемое многолетним националистическим правителем Югославии Иосипом Броз Тито, который поддерживал единство авторитарным стилем правления с элементами административной децентрализации и легкими намеками на экономические реформы.

Внутреннюю динамику страны радикально изменили смерть Тито в 1980 году и приход к власти Горбачева в Советском Союзе: СССР, скажем прямо, перестал быть для Югославии пугалом. Эти перемены усугубились стремлением к независимости внутри и за пределами Советского Союза, которому было суждено вскоре стать бывшим Советским Союзом. Обострились скрытые противоречия между национальными силами Югославии. В 1991 году Словения объявила о независимости; югославская федеральная армия было вторглась в пределы республики, но отступила примерно через десять дней, фактически признав Словению суверенной страной. Хорватия последовала этому примеру и также подверглась нападению федеральных сил. Эти федеральные силы не просто воевали за целостность распадающегося государства – они отстаивали интересы радикального сербского национализма, что стало слишком очевидным, когда войска, подчинявшиеся федеральному правительству, напали на Республику Босния и Герцеговина после провозглашения ею независимости. В Боснии преобладало мусульманское население, но в некоторых районах проживало значительное количество сербов.

Стремление к независимости породило сложные политические дилеммы для сторонних наблюдателей. Одним из широко распространившихся принципов мироустройства в эпоху после Второй мировой войны стал принцип самоопределения, согласно которому люди, проживающие в колониях, имеют право создавать собственные суверенные государства. Этот принцип получил настолько широкое признание, что часто наблюдалось сочувствие и даже прямое одобрение применения насилия ради его реализации. Иными словами, самоопределение являлось основополагающим принципом послевоенного порядка.

При этом имелось другое правило, менее четко сформулированное и, безусловно, куда менее широко признанное; речь о праве на самоопределение народов, проживающих на территории устоявшихся национальных государств. В отличие от тех, кто стремился освободиться от колониального гнета, здесь принцип самоопределения не воспринимался как некая естественная «одноразовая» потребность. Напротив, считалось, что в данном случае возможность его использования потенциально неограниченная. Более того, применительно к этническим группам, проживающим в пределах существующих стран, этот принцип угрожал идее и идеалам государственного суверенитета, ведь такой суверенитет может подвергаться опасности не только извне, но и изнутри. Как следствие, в принципе самоопределения стали видеть потенциальную угрозу целостности ряда государств и самим основам международного порядка.

Конечно, бывает, что общество в рамках общепринятого политического процесса решило «развестись» мирно, как произошло в Чехословакии. Но бывает также, что желание освободиться разделяется далеко не всеми. В таких ситуациях сторонние наблюдатели склонны уважать стремление к независимости на основании исторической традиции, либо на фоне угнетения со стороны центрального правительства, и принимать во внимание потенциальную жизнеспособность нового независимого государства. По этим и другим причинам европейское сообщество и Соединенные Штаты Америки приняли решение признать новые государства, ранее входившие в состав Югославии. Данный дипломатический шаг нисколько не способствовал тушению югославского пожара; более того, он, что называется, подбросил хвороста в пламя и ускорил процесс разделения, чреватый насильственным вмешательством.

Сами США оказались в положении человека, что разрывается между противоположными желаниями, и это в какой-то мере объясняет, почему политика США на Балканах была столь непоследовательной. Администрация Джорджа Буша-старшего неохотно вмешивалась в «грязную» гражданскую войну в бывшей Югославии. Вдобавок отсутствовало четкое понимание того, в какой степени центральное правительство вправе подавлять устремления тех, кто жаждет отделиться, и насколько оно вправе использовать свои полномочия. Преемница администрации Буша, администрация Клинтона, тоже не хотела активного участия в боевых действиях, чем объясняется выбор в пользу ВВС, а не сухопутных войск, когда наконец было решено использовать военную силу. Однако на это решение повлияла вовсе не озабоченность соблюдением права на самоопределение: сказались скорее соображения гуманитарного характера и давление со стороны европейских союзников, которые требовали, чтобы Соединенные Штаты Америки выступили от имени тех, кто мечтал о независимости или спасался от преследований центрального правительства в Белграде.

События последующих трех лет (1991–1994) ознаменовались оглашением деклараций о независимости от областей бывшей Югославии, дипломатическим признанием новых стран другими государствами, ожесточенными боевыми действиями, усилиями, которые предпринимала Организация Объединенных Наций для содействия прекращению огня и политическому урегулированию, а также направлением миротворческих сил, зачастую беспомощно пасовавших перед этническими чистками (принудительным переселением и изгнанием хорватов и мусульман) и перед нападениями сербов на те или иные области, официально считавшиеся безопасными для гражданского населения. Положение резко обострилось весной и летом 1995 года. Сотни европейских миротворцев оказались заложниками в руках боснийских сербов. Так называемый безопасный район Сребреницы был атакован и захвачен к середине июля; несколько недель спустя сербы обстреляли рынок в Сараево, столице Боснии и Герцеговины. Спустя несколько дней НАТО приступило к регулярным бомбардировкам, призванным ослабить сербов и изменить политику Белграда. Союзные ВВС преуспели там, где не справились ни миротворцы, ни дипломаты, ни экономические и политические санкции; через несколько месяцев было достигнуто политическое урегулирование (на военной базе в Дейтоне, штат Огайо, в ноябре 1995 года), которое позволило обеспечить нестабильный мир между ныне независимыми странами и автономными районами при введении в Югославию значительного числа миротворцев [80]80
  См. Laura Silber and Allan Little, Yugoslavia: Death of a Nation (New York: Penguin, 1997); Tim Judah, Kosovo: War of Revenge (New Haven, CT: Yale University Press, 2002); Ivo H. Daalder and Michael O’Hanlon, Winning Ugly: NATO’s War to Save Kosovo (Washington, DC: Brookings Institution Press, 2000); and Richard Holbrooke, To End a War (New York: Modern Library, 1998).


[Закрыть].

Вскоре выяснилось, что проблема гражданских конфликтов никоим образом не ограничивается конкретной частью Европы. Более того, эта проблема затрагивала не только этнические группы, желавшие разрушить существующие устои и создать собственные государства. Движущей силой конфликтов во многих случаях по всему миру оказывалось не столько стремление к самоопределению и созданию нового государства, сколько сведение счетов (в разнообразии форм) или стремление к установлению новой политической, социальной и экономической иерархии.

* * *

Вряд ли будет сильным преувеличением предположить, что доминирующие внешнеполитические вызовы, с которыми сталкивались Соединенные Штаты Америки и остальной мир на протяжении большей части 1990-х годов, были обусловлены внутренними конфликтами указанного свойства и поведением слабых, а не сильных государств [81]81
  Michael Mandelbaum, “Foreign Policy as Social Work”, Foreign Affairs 75, no. 1 (January/February 1996), www.foreignaffairs.com/articles/haiti/1996–01–01/foreign-policy-social-work.


[Закрыть]. Сильные государства не нуждаются в самоутверждении, зато слабым оно, возможно, настоятельно требуется. Государство ослабляет не его неспособность проецировать военную мощь или вести войны за пределами своих границ, а неспособность контролировать то, что происходит в пределах этих границ. Налицо дефицит потенциала, который часто ведет к тому, что значительные территории (часто именуемые «неконтролируемым пространством») оказываются вне власти правительства. Государство-банкрот есть предельный случай слабого государства, где правительственная власть фактически ликвидирована и где в результате процветает хаос, бесчинствуют местные банды и ополченцы, управляющие одним или несколькими районами страны.

Первым примером такой страны стал Ирак после операции «Буря в пустыне» и освобождения Кувейта. Многочисленные восстания (интифады) против жестокости центрального правительства вспыхнули на шиитском юге и на севере, где большинство населения составляют курды. По ряду причин – главным образом, вследствие непонимания политических целей и последствий интифад, а также вследствие затруднений в планировании и осуществления военной интервенции в такой ситуации – США довольно долго не вмешивались. Однако гуманитарная ситуация на севере Ирака продолжала ухудшаться, толпы гражданских беженцев текли к турецкой границе, и американские вооруженные силы создали бесполетную зону (чтобы иракские правительственные самолеты не могли атаковать гражданских) и стали обеспечивать местное население продовольствием и предметами первой необходимости, спасая сотни тысяч, если не миллионы жизней. Администрация Буша руководствовалась гуманитарными соображениями, а также прислушивалась к заявлениям своего партнера и союзника Турции. Кроме того, администрация ощущала собственную ответственность за происходящее, поскольку война, которую она недавно вела в Ираке, не принесла ожидаемого урегулирования политической ситуации. При этом важно подчеркнуть, что вмешательство США носило сугубо гуманитарный характер, что Америка отнюдь не пыталась создать отдельное курдское государство на севере Ирака (или отдельное шиитское государство на юге), равно как и не стремилась свергнуть существующую политическую власть в Багдаде[82]82
  Haass, War of Necessity, War of Choice, 154–44.


[Закрыть].

Далее настал черед Сомали. В тот период там не было функционирующего центрального правительства; Сомали являлась страной только по названию, на территории которой соперничали между собой за власть полевые командиры, не обращая внимания на страдания народа. Усилия ООН по обеспечению населения продовольствием и другими припасами не приносили облегчения, поскольку враждующие боевики нередко похищали гуманитарные грузы и торговали ими, используя вырученные средства для покупки оружия. К середине 1992 года угроза массового голода стала очевидной. На таком фоне в конце 1992 года, в последние месяцы администрации президента Буша-старшего, Соединенные Штаты Америки ввели в Сомали вооруженный контингент (приблизительно двадцать пять тысяч человек, что составило основную часть сил ООН), дабы гарантировать безопасную доставку населению продовольствия и прочей гуманитарной помощи.

Интервенция помогла, но только применительно к доставке продовольствия и разделения воюющих группировок. В стране так и не появилось дееспособное правительство и не удалось обеспечить мир, не зависящий от вмешательства извне. Никто не мог предложить эффективного способа положить конец насилию, не спровоцировав возобновления гуманитарного кризиса. Силы ООН в мае 1993 года (при поддержке новой американской администрации Билла Клинтона) предприняли попытку расширить узкое гуманитарное начинание и добиться широкого политического согласия, которое привело бы к установлению ответственной политической власти вопреки всем обстоятельствам. Результат оказался катастрофическим, погибли восемнадцать американских солдат, а вскоре последовал вывод всех американских войск, за которыми ушли и миротворцы ООН; сколько-нибудь заметного и долгосрочного улучшения ситуации добиться не получилось.

Опыт Сомали пришлось учитывать, когда Соединенные Штаты Америки вмешались в происходившее на Гаити, где летом того же года возникла угроза государственному порядку. Через несколько месяцев после ухода США из Сомали корабль, перевозивший около двухсот американских и канадских солдат, которых направили на остров для обучения местных сил по мандату ООН, буквально выгнала разъяренная толпа, собравшаяся у причала. США срочно переосмыслили свою политику и к лету 1994 года добились принятия новой резолюции Совета безопасности ООН, санкционировавшей применение военной силы для свержения полевых командиров, правивших Гаити, и для содействия возвращению законно избранного правительства. Был подготовлен значительный военный контингент, который гарантировал надежную опору дипломатическим усилиям (следует отметить роль бывшего президента США Джимми Картера) по проведению переговоров об улаживании конфликта с лидерами боевиков [83]83
  Richard N. Haass, Intervention: The Use of American Military Force in the Post – Cold War World, rev. ed. (Washington, DC: Brookings Institution Press, 1999): 47–48, 120–21.


[Закрыть].

Еще серьезнее негативный опыт Сомали сказался на поведении США в Руанде. Как стало понятно впоследствии, руандийский кризис имел решающее значение, поскольку именно он, а не любой другой кризис, определил развитие представлений о суверенитете и гуманитарных интервенциях. Руанда – небольшая африканская страна, где большинство населения (около 80–90 процентов) составляли представители народности хуту, а меньшинство – представители народности тутси. Как часто бывает с меньшинствами, тутси пользовались многими экономическими, социальными и политическими преимуществами, пока Руанда оставалась бельгийской колонией, а затем под опекой ООН. Однако постепенно большинство-хуту стало притеснять меньшинство. Боевые действия становились все более активными, многие тутси искали убежища в соседней Уганде. К тому времени как Руанда стала независимой республикой в 1962 году, хуту в ней доминировали безоговорочно.

Поляризация отношений между хуту и теми тутси, что еще оставались в Руанде, усилилась после того, как беглые тутси в соседней Уганде основали в 1988 году Руандийский патриотический фронт (РПФ). Уганда прикладывала немало усилий для поддержки РПФ – не по гуманитарным соображениям, но с целью рано или поздно свергнуть правящий режим хуту, что позволит беженцам-тутси вернуться домой. Ситуация как будто стабилизировалась примерно пять лет спустя, когда было подписано мирное соглашение, декларировавшее прекращение огня и разделение власти между правительством, в котором доминировали хуту, оппозиционерами-хуту и тутси, проживавшими в Руанде. Для соблюдения условий соглашения в страну пригласили небольшой миротворческий контингент ООН. Впрочем, через несколько месяцев соглашение о прекращении огня было забыто, около миллиона тутси погибло от рук экстремистов-хуту и от рук солдат правительственной армии, где тоже заправляли хуту. Лишь после этих массовых убийств РПФ сумел получить власть в стране и создать правительство с широким представительством. Размещенный в Руанде малочисленный контингент ООН не смог (как утверждают некоторые обозреватели, не захотел) вмешаться в геноцид. Вообще, мир, по сути, наблюдал сложа руки и ничего не предпринимал, хотя, вполне возможно, даже скромное вмешательство на раннем этапе конфликта могло спасти сотни тысяч жизней при минимальных затратах [84]84
  See Samantha Power, A Problem from Hell: America and the Age of Genocide (New York: Basic Books, 2002); Romeo Dallaire, Shake Hands with the Devil: The Failure of Humanity in Rwanda (Boston: Da Capo, 2004); and Philip Gourevitch, We Wish to Inform You That Tomorrow We Will Be Killed with Our Families: Stories from Rwanda (New York: Farrar, Straus & Giroux, 1998).


[Закрыть]. Далеко не впервые решение о невмешательстве оказалось столь же спонтанным, как и любые действия, которое могли бы быть предприняты. Любопытно, что несколько американцев, сильнее всего причастных к этой истории, два десятилетия спустя работали в правительстве и обсуждали с прочими, надо ли вмешиваться в ситуацию в Ливии – и как именно. Далее станет ясно, что урок в очередной раз переосмыслили, в данном случае в обратном направлении. Учиться на исторических примерах легче на словах, чем на деле.