Текст книги "Просто не стой на пути. Как государство может помочь бизнесу в бедных странах"

Проблема не в крупных компаниях

Частая в последнее время критика в адрес крупных компаний ошибочна и отвлекает внимание от более серьезного вопроса об имеющихся недостатках в условиях ведения бизнеса в большинстве бедных стран. Критики представляют крупные фирмы в образе принадлежащих горстке богачей закрытых влиятельных организаций, которые общество должно взять под контроль и обязать действовать социально ответственно. Деятельность этих компаний должна быть более прозрачной, они должны отчитываться о своей работе перед всеми заинтересованными сторонами, а не только перед акционерами. Словом, они должны вести себя так же, как какое-нибудь министерство или государственное предприятие.

Меня удивляет такой взгляд на вещи, особенно если учитывать невысокую эффективность государственных ведомств и предприятий в большинстве бедных стран. В бедных странах лишь у частных компаний есть потенциал для того, чтобы стать современными и эффективными организациями с хорошим управлением и способствовать экономическому росту и сокращению бедности. Превращение их в квазигосударственные предприятия с неясным набором социальных и коммерческих целей и задач разрушит их потенциал. Чтобы реализовать этот потенциал, частные компании должны иметь возможность работать в условиях, которые создают у них достаточные стимулы к повышению своей эффективности. Возможно, наиболее сложная и важная задача, которая стоит сегодня перед правительствами стран, заключается именно в формировании таких условий. Этому и посвящена остальная часть данной книги.

Глава 4
Приватизация: просто продайте

Центральным элементом любой программы развития частного сектора является передача в частные руки контроля над коммерческой деятельностью предприятий, принадлежащих государству или правительственным ведомствам. Сначала 1980-х годов многие бедные страны приватизировали государственные предприятия, т. е. передачу прав собственности частным владельцам. По широко распространенному мнению, государственные компании не отличаются эффективностью, и эффективность приватизированных компаний скорее всего будет выше. Справедливость этого утверждения эмпирически доказывается в сотнях исследований[68]68
  См. один из последних обзоров этих исследований: Sunita Kikeri and John Nellis, «Privatization in Competitive Sectors: The Record So Far,» Background Paper for World Bank Private Sector Development Strategy, October 29, 2001 (http://rru.worldbank.org/Strategy/ Discussions, asp).


[Закрыть]. Едва ли кто-то сегодня станет заявлять, по крайней мере вслух, что приватизация – ошибочная политика.

На фоне всеобщего признания необходимости приватизировать государственные компании логично было бы ожидать, что существует общепринятая точка зрения на цели приватизации и на наилучшие способы достижения этих целей. Однако это не так. В сотнях и тысячах трудов на эту тему изложено умопомрачительное число различных мнений о целях и задачах приватизации. Таким же образом дело обстоит и с методами приватизации. Используется чрезвычайно широкий круг решений и способов, таких как продажа предприятия другой компании в той же отрасли, первичное публичное размещение акций компании (IPO), выкуп компании менеджментом и работниками, ваучерная приватизация, капитализация пенсионных фондов.

В отличие от большинства других вопросов экономического развития единого понимания целей и оптимальных методов приватизации среди международных агентств развития, консультантов и ученых, судя по всему, нет. Наиболее распространенная точка зрения заключается в том, что все страны по-своему уникальны, и поэтому цели и методы приватизации следует определять, исходя из специфики каждой страны.

То, что чаще всего пишут о приватизации, сводится к следующим утверждениям: «Приватизация не является ни простым, ни единообразным процессом. У каждой страны свои отправные точки и свои цели, каждая страна сталкивается с характерным именно для нее широким и меняющимся спектром проблем и препятствий. Таким образом, странам нужны разные стратегии и тактики достижения целей приватизации. Универсального подхода к приватизации нет, и попытки причесать всех под одну гребенку показали свою неэффективность и контрпродуктивность»[69]69
  Ibid., р. 21.


[Закрыть].

В обширной литературе о приватизации нет четких указаний на то, какие цели она должна преследовать. При этом признается, что странам необходимо самостоятельно сформулировать эти цели и разработать такую программу приватизации, которая обеспечит их достижение. Например, в одном из исследований Всемирного банка говорится: «Стратегию приватизации необходимо оценивать в свете поставленных задач. Большинство методов проведения приватизации нельзя назвать по определению плохими или хорошими, но всего лишь более или менее подходящими для достижения как минимум одной из заявленных страной целей. Чем больше ставится целей, тем более сложным будет процесс приватизации в целом»[70]70
  Pierre Guislain, The Privatization Challenge: A Strategic, Legal, and Institutional Analysis of International Experience, World Bank Regional and Sectoral Studies (Washington: World Bank, 1997), p. 20.


[Закрыть].

Единственное, по-видимому, с чем согласны все эксперты, это то, что программы приватизации должны быть прозрачными. Другими словами, критерии и процедура выбора частного владельца для приватизируемого предприятия должны быть простыми и открытыми для общественности. Цель этого подхода – борьба с такими проявлениями коррупции, как продажа государственных предприятий избранным покупателям по низкой цене.

Нежелание международных институтов развития, советников и экспертов создать для бедных стран руководство по оптимальному проведению программ приватизации мне кажется удивительным по трем причинам. Первая причина заключается в том, что по большинству других вопросов экономического развития среди специалистов, как правило, имеется консенсус о наилучших практиках и методах достижения целей, но только не по приватизации. При этом то, что обычно говорят о приватизации, едва ли можно услышать по поводу, например, кредитно-денежной политики, реформы системы торговли, надзора за банковской деятельностью.

Так, в том, что касается бюджетной и денежной политики, я с трудом могу представить себе, что Международный валютный фонд будет говорить об уникальности той или иной страны или особенностях конкретной ситуации в каждой из них. МВФ не станет уверять, что одним странам предпочтительнее иметь большой дефицит государственного бюджета и финансировать его за счет денежной эмиссии, несмотря на гиперинфляцию, тогда как у других стран бюджет должен быть сбалансированным для поддержания стабильности цен. МВФ не скажет, что страна свободна в выборе одного из этих вариантов в зависимости от целей правительства. Наоборот, МВФ с готовностью указывает странам, какими должны быть цели и как их следует достигать. Аналогично я не могу представить, чтобы Всемирный банк допускал существование разных подходов к системе банкового надзора в зависимости от специфики конкретного государства. По таким вопросам правила одни для всех.

Правительствам часто свойственно считать, что их страны не похожи на другие и поэтому программу приватизации следует адаптировать к национальной специфике. Однако, по моему мнению, между бедными странами больше сходства, нежели различий. За исключением разве что бывших коммунистических стран, мне очень трудно найти у большинства государств специфические черты, которые могли бы обосновать необходимость особого подхода к приватизации.

Вторая причина моего удивления заключается в том, что в отличие от других вопросов экономики, говоря о приватизации, эксперты и советники, кажется, более склонны пойти на поводу у политических противников этой меры и одобрить такую программу, которая будет популярна, даже если ее проведение осложнит достижение других важных целей в области экономического развития. Слишком часто дискуссии о приватизации начинаются с постановки задачи: найти популярный метод ее проведения. Если правительство обосновывает применение определенного метода приватизации тем, что он будет легче принят обществом, это, как правило, не вызывает у экспертов никаких возражений.

Советники по приватизации могут поддерживать популярные методы, когда сами заинтересованы в быстром заключении сделок. Например, в роли советников по приватизации часто выступают инвестиционные банки, которые получают вознаграждение только в виде процента от суммы заключенных сделок. Поэтому маловероятно, что они станут рекомендовать непопулярные методы приватизации, даже если они могут позволить более эффективно достичь целей, которые преследует государство.

По моему мнению, эксперты должны советовать правительствам те методы, которые зарекомендовали себя как наиболее действенные с точки зрения повышения эффективности и экономического роста, даже если велика вероятность возникновения протестных настроений. В этом случае у правительства есть два варианта действий. Оно может попробовать переубедить общественность, объяснив, почему именно этот метод приватизации в долгосрочной перспективе принесет наибольшую пользу стране. Нередко программы по приватизации оказываются неудачными именно ввиду отсутствия хорошо продуманной кампании по информированию общественности, в рамках которой объяснялось бы, почему приватизация будет выгодна для населения.

Если убедить общественность не удастся, правительство может быть вынуждено отойти от предпочтительного в его глазах метода приватизации к более приемлемому для общества. В любом случае даже несколько менее эффективный способ проведения приватизации будет лучше, чем полный отказ от нее. Однако правительства и их советники всегда должны помнить, что оптимальный метод существует, и осознавать, чем им пришлось пожертвовать ради получения поддержки приватизации у населения.

Третье обстоятельство, которое вызывает у меня удивление, заключается в том, что в различных исследованиях о последствиях приватизации для экономики успех или провал приватизации оценивается, как ни странно, только по одному критерию: выросла ли после нее эффективность или производительность предприятия и, следовательно, его прибыль. Чтобы это измерить, используются самые разнообразные показатели, такие как себестоимость продукции, качество продукции, производительность труда, объем продаж и инвестиций. Несмотря на то что программы приватизации нередко преследуют и ряд других целей, при таком подходе к оценке успехов приватизации их редко принимают во внимание. Очевидно, что авторы таких исследований по умолчанию считают основной целью приватизации именно повышение эффективности экономической деятельности приватизируемых компаний. Получается, что о возможных целях приватизации мнений множество, а о том, каким образом следует оценивать уже состоявшуюся приватизацию, мнение у всех одно.

В этой главе я пытаюсь продемонстрировать, что у приватизации есть только одна основная цель и для ее достижения есть только один действенный метод. Если говорить коротко, целью приватизации является повышение экономической эффективности, или производительности предприятия, что, в свою очередь, приведет к росту его прибыли. Наилучший метод проведения приватизации заключается в продаже компаний на открытых аукционных торгах, к участию в которых допускается максимально широкий круг инвесторов, как иностранных, так и национальных, и в которых победителем становится только тот, кто предлагает самую высокую цену. Другими словами, правительства должны следовать обычной для частного сектора практике по продаже активов. Этот метод, кроме всего прочего, прост, прозрачен и может быть без особых трудностей применен в любой стране. Я понимаю, что бывшие коммунистические страны могут иметь свою специфику (о чем я скажу ниже) и что в этих странах может потребоваться иной подход к приватизации. Тем не менее они являются скорее исключением, чем правилом.

Цели приватизации

В одной из своих публикаций Всемирный банк составил перечень из 37 возможных экономических, социальных и политических целей приватизации (полный список приведен на вставке 4–1). Столь пространный список имеет одно досадное следствие: всем целям придается один и тот же вес и не учитывается, как они соотносятся друг с другом. В результате правительства стран могут произвольно брать из этого перечня все что угодно. Некоторые из этих целей не противоречат друг другу, но в списке есть и такие, которые вступают в серьезный конфликт с основной задачей приватизации – повышением эффективности предприятия. Стоит ли жертвовать повышением эффективности ради достижения каких-либо других задач?

Если другие цели вступают в конфликт с главной целью повышения эффективности предприятия, их больше нельзя рассматривать как важные или желательные. В крайнем случае для их достижения следует использовать другие механизмы, а не приватизацию. Очевидный пример – цель, которая заключается в обогащении лиц, осуществляющих руководство проектами по приватизации или реализующих эти проекты (см. вставку 4–1). Едва ли найдутся те, кто станет открыто поддерживать достижение такой цели, при том что слишком часто именно для этого приватизация и проводится. Менее очевидный пример – развитие среднего класса в стране. Эта цель сама по себе правильная, однако приватизация – не самый лучший способ ее достижения.

Могу предположить, что, если перед программой приватизации будет ставиться слишком длинный список задач, государство рискует повторить собственные ошибки, допущенные при управлении государственными компаниями. Госкомпании использовались как средство достижения сразу целого ряда экономических и социальных целей. Однако постановка такого запутанного комплекса задач, как правило, приводила к тому, что по-настоящему ни одна из них не решалась. За неимением других решений правительство шло на приватизацию государственных предприятий.

Например, правительства стран часто рассчитывали на то, что государственные компании будут и эффективными, и прибыльными. Однако от этих компаний требовали и субсидирования цен на предлагаемые товары и услуги, и найма большого числа работников (чтобы помочь правительству снизить уровень безработицы), и, что еще хуже, предоставления высокооплачиваемых должностей сторонникам, родственникам и прочим «приближенным» политиков, находящихся у власти. Если правительство будет пытаться использовать приватизацию или приватизированные компании для достижения аналогичного набора целей, скорее всего, эти попытки также потерпят неудачу.

Государству следует достигать цели по повышению экономической эффективности за счет передачи права собственности на государственные компании в руки частных владельцев, используя для этого наилучший способ, описанный мной выше. Достигать же социальных целей необходимо другими средствами (например, с помощью нормативно-правового регулирования, программ социального обеспечения, субсидирования, налоговых инструментов), но никак не путем передачи государственной собственности в частные руки. Более того, разделение целей приведет к большей прозрачности и подотчетности при решении как экономических, так и социальных задач.

Ниже я расскажу о различных методах приватизации, которые представляют собой отход от образцов наилучшей практики. Я опишу цели, которые, как предполагается, должны достигаться с помощью этих методов, и продемонстрирую, почему эти цели не являются важными или желательными или почему для их достижения следует использовать другие средства.

Вставка 4–1

Возможные цели приватизации

1) Повышение эффективности и развитие экономики

   а) создать рыночную экономику – ключевая цель для стран с переходной экономикой;

   б) стимулировать частное предпринимательство и расширить частный сектор в целом;

   в) способствовать эффективности и конкурентоспособности отдельной отрасли или экономики в целом;

   г) повысить гибкость экономики и устранить факторы инерционности экономики;

   д) стимулировать конкуренцию, в частности за счет ликвидации монополий;

   е) создать или развить эффективные рынки капитала, способствуя более эффективному накоплению и мобилизации сбережений внутри страны;

   ж) облегчить доступ национальной продукции на внешние рынки;

   з) способствовать привлечению национальных инвесторов;

   и) способствовать привлечению иностранных инвесторов;

   к) способствовать интеграции национальной экономики в мировую экономику;

   л) сохранить или повысить занятость.

2) Повышение эффективности и развитие предприятия

   а) стимулировать рост эффективности предприятия и его конкурентоспособности на внутреннем и внешнем рынках;

   б) способствовать внедрению новых технологий и инноваций;

   в) модернизировать сооружения и оборудование;

   г) повысить производительность труда и эффективность использования производственных мощностей;

   д) повысить качество товаров и услуг;

   е) внедрить новые методы управления и новые руководящие кадры;

   ж) дать предприятию возможность стать членом национальных и международных альянсов, важных для его выживания.

3) Оздоровление бюджетной и финансовой сферы

   а) получить максимальные денежные поступления от приватизации для финансирования государственных расходов, снижения налогов, сокращения дефицита государственного сектора или погашения государственного долга;

   б) сократить расходы на поддержку государственных предприятий (предоставляемую в виде субсидий, налоговых льгот, отсрочек по погашению займов, государственных гарантий и т. п.);

   в) привлечь частное финансирование для осуществления инвестиций, на которые у государства нет собственных средств;

   г) создать новые источники налоговых поступлений;

   д) снизить риск обращения государственных предприятий за поддержкой из государственного бюджета (в том числе сократить необходимость предоставления бюджетных средств для расширения предприятий или для помощи предприятиям в случае финансовых трудностей);

   е) сократить отток капитала из страны и вернуть выведенный капитал.

4) Распределение и перераспределение доходов

   а) способствовать более широкому участию населения в собственности компаний и развивать народный или массовый капитализм;

   б) стимулировать развитие среднего класса;

   в) способствовать экономическому развитию отдельных групп (этнических или иных) общества;

   г) повысить долю участия наемных работников в акционерной собственности компаний (важно также и в плане повышения эффективности);

   д) вернуть права собственности в полном объеме бывшим владельцам, у которых предыдущие правящие режимы экспроприировали предприятия;

   е) повысить благосостояние лиц, ответственных за реализацию программ приватизации (часто спорная цель);

5) Политические соображения

   а) сократить объем и круг задач государственного сектора или его долю в экономике;

   б) определить новые задачи для государственного сектора, переориентировав его с производственных задач на выполнение основных функций государства, в том числе на создание условий, благоприятных для экономической деятельности частного сектора;

   в) снизить или исключить вероятность того, что будущие правительства смогут пересмотреть меры, принятые действующим правительством для изменения роли государства в экономике;

   г) сократить возможности для коррупции или нецелевого использования государственной собственности со стороны государственных должностных лиц и руководства государственных компаний;

   д) лишить какую-либо партию или группу (например, коммунистическую партию, номенклатуру или профсоюзы) безраздельного влияния на экономику;

   е) повысить популярность правительства и вероятность его переизбрания на следующих выборах.

Источник: Pierre Guislan, The Privatization Challenge: A Strategic, Legal, and Institutional Analysis of International Experience, World Bank Regional and Sectoral Studies (Washington: World Bank, 1997). P. 20.

Методы приватизации

Существует целый ряд различных методов проведения приватизации (отмечу, что для упрощения я называю приватизацией продажу правительством акций компаний с ограниченной ответственностью или акционерных обществ)[71]71
  В дальнейшем изложении я буду исходить из того, что организационно-правовой формой государственных предприятий является акционерное общество. Таким образом, под приватизацией я подразумеваю продажу государством своих прав на акции компании. Альтернативным вариантом передачи прав на государственную собственность является продажа отдельных активов предприятия (например, земли, строений и оборудования), а не предприятия в целом как юридического лица. Хотя реализация государственных активов часто может расцениваться как целесообразный метод приватизации, я буду говорить именно о продаже акций госкомпаний, поскольку многие из методов приватизации могут быть применены только при условии продажи акций предприятия.


[Закрыть]. Эти методы различаются по четырем основным признакам:

1) какому типу инвесторов позволено приобретать акции компании;

2) продает ли государство все акции компании или только их часть;

3) по каким критериям происходит выбор инвестора, с которым будет заключена сделка;

4) в какой мере приобретение государственного имущества может финансироваться заемным капиталом.

Первый признак заключается в наличии или отсутствии ограничений по типу инвесторов, которым позволено стать собственниками государственных предприятий, или преимуществ одних инвесторов перед другими. В ряде случаев право покупать акции госкомпаний имеют только отечественные, а не иностранные инвесторы. Иногда предпочтение отдается определенным религиозным или этническим группам, как, например, в Малайзии, где преференциями пользуются представители этноса бумипутра, или в некоторых странах Африки, где к покупке государственных активов не допускаются граждане китайского или индийского происхождения. Кроме того, акции могут быть проданы на более выгодных условиях управляющим и работникам приватизируемых компаний, что превращает их в основных или контролирующих собственников. Такая практика известна под названием выкуп компании менеджментом и работниками (МЕВО).

При реализации некоторых программ приватизации предпочтение отдается продаже активов не нескольким крупным покупателям, а большому числу малых инвесторов. Акции компании могут быть проданы широкому кругу мелких национальных или зарубежных инвесторов таким образом, что каждый из них станет собственником лишь небольшого пакета акций. Такая продажа государственных компаний осуществляется путем первичного публичного размещения акций (IPO) и называется также приватизацией посредством акционирования. Одним из вариантов такого способа проведения приватизации может быть продажа государством акций по цене ниже номинальной стоимости малым инвесторам, которые обычно не покупают ценные бумаги, что в конечном итоге призвано стимулировать деконцентрацию акционерной собственности компаний. Крайняя форма этого метода – распределение долей собственности среди всех граждан.

В этом случае граждане могут приобретать акции, расплачиваясь за них ваучерами, которые им за небольшую цену продает государство.

В других случаях большая часть акций или все акции переходят одному крупному инвестору. Такой способ называют продажа в рамках отрасли или продажа стратегическому инвестору. Часть акций также может быть продана или даже безвозмездно передана новым или специально создаваемым финансовым институтам, таким как пенсионные или инвестиционные фонды. Предпочтение может быть отдано, хотя публично это и не признается, политикам, их семьям, сторонникам и приближенным.

Второй признак касается того, передает ли государство все права собственности или только их часть и происходит ли такая передача прав сразу или в несколько этапов (иногда называемых траншами). Самым простым способом является передача 100 % прав собственности в результате разовой сделки. В других случаях государство может продать только часть акций компании, сохранив остальные за собой на неопределенный срок. Даже если государство продает все обыкновенные акции, оно может остаться держателем привилегированной золотой акции, которая позволит ему сохранить за собой определенный контроль над оперативным управлением компании или принятием решений о распоряжении правами собственности на компанию даже после ее приватизации.

Иногда государство продает только часть акций (так называемый первый транш) и лишь через какое-то время – остальные (второй транш). Первый транш акций может быть продан стратегическому инвестору, а второй – множеству инвесторов посредством первичного публичного размещения акций компании на бирже.

С этим связан еще один вопрос: продает ли государство новые или уже выпущенные акции компании? Продажа уже существующих акций означает, что доход от сделки получит государство, поскольку оно является собственником продаваемых акций. Эмиссия новых акций будет означать, что вырученные от продажи средства пойдут на счета компании, которая, таким образом, получит капитал для дальнейшего инвестирования. В результате права собственности делятся между приобретателями новых акций и государством, которое остается владельцем акций, выпущенных до приватизации.

Третья характеристика касается критериев, на основе которых государство выбирает частного инвестора, который получит права на собственность государственного предприятия. Один из вариантов – продать все акции или их часть тому, кто предложит самую высокую цену. Однако иногда правительство учитывает и другие факторы, в частности оценивает опыт и квалификацию инвестора, а также его стратегию по развитию бизнеса после приватизации. Выбор инвестора может быть обусловлен также и тем, что в отличие от других претендентов он пообещает вложить в предприятие больший объем средств в будущем, обязуется сохранить большее число рабочих мест, внедрить новые технологии, обеспечить выход продукции на внешние рынки и т. д.

Четвертая характеристика связана с тем, в какой мере покупка предприятия инвестором может быть осуществлена за счет заемных средств, т. е. насколько большим может быть плечо (leverage). Чем выше этот уровень, тем меньше собственных средств приобретатель должен будет заплатить за контроль над компанией. Можно выделить три типа таких ситуаций.

• Во-первых, финансирование деятельности государственной компании может еще до приватизации частично осуществляться с привлечением заемного капитала, например в форме банковских кредитов. Чем больше долгов на балансе компании, тем ниже цена, которую инвестору потребуется заплатить за приобретение акций компании.

• Во-вторых, часть суммы, необходимой для покупки акций приватизируемой компании, покупатель может занять у банков или других кредиторов.

• В-третьих, правительство может позволить покупателю выполнить оплату поэтапно в течение определенного количества лет, что, по большому счету, означает частичное кредитование покупки предприятия самим государством.