Текст книги "Просто не стой на пути. Как государство может помочь бизнесу в бедных странах"

Условия ведения бизнеса

Джеймс Вулфенсон в своем высказывании о важности корпоративного управления, по-видимому, использовал новое широкое определение этого понятия. Однако, по моему мнению, такое толкование может ввести в заблуждение. Если необходимо найти удобный термин для обозначения всего, что влияет на деятельность или на эффективность компаний, то более уместным будет говорить об условиях ведения бизнеса. Это понятие охватывает всю совокупность законов, нормативно-правовых актов, мер государственной политики и институтов, которые призваны регулировать работу частных компаний.

Главной темой данной книги является вопрос о том, каким образом улучшить условия ведения бизнеса. Поэтому я, разумеется, считаю это понятие важным. В этой книге описаны примеры первоочередных реформ в таких сферах, как банковская деятельность, политика в области конкуренции, приватизация и законодательство о банкротстве, которые необходимо провести для улучшения условий ведения бизнеса. Таким образом, я согласен с посылом Дж. Вулфенсона, хотя и предпочитаю придерживаться иной терминологии.

Читатель может упрекнуть меня в излишней педантичности, когда я говорю, что вместо термина «корпоративное управление» предпочтительнее использовать понятие «условия ведения бизнеса». Тем не менее вопросы терминологии здесь важны, так как слова заключают в себе определенный смысл или имеют определенную коннотацию. Само по себе использование термина «корпоративное управление» вместо термина «условия ведения бизнеса» уже создает основу для неверного понимания причин неэффективности бизнеса. Когда мы делаем акцент на корпоративном управлении, мы как бы подразумеваем, что причины неэффективности компании следует искать в особенностях организационной структуры, структуры собственности или в методах управления компанией. В крайних проявлениях выражение «низкое качество корпоративного управления» содержит намек на то, что неэффективность бизнеса объясняется жадностью и злонамеренностью хозяев и менеджеров компаний, которым нет никакого дела до благополучия их страны.

После финансового кризиса в Юго-Восточной Азии общим местом стали обвинения и критика в адрес богатых людей или семей, которые владели крупными компаниями в пострадавших от кризиса странах. Аналогичная реакция наблюдалась в США в период Великой депрессии 1930-х годов: люди искали виноватых в своих экономических трудностях. Легкой мишенью для их злобы стали состоятельные люди, крупные корпорации, банки и прочие финансовые учреждения, которых окрестили «злодеями, сколачивающими огромные состояния». В результате в США был принят ряд новых мер и законов, направленных на борьбу с тем, что воспринималось как недобросовестные действия этих компаний. Некоторые из принятых мер основывались на ложных представлениях и создали больше проблем, чем помогли решить.

Те, кто считает, что неэффективность частных компаний, так же как и неэффективность государства, объясняется плохим управлением, проводят неуместные параллели между частными компаниями и государственными учреждениями. Критики крупных компаний требуют от последних большего сходства с государственными предприятиями. По их мнению, частные компании должны быть более прозрачными и подотчетными обществу в целом, а не только своим владельцам. Они должны работать на благо всей страны, а не только в интересах своих хозяев. К слову, распространение такой точки зрения отчасти способствовало росту популярности в последние годы понятия «социальная ответственность бизнеса».

Это представление противоречит традиционной концепции, выдвинутой много лет назад Адамом Смитом, согласно которой частные предприниматели, преследуя собственную выгоду, в действительности способствуют росту всеобщего благосостояния, если условия ведения предпринимательской деятельности создают для этого необходимые стимулы. Как вы можете догадаться, я не сторонник превращения крупных компаний в квазигосударственные организации и не считаю, что это наилучшее решение проблемы неэффективности бизнеса. Я выступаю за то, чтобы создавать такие условия ведения экономической деятельности, в которых у компаний были бы необходимые стимулы для эффективной работы и в которых существовали бы надлежащие механизмы регулирования деятельности компаний.

И если предположить, что причиной азиатского кризиса было несовершенство условий ведения бизнеса, то это будет обвинением скорее в адрес государства, а не частных компаний. Другими словами, в странах Юго-Восточной Азии государство принимало такие меры, такие законы и создавало такие институты, что сложившиеся в итоге условия ведения бизнеса привели к низкой эффективности частных компаний. Таким образом, ответственность за кризис в Юго-Восточной Азии лежит на государстве, а не на бизнесе.

Если же проанализировать проблему глубже, мы увидим, что в кризисе нельзя обвинять только государство, или только богатых и влиятельных людей, или отдельные семьи, которым принадлежали крупные компании в странах Юго – Восточной Азии. Ответственность лежит на всех. Очень часто собственники компаний пользовались возможностью оказывать влияние на решения правительства, создавая себе такие условия ведения бизнеса, в которых они могли бы извлекать максимальную прибыль, даже если эти условия наносили ущерб стране в целом. Другими словами, кризис в Юго-Восточной Азии стал очередным примером погони за рентой со стороны бизнес-сообщества, от чего часто страдали и страдают большинство бедных стран и многие богатые страны. При этом такое поведение бизнеса не следует рассматривать как следствие слабого корпоративного управления. Это может быть скорее следствием ненадлежащего государственного управления, при котором государство представляет интересы только богатых и влиятельных людей.

Так, правительство Индонезии, защищавшее многие крупные компании от конкуренции, можно обвинить в создании таких условий, в которых у крупного бизнеса отсутствовали стимулы к повышению эффективности. В дополнение к этому крупные компании часто принадлежали родственникам и приближенным Сухарто, де-факто олицетворявшего государственную власть в стране. Таким образом, собственники компаний и правительство страны фактически были одними и теми же людьми.

Я предпочитаю термин «условия ведения бизнеса» не потому, что я склонен обвинять государство и снимать ответственность за неэффективность ведения бизнеса с богатой элиты. Более подходящим мне этот термин кажется потому, что он делает акцент в большей степени на внешних условиях, в которых работает бизнес, нежели на внутренней организации и структуре собственности компании. При этом не следует забывать, что владельцы и управляющие компаний часто могут сами создавать себе удобные условия, пользуясь рычагами влияния на решения правительства.

Инвестиционный климат

Кроме того, я также не приветствую употребление в качестве синонимов понятий «условия ведения бизнеса» и «инвестиционный климат». В недавнем заявлении Всемирного банка прозвучали слова о том, что улучшение инвестиционного климата в бедных странах является одним из двух столпов стратегии банка по реализации программ и проектов в ближайшие несколько лет[38]38
  World Bank, Finance for Growth: Policy Choices in a Volatile World (Washington: World Bank, 2001).


[Закрыть].

Термин «инвестиционный климат» создает ошибочное представление о вкладе частного сектора в экономический рост. Действительно при использовании данного термина частный сектор представляется не более чем источникам капитала для новых инвестиций. При этом забывается о том, что ему также свойственно использование более эффективных, чем на государственных предприятиях, управленческих и технических решений и процедур, если предположить, разумеется, что для этого обеспечены надлежащие условия. Более того, выражение «улучшить инвестиционный климат» создает впечатление, что для ускорения экономического роста необходимо всего лишь увеличить объем частных инвестиций.

Использование этого термина также укрепляет позиции многих людей, в том числе и правительственных чиновников, которые не приветствуют усиление роли частного сектора. В большинстве бедных стран, ввиду неэффективности управления на государственных предприятиях и нехватки бюджетных средств, ни государственные компании, ни государство не располагают капиталом для осуществления необходимых инвестиций в контролируемые государством отрасли промышленности или сектора экономики. Например, подавляющее число жителей страны может не иметь доступа к услугам электроснабжения, телефонной связи или не обслуживаться современными системами водоснабжения и канализации.

Государство, признавая низкое качество многих предоставляемых им и государственными предприятиями услуг, вместе с тем понимает, что не располагает необходимым капиталом для инвестиций. С неохотой оно все же позволяет частному сектору предоставить этот капитал. При этом государство, как правило, не желает передавать в частные руки контроль над государственными компаниями, например через приватизацию, хотя это могло бы способствовать повышению эффективности управления этими предприятиями. Оно не хочет, чтобы частные собственники для повышения эффективности и рентабельности вверенных им компаний принимали политически непопулярные меры, такие как повышение цен, борьба с воровством, сокращение избыточного персонала. Однако ни один здравомыслящий частный инвестор не станет инвестировать в нерентабельные и плохо управляемые предприятия, если ему не будет предоставлена возможность их контролировать. Эта тема будет более подробно рассмотрена в четвертой главе, в разделе, посвященном частным инвестициям в создание новых объектов инфраструктуры.

Предоставление инвестиционного капитала – далеко не самый значительный вклад частных собственников. Гораздо важнее то, что они могут сделать компании, в том числе и приватизированные, эффективными, хорошо управляемыми и рентабельными. А если на предприятии обеспечено эффективное управление, у него не будет никаких трудностей с привлечением нового капитала. Проблема многих бедных стран как раз и заключается не в отсутствии капитала, а в нехватке рентабельных предприятий, в которые капитал можно было бы инвестировать.

Причины азиатского кризиса

Что привело к восточноазиатскому финансовому кризису, от которого пострадали прежде всего Южная Корея, Индонезия, Таиланд, Малайзия и Филиппины? Было ли причиной низкое качество корпоративного управления (в его традиционном понимании), ненадлежащие условия ведения бизнеса или что-то другое? Нет единого объяснения, которое устраивало бы всех экспертов. О причинах этого кризиса будут спорить еще много лет, точно так же, как уже 70 лет спорят о причинах Великой депрессии в США. Однако сегодня нет ни одного эксперта, который считал бы, что кризис стал следствием низкого качества корпоративного управления в его традиционном понимании.

Прочитав многие, хотя, конечно же, не все из наиболее глубоких исследований на эту тему, я увидел, что существует два подхода к проблеме и два объяснения причин кризиса[39]39
  Приведенный здесь анализ причин азиатского кризиса во многом основывается на выводах Стивена Раделета и Джеффри Сакса (см.: Steven Radelet and Jeffrey Sachs, «What Have We Learned, So Far, from the Asian Financial Crisis,» Working Paper, National Bureau of Economic Research, January 4, 1999. (http://www.nber. org/~confer/2000/korea00/radelet+sachs2.pdf).


[Закрыть]. В целом же дискуссии об азиатском кризисе напоминают давние споры о причинах кризисов национальных банковских систем.

При этом азиатский кризис был более сложным явлением поскольку стал сочетанием банковского кризиса и валютного кризиса. Финансовая либерализация конца 80-х – начала 90-х годов способствовала интенсивному расширению банковского сектора в этих странах. Например, в Таиланде, Корее и Малайзии всего за семь лет объем задолженности частных компаний банкам вырос на 50 % по отношению к размеру экономики.

Рост объемов кредитования лишь частично финансировался за счет увеличения объемов депозитов в местных банках. Значительная доля кредитов была обеспечена притоком капитала от иностранных финансовых институтов и иностранных инвесторов. Банки стран Юго-Восточной Азии брали за рубежом крупные краткосрочные займы в долларах, иенах, марках и другой валюте, которые должны были быть погашены в той же иностранной валюте. В свою очередь, банки кредитовали бизнес внутри страны. Как следствие, за короткое время произошло существенное увеличение объемов долговых обязательств в иностранной валюте как местных банков, так и местных компаний.

В Таиланде, например, долговые обязательства банков и других финансовых институтов в иностранной валюте выросли с 5 % ВВП в 1990 г. до 28 % в 1995 г. В Корее банки брали кредиты преимущественно за рубежом (в период с 1992 по 1996 г. долговые обязательства банков выросли втрое), а затем за счет этих средств кредитовали крупных корпоративных заемщиков (чеболей)[40]40
  Michael P. Dooley and Inseok Shin, «Private Inflows When Crises Are Anticipated: A Case Study of Korea,» Working Paper, 2000, p. 4. (http://econ.ucsc.edu/~mpd/).


[Закрыть].

В результате отношение заемного капитала к собственному капиталу (леверидж, кредитное плечо) компаний в странах Юго-Восточной Азии оказалось выше, чем в большинстве других стран. В 1997 г. отношение общей задолженности к капиталу у частных компаний в Индонезии составило 3,0, в Таиланде – 3,5, в Корее – 4,3. На несколько более приемлемом уровне оно было в Малайзии (0,9) и на Филиппинах (1,5)[41]41
  Asian Development Bank, op. cit., p. 51.


[Закрыть]. Для сравнения, отношение заемного капитала к собственному капиталу большинства компаний в богатых странах составляет менее 1,0.

Сторонники первого подхода к объяснению причин кризиса, с которыми я склонен согласиться, считают, что причиной кризиса стало наличие государственных гарантий. Именно эти гарантии стимулировали чрезмерный приток краткосрочного иностранного капитала и, как следствие, волну безответственной кредитной политики банков, т. е., другими словами, подталкивали банки к чрезмерному и необоснованному риску[42]42
  Cm.: Dooley and Shin, op. cit., and Michael P. Dooley, «A Model of Crises in Emerging Markets,» The Economic Journal 110 (January 2000): 256–272.


[Закрыть]. Поскольку иностранные инвесторы верили в государственные гарантии, они выдавали местным банкам кредиты под низкие проценты, а те кредитовали национальный бизнес по высоким процентным ставкам. Таким образом банки получали высокую прибыль, а риски брало на себя государство. Это напоминает системные внутригосударственные банковские кризисы, вызванные наличием государственных гарантий или страхованием банковских депозитов и других обязательств. Об этом мы поговорим ниже, в главах, посвященных деятельности банков. В случае же стран Юго-Восточной Азии государство гарантировало не вклады населения в банках, а обязательства банков перед иностранными инвесторами.

Поясню принцип действия этих гарантий. Местные компании могут столкнуться с трудностями при погашении кредитов по двум основным причинам. Первая причина заключается в том, что компании могут неосмотрительно инвестировать полученные от банков средства в проекты, которые впоследствии оказываются нерентабельными. Тому имеется ряд примеров. Например, бум инвестиций в недвижимость и в торговлю на фондовом рынке привел к необоснованному повышению цен на соответствующие активы. Другими словами, легкая доступность иностранного капитала способствовала образованию спекулятивного пузыря на рынках некоторых активов. Когда пузырь лопнул, компании и их банки-кредиторы понесли колоссальные убытки.

Другая, более важная причина связана с последствиями возможной девальвации валюты. Поскольку банки берут кредиты в иностранной валюте (например, в японских иенах), в результате девальвации номинальная сумма кредитов, выдаваемых банками местным компаниям в местной валюте (к примеру, в тайских батах), будет выше, от чего увеличится общая сумма долга компаний перед банком. Поскольку маловероятно, что доходы компаний могут расти с той же скоростью, с какой происходит девальвация, компании оказываются не в состоянии возвратить кредит. Очевидно, что местные компании и, в свою очередь, банки, шли на серьезные валютные риски, занимая деньги в иностранной валюте. Банки, возможно, считали, что смогут перенести эти риски на корпоративных заемщиков, потребовав от них возвращения кредитов в иностранной валюте, однако не учли, что большинство этих компаний будет не в состоянии вернуть занятые деньги в случае масштабной девальвации.

Иностранные финансовые институты не могли не понимать, что выдача кредитов местным банкам была по определению сопряжена с высокими рисками. Они выдавали займы местным банкам только потому, что верили в существование прямых или косвенных государственных гарантий выполнения долговых обязательств банками и даже компаниями, бравшими кредиты на внутреннем рынке. Имея эти умозрительные гарантии, зарубежные кредиторы давали кредиты местным банкам под низкие проценты, что позволяло последним зарабатывать на разнице между процентными ставками, по которым они кредитовались на внешнем рынке, и ставками, по которым они выдавали кредиты на внутреннем рынке.

Иностранные кредиторы, судя по всему, рассчитывали, что правительства этих государств предоставляли два типа гарантий. Во-первых – и самое главное, – кредиторы полагали, что правительства не станут проводить девальвацию своей национальной валюты, поскольку в течение длительного времени государство в этих странах сохраняло фиксированный курс национальной валюты или искусственно поддерживало его. Другими словами, правительство, по мнению иностранных кредиторов, гарантировало стабильный курс национальной валюты. Во-вторых, зарубежные кредиторы были уверены в том, что даже в случае проведения девальвации национальной валюты государство не позволит крупным и влиятельным местным компаниям и банкам объявить дефолт по зарубежным долговым обязательствам. Таким образом, государство давало гарантии выполнения этих обязательств.

Что касается второго подхода к осмыслению причин кризиса, он не кажется мне убедительным. Его сторонники считают, что финансовой системе вообще свойственны нестабильность, системные риски, стадное поведение, заразность, набеги на банки (паническое массовое изъятие вкладов с депозитов). В соответствии с этим мнением, кризис стал результатом самореализующихся пророчеств панически настроенных иностранных инвесторов, синхронно потребовавших от местных банков погасить свои краткосрочные обязательства. Как и в случае с «набегами на банки» внутри страны, все банки не могут одновременно погасить свои долговые обязательства. И, что еще важнее, государственные резервы в иностранной валюте были недостаточно велики, чтобы покрыть немедленное погашение банками всех долгов. Сторонники такой точки зрения на причины кризиса полагают, что если бы иностранные инвесторы смогли проявить сдержанность и не паниковать, банки со временем вернули бы долги зарубежным кредиторам, поскольку банковская система и экономика этих стран были по большому счету здоровы.

Экономисты-теоретики ввели в обращение новый термин для определения этой имманентной нестабильности финансовой системы. Они предлагают называть ее проблемой множественного равновесия, т. е. свойством экономики внезапно переходить из одного положения равновесия в другое в случае перемены ожиданий инвесторов. Для решения этой проблемы часто предлагается создание единого международного кредитора последней инстанции. Такое учреждение, скажем Международный валютный фонд, могло бы предоставлять кредиты странам, столкнувшимся со скачком спроса на собственную валюту, однако имеющим в целом здоровую финансовую систему[43]43
  Подробнее эта идея изложена в: Stanley Fischer, «On the Need for an International Lender of Last Resort.» Working Paper International Monetary Fund, 1999. (http://www.imf.org/external/np/speech-es/1999 /01039 9. htm). Эта статья представляет собой несколько переработанную версию текста речи, которая была произнесена на деловом обеде Американской экономической ассоциации и Американской финансовой ассоциации 3 января 1999 г.


[Закрыть]. Это можно сравнить с ролью, которую играют центральные банки в случае массового изъятия вкладчиками средств с банковских депозитов.

Я склонен поддерживать первый подход к проблеме, поскольку он основан на признании той значительной роли, которую сыграли при возникновении кризиса фиксированные обменные курсы. Действительно, существование фиксированного обменного курса означает, что государство гарантирует стабильность курса национальной валюты. И пока все стороны будут верить в способность государства выполнить это обязательство, банки смогут занимать деньги у иностранных кредиторов по низким процентным ставкам и, в свою очередь, выдавать кредиты в иностранной валюте компаниям внутри страны. При этом иностранные кредиторы убеждены в минимальной вероятности девальвации национальной валюты и, как следствие, отказа местных компаний и банков от выполнения долговых обязательств.

Если же у иностранных кредиторов начинают появляться сомнения в том, что государство сможет выполнить свои обязательства по обеспечению стабильности обменного курса, они будут требовать от банков скорейшего взыскания долгов с внутренних заемщиков до того, как произойдет девальвация и возникнет риск невозвращения долгов самими банками. Если объем долговых обязательств банковской системы перед иностранными кредиторами становится слишком велик по сравнению с государственными резервами в иностранной валюте, вероятность того, что правительство сможет выполнить обязательства по гарантиям обменного курса, падает. Осознание этого вызывает у иностранных инвесторов желание успеть первыми получить свои деньги назад до девальвации. Другими словами, если все иностранные кредиторы одновременно потребуют от правительства выполнить свои обязательства по поддержанию курса национальной валюты, правительство не сможет этого сделать для всех, и получат свои деньги обратно только те, кто первым успеет встать в очередь.

Нестабильность финансовой системы в этих странах была вызвана только тем, что иностранные кредиторы потеряли доверие к государственным гарантиям по поддержанию обменного курса. В условиях отсутствия правительственных гарантий (например, если государство вводит систему гибкого, определяемого рыночными механизмами курса национальной валюты), все стороны скорее всего внимательнее подходили бы к оценке возможных валютных рисков при кредитовании в иностранной валюте. Понимая наличие рисков, иностранные кредиторы предоставляли бы кредиты местным банкам под более высокий процент. В таком случае была бы исключена возможность извлечения банками сверхдоходов от разницы процентных ставок на внешнем и внутреннем рынке капитала. В результате объем краткосрочных долговых обязательств перед иностранными кредиторами не вырос бы до опасного уровня.

Независимо от того, какое из названных выше объяснений причин азиатского кризиса является верным, ни одно из них никак не связано с вопросами о качестве корпоративного управления в его традиционном понимании. Действия как банков, так и местных компаний, скорее всего, просто определялись той совокупностью стимулов, которые возникали в результате проводимой государством политики. Если банки, благодаря наличию государственных гарантий, могли много зарабатывать на разнице процентных ставок, занимая деньги за рубежом и давая их в кредит местным компаниям, это значит, что у них был создан стимул именно к таким действиям.

Компании брали в банках кредиты на крупные суммы, что повышало отношение долгов к собственному капиталу и позволяло компаниям использовать кредитный рычаг для повышения доходности собственного капитала. В богатых странах такие попытки, как правило, пресекаются банками и другими кредиторами, которые настаивают на сохранении разумных уровней задолженности. Банки стран Юго-Восточной Азии не смогли этого сделать. По моему мнению, у них был ряд серьезных проблем, о которых я скажу ниже в главе, посвященной банковскому сектору[44]44
  См. обзор деятельности банков в странах Юго-Восточной Азии в Asian Development Bank, op. cit., pp. 40–43.


[Закрыть].

Сообщалось, что некоторые компании, в частности корейские чеболи, занимались созданием бизнес-империй и вкладывали деньги во множество различных отраслей, вместо того чтобы использовать занятые в банках средства для инвестирования только туда, где они будут давать максимальную отдачу. Если это соответствует действительности, то такие действия подпадают под традиционное определение неэффективного корпоративного управления: эти компании не стремились к извлечению максимальной прибыли, а преследовали иные цели, такие как увеличение размеров и престижа компании. Это предположение кажется правдоподобным, поскольку в Корее существует самый большой процент компаний с широким кругом собственников по сравнению с другими странами региона, за исключением Японии. В таких компаниях качество корпоративного управления в традиционном его понимании может быть очень низким. Все это в какой-то степени верно, и такого рода явления вполне могли иметь место, но никто, кажется, не считает, что это было первостепенной причиной восточноазиатского кризиса.

Причиной кризиса стали ненадлежащие условия ведения бизнеса, при которых у банков появилась возможность и даже стимул слишком много занимать на внешних кредитных рынках, а у местных компаний – слишком много занимать у банков. Если верить сторонникам первого объяснения причин кризиса, ненадлежащие условия ведения бизнеса были связаны с существованием государственных гарантий. Если верить тем, кто придерживается второго взгляда на причины кризиса, слабые условия ведения бизнеса стали следствием имманентной нестабильности финансовой системы, что может быть скорректировано только вмешательством международного кредитора в последней инстанции.