Текст книги "Проблемы гражданско-правового регулирования туристской деятельности в Российской Федерации"

Однако говорить о полном отсутствии регламентации прав туристов как потребителей туристско-экскурсионных услуг в СССР рассматриваемого периода было бы ошибочным. Например, механизм реализации права на возмещение вреда еще 24 ноября 1976 г. закреплен в постановлении бюро ЦСТЭ ВЦСПС «Об усилении контроля за качеством обслуживания групп туристов на местных маршрутах», в п. 5 которого установлена полная ответственность советов, осуществляющих прием туристов, за качество обслуживания. 23 июня 1980 г. постановлением ЦСТЭ ВЦСПС утверждена Инструкция «О порядке возмещения убытков, причиненных утратой или повреждением имущества советским туристам в туристских учреждениях ЦСТЭ» и др⁴⁶.

К ключевым международным актам, посвященным туризму и ратифицированным СССР, следует отнести принятую Всемирной конференцией по туризму (Филиппины, 27 сентября – 10 октября 1980 г.) Манильскую декларацию по мировому туризму⁴⁷. Отнесение нами данной декларации к ключевым обусловлено тем, что именно ее ратификация заложила основу понимания туризма не только как вида путешествия, непроизводственной сферы, но и как важнейшего показателя мирового развития (п. 6), экономической деятельности, способствующей развитию экономики страны в целом (п. 7).

Таким образом, проведенный анализ позволяет констатировать не только наличие ратифицированных СССР нормативных правовых актов в области туристско-экскурсионного обслуживания как показателя готовности СССР к международному взаимодействию в сфере туризма, но и то, что далеко не все их положения были применимы в советской действительности. В то же время, несмотря на закрытость и консервативность национального законодательства, нормы международных актов все же имели свое воздействие, пусть и преломленное через призму коммунистической идеологии. Положено начало развитию такого направления деятельности туристско-экскурсионных предприятий, как договорное оформление отношений с туристами; вопрос защиты прав советских туристов уже никогда не оставался без внимания, а сфера туристско-экскурсионного обслуживания позиционировалась как межотраслевой комплекс социально-бытовой инфраструктуры.

Обращаясь непосредственно к вопросу о национальном ведомственном законодательстве исследуемого исторического этапа, стоит отметить не только весьма активное нормотворчество ЦСТЭ ВЦСПС, акты которого регулировали общие вопросы деятельности бюро путешествий и экскурсий, но и все большее увеличение количества актов, определяющих работу отдельных организаций туристской индустрии: транспортных предприятий, предприятий общественного питания и размещения, учреждений досуга и др. Представляется, что причинами тому послужили стабилизация системы управления и отчетности; накопление теоретического и практического опыта, методического материала в сфере туристско-экскурсионного обслуживания; сложившаяся инфраструктура; налаженность и стабильность туристских потоков; сформированность кадрового состава туристско-экскурсионных предприятий и номенклатуры.

Ограничившись, как было отмечено ранее, исследованием ведомственных нормативных правовых актов об оказании туристско-экскурсионных услуг в рамках самодеятельного туризма, оставив в стороне вопросы правового регулирования планового туризма (перевозка, размещение, питание, досуг), заметим, что последние имели также весьма обширную правовую регламентацию, позволяющую обеспечить существование не только «де-факто», но и «де-юре» жесткой организационной системы предписаний, затрагивающих абсолютное большинство сфер и возможных направлений деятельности туристско-экскурсионного предприятия⁴⁸. Указанная система позволяла не только слепо следовать предписаниям ЦСТЭ ВЦСПС, но и осуществлять мероприятия по дальнейшему развитию отрасли изнутри (на основе созданного правового фундамента) путем разработки и санкционированного государством внедрения предложений самих субъектов туристско-экскурсионной инфраструктуры.

Выделение в качестве предмета исследования такой сферы правового регулирования туристско-экскурсионного обслуживания, как самодеятельный туризм, обусловлено полным отсутствием и объективно существующей потребностью его правового регулирования в настоящее время. Ввиду отмеченного и в целях усовершенствования современного законодательства в сфере туризма представляется целесообразным предложить рецепцию норм такого акта ЦСТЭ ВЦСПС, как постановление коллегии ЦСТЭ от 26 мая 1987 г. № 9-19 «О правилах проведения туристских спортивных походов»⁴⁹. Особо следует отметить необходимость заимствования положений п. 1.4, согласно которому лица, нарушившие требования правил, несли ответственность, установленную действовавшим законодательством, а также норм, регламентирующих порядок оформления документации на проведение похода (обязательное заполнение руководителем похода образцов, выдаваемых маршрутно-квалификационной комиссией (далее – МКК)⁵⁰), равно как и требований к каждой категории сложности походов (раздел 2), а также ряда обязанностей руководителя походной группы: получить консультацию по маршруту в МКК; своевременно оформить и представить в МКК заявочные документы; сообщить соответствующим органам маршрут похода, контрольные пункты и сроки их прохождения, состав группы; соблюдать утвержденный маршрут и выполнять указания МКК (п. 4.3)⁵¹.

Думается, что предлагаемая рецепция норм постановления коллегии ЦСТЭ от 26 мая 1987 г. № 9-19 «О правилах проведения туристских спортивных походов» является лишь одним из возможных направлений нормотворческой работы. Необходима глубокая проработка существующей проблемы неурегулированности ответственности в сфере самодеятельного туризма, а также разработка норм, определяющих круг полномочий региональных органов исполнительной власти в области: 1) расширения практики оповещения местных контрольно-спасательных служб о предполагаемых направлениях самодеятельных туристских потоков; 2) обеспечения прохождения обязательной постановки туристских групп на учет в контрольно-спасательных службах.

Заметим, что нормативный акт, регулирующий такого рода отношения, в СССР существовал – это постановление бюро ЦСТЭ от 4 июня 1975 г. «О серьезных нарушениях при организации и проведении самодеятельных туристских походов и путешествий». На наш взгляд, его нормы: абз. 3 п. 2, устанавливающий обязанность советов по туризму не допускать выход на маршрут туристов с недостаточной физической или специальной подготовкой, без необходимой экипировки, медицинского освидетельствования и без маршрутных документов, равно как и п. 3, закрепляющий обязанность всех контрольно-спасательных служб совместно с МКК организовывать систематическое проведение для участников походов лекций об опасностях, встречаемых на маршрутах, и мерах по их предупреждению, а также запрет допуска туристов, не прослушавших такие лекции, к выходу на маршрут, можно заимствовать в целях усовершенствования современного законодательства в сфере туристской деятельности и в большей степени в сфере безопасности туристов. Предложенное заимствование представляется возможным в рамках принятых на территориях субъектов Российской Федерации во исполнение постановления Правительства РФ от 24 января 1998 г. № 83 «О специализированных службах по обеспечению безопасности туристов» инструкций по организации взаимодействия поисково-спасательных формирований, органов исполнительной власти в сфере туризма и туристских организаций при предупреждении бедствий и оказании помощи терпящим бедствие во время путешествия.

Проведенный анализ ведомственных нормативных правовых актов, действовавших в сфере туристско-экскурсионного обслуживания в СССР, позволяет не согласиться с выводом В. М. Лебедева о непредставлении последними должного уровня защиты интересов туристов⁵². Обширность охвата сферы туристско-экскурсионного обслуживания и конкретика предмета регулирования указанных и других проанализированных актов позволяют говорить об обратном. Существовавшая ранее регламентация охватывала более обширный круг отношений, нежели ныне действующие нормативные правовые акты. В то же время следует выразить солидарность с позицией автора в вопросе о недостаточности регламентации договорных отношений в исследуемой сфере как основного способа опосредования отношений туриста и туристско-экскурсионного предприятия.

Представляется, что причины сложившейся ситуации кроются в отсутствии законодательного закрепления в Основах гражданского законодательства СССР и республик 1961 г., равно как и в ГК РСФСР 1964 г., самостоятельной правовой конструкции договора оказания услуг. Законодатель не рассматривал услуги как дифференцированную категорию договорных отношений, а либо относил их к действиям, направленным на удовлетворение чьих-либо потребностей (целей), либо позиционировал как фактически существующее действие⁵³. Закрепления такого рода послужили толчком развернувшейся в цивилистике дискуссии о самой дефиниции услуги, ее отграничении от работы и, как следствие, о целесообразности выделения в законодательстве самостоятельной конструкции договора оказания услуг. Забегая вперед, отметим, что итог дискуссии выражен в сформулированных и предложенных к законодательному закреплению основных концепциях о правовом регулировании отношений по оказанию услуг: «дифференциальная» – обосновывающая необходимость издания отраслевых актов в отдельных сферах обслуживания (Н. А. Баринов, Ю. Х. Калмыков, О. Н. Садиков, В. А. Язев); «интегральная» – исходящая из необходимости сосредоточения всех норм об охране прав потребителей в одном законе (А. Ю. Кабалкин, В. П. Мозолин) и «специализированных основ», авторы которой предлагали внести в Основы гражданского законодательства СССР и союзных республик главу «Услуги» (О. А. Красавчиков, В. А. Плетнев, Е. Д. Шешенин)⁵⁴. Однако, несмотря на реализацию законодателем параллельно существующих в настоящее время «интегральной» и «дифференциальной» концепций, дефиниции «услуги» и «работы» как гражданско-правовые категории так и не нашли своего законодательного закрепления в ГК РФ. Законодатель ограничивается лишь их разграничением, определяя, что к объектам гражданских прав относятся в том числе «…результаты работ и оказание услуг…» (ст. 128 ГК РФ). В этой связи сконцентрируем внимание на ряде положений отмеченной полемики, так как именно ее результаты коренным образом повлияли на дальнейшее развитие законодательства в контексте заявленной проблематики.

Итак, понятия «услуга» и «работа» содержались и в ГК РСФСР 1922 г., и в ГК РСФСР 1964 г., однако их дефиниций (определений) не было ни в одном из кодексов. Буквальное значение приведенных правовых категорий состоит в следующем: «Услуга – это действие, приносящее пользу другому», «Работа – это продукт труда, готовое изделие; создание, обработка чего-нибудь; качество, способ исполнения»⁵⁵.

М. И. Брагинский, исходя из буквального значения рассматриваемых понятий, отмечал возможность соотношения данных категорий так, что с позиции лица, оказывающего услугу, действие, которое оно выполняет, есть работа, а для того, в чьих интересах оно выполняется, – услуга. Однако автор отмечал, что разграничение договоров путем противопоставления данных категорий в таком контексте оказалось безуспешным. Существенно и то, что в данном контексте М. И. Брагинский упускает и специфичность услуги как правовой категории, выступающей сложным явлением, регулируемым нормами различных отраслей права, детальное исследование которой проведено М. В. Кротовым. Последний отмечает, что коллизии норм различных отраслей права не возникает лишь потому, что нормы права регулируют не все общественное отношение, а лишь те стороны, которые имеют для конкретной отрасли права значение⁵⁶. Таким образом, у М. И. Брагинского имеет место подмена значения понятия «работа» как объекта гражданского правоотношения (особая форма товара, направленная на удовлетворение потребностей) на объект трудового правоотношения (процесс труда).

Очевидно, что недостаточная ясность различий категорий «услуга» и «работа» поставила сторонников признания договора оказания услуг в качестве самостоятельной конструкции перед необходимостью поиска специального критерия для их разграничения. Таким критерием стал также следующий из буквального значения понятий овеществленный, отделимый от исполнителя результат. Его позиционирование позволило говорить о нематериальном (неовеществленном) характере услуги, полезный результат которой заключается в действиях по ее оказанию и неотделим от самой деятельности. Данная точка зрения высказывалась Н. А. Бариновым, О. С. Иоффе, М. В. Кротовым, В. М. Лебедевым, Е. Д. Шешениным и др.⁵⁷

О. С. Иоффе выделял две разновидности договора подряда, одной из которых присуще наличие материального и юридического объекта деятельности, а другой – только юридического. При этом материальный объект имеется лишь при изготовлении каких-либо вещей, тогда как юридический объект – это та деятельность подрядчика, на которую вправе притязать заказчик для получения обусловленного договором результата⁵⁸. Е. Д. Шешенин подчеркивал, что предметом подрядных обязательств является результат, воплощенный в вещи, тогда как предмет договоров по оказанию услуг выражен в результате деятельности, вещью не являющегося⁵⁹. Созвучны отмеченному мнения Н. А. Баринова: «…договоры, имеющие результатом непроизводственные услуги, находятся за пределами подряда»⁶⁰, и В. М. Лебедева, трактующего услугу как «полезность определенной деятельности услугодателя, которая, минуя стадию овеществления, оказывает положительный эффект на услугополучателя»⁶¹. На наш взгляд, особо следует выделить аргументацию, предложенную М. В. Кротовым, снявшую, как представляется, всю дискуссионность вопроса.

Исследуя услугу как экономическую и правовую категорию, М. В. Кротов исходит из двойственности характеристики услуги как экономической категории⁶² и учета того, что правом опосредуется не все общественное отношение, а лишь те стороны его элементов, которые имеют значение для конкретной отрасли права. Автор говорит об имеющей место в экономической литературе градации услуг на материальные и нематериальные, основанной на формальном подходе к разграничению вещи и услуги⁶³. Согласно отмеченному делению, физическая форма услуги выражена в деятельности, не имеющей овеществленного (материального) результата, но создающей определенный полезный эффект. В то же время такого рода деятельность не является объектом трудовых правоотношений, поскольку опосредует общественные отношения, объектом которых является не процесс труда (обслуживание), а продукт труда (результат деятельности, обладающий свойствами товара). Следовательно, материальная услуга получает объективное выражение либо в предмете природы (создании новой вещи, ее перемещении, внесении в нее изменений и т. д.), либо в личности потребителя (услуги перевозчика, хранителя, парикмахера и т. п.). Принципиально, что, в чем бы ни выражались материальные услуги, их результат всегда может быть гарантирован услугодателем. Вторая же группа услуг характеризуется не только отсутствием объективного воплощения деятельности услугодателя в овеществленном выражении, но и невозможностью гарантировать достижение предполагаемого результата.

Исходя из указанного, правовое регулирование экономических отношений по оказанию услуг в гражданском праве, как отмечает М. В. Кротов, обеспечивается посредством обязательственных отношений, при этом выбор вида обязательства обусловлен формой выражения результата услуги. Таким образом, обязательства подрядного типа опосредуют экономические отношения по оказанию материальных услуг, т. е. отношения, предметом которых являются услуги, получившие овеществленное выражение, а также отношения, которые при их исполнении не получают такого выражения, но их результат может быть гарантирован услугодателем. Обязательства же по оказанию услуг опосредуют отношения, предметом которых являются нематериальные услуги, т. е. услуги, не получившие объективного воплощения, отличного от самой деятельности, и результат исполнения которых гарантировать невозможно. Следовательно, туристские отношения следует относить ко второй группе обязательственных отношений⁶⁴.

Существенно, что предложенная М. В. Кротовым аргументация объясняла и наличие в гражданском законодательстве таких видов обязательств, которые имели своей задачей опосредование отношений, возникающих по поводу услуг: договоры поручения, страхования (ст. 251–236, 367–398 ГК РСФСР 1922 г.), а также перевозки и хранения (ст. 373–385, 422 ГК РСФСР 1964 г.), несмотря на отсутствие в указанных актах норм о договоре оказания услуг как самостоятельной конструкции.

Заметим, что в настоящее время имеет место преемственность во взглядах цивилистов по данному вопросу. А. Е. Шерстобитов отмечает: «…в обязательствах об оказании услуг результат деятельности исполнителя не имеет вещественного содержания»⁶⁵. Е. Г. Шаблова предлагает доктринальное определение: «Услуга – способ удовлетворения индивидуальных потребностей лица, который не связан с созданием (улучшением) вещи или объекта интеллектуальной собственности…»⁶⁶ Аналогичные толкования отражены в работах и других авторов.

Однако существовала и оппонирующая точка зрения, сторонники которой (И. Л. Брауде, А. Ю. Кабалкин, Б. Л. Патушинский и др.) не видели необходимости вычленения отдельного вида обязательств по оказанию услуг. В обоснование своего мнения Б. Л. Патушинский, например, приводил довод, что любой результат труда, хотя бы этот результат и не выражался в материальной форме, охватывается подрядом. Особо подчеркнуто отсутствие «…надобности входить в теоретические различения возможных на практике многообразных мелких случаев промежуточного типа, как, например, договора с артистом… соглашения с врачом об операции и т. п.»⁶⁷. По мнению И. Л. Брауде и А. Ю. Кабалкина, признак материальности результата, свойственный подрядным обязательствам, «…не является универсальным, поскольку в договоре подряда работа может выражаться как в изготовлении вещи, так и в предоставлении услуги»⁶⁸. На наш взгляд, с указанным сложно согласиться, так как авторами не усматривается двойственный характер правовой категории «услуга» как объекта правоотношений, а также охарактеризованная ранее объективная специфичность нематериальных услуг.

Подтверждением справедливости точки зрения сторонников признания договора оказания услуг в качестве самостоятельной договорной конструкции служит как законодательное закрепление в качестве объектов гражданских прав «результатов работ и оказания услуг» (ст. 128) и гл. 39 «Возмездное оказание услуг» в Гражданском кодексе, но уже Российской Федерации⁶⁹, так и имеющее место прямое указание в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 28 июня 2012 г. № 17 «О рассмотрении судами гражданских дел по спорам о защите прав потребителей»⁷⁰ на то, что под работой следует понимать действие (комплекс действий), имеющее материально выраженный результат, тогда как услуга – это действие (комплекс действий), совершаемое исполнителем в интересах и по заказу потребителя в целях, для которых услуга такого рода обычно используется.

Существенно, что включение главы «Возмездное оказание услуг» в ГК РФ послужило толчком для развития законодательства уже о туристской деятельности в Российской Федерации⁷¹ и явилось началом четвертого (современного) этапа. Открыта новая страница развития законодательства трансформировавшейся в сферу туристской деятельности Российской Федерации сферы туристско-экскурсионного обслуживания СССР.

Перед тем как перейти к непосредственному анализу особенностей четвертого (современного) этапа, необходимо охарактеризовать и то обстоятельство, что к окончанию третьего этапа исторического развития законодательства СССР в сфере туристско-экскурсионного обслуживания в стране начинают свое формирование условия свободы предпринимательской деятельности⁷², приоритетности договорных отношений, особо остро ставящие проблему необходимости специального законодательства не только в сфере туристско-экскурсионного обслуживания, но и в области защиты прав потребителя.

Проведенный ранее анализ позволяет констатировать достаточное количество подзаконных ведомственных актов, регулировавших деятельность туристско-экскурсионных предприятий СССР, и в то же время отсутствие полноценного механизма гражданско-правовой защиты прав туристов и мер ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение договорных обязательств туристско-экскурсионных предприятий.

Ю. Е. Булатецкий отмечает, что первой попыткой на пути разрешения проблемы стала разработка в 1988 г. законопроекта СССР «О качестве продукции и защите прав потребителей», в котором нормы о защите прав потребителей, к сожалению, содержались лишь в одном из его разделов и носили декларативный характер, а под «потребителем» понимались и физические, и юридические лица (это не позволило проекту стать законом)⁷³, но уже одно указание на существование «потребителя» говорит о государственном признании необходимости создания механизма его гражданско-правовой защиты.

Следующим шагом к созданию законодательства о защите прав потребителя стало принятие Закона СССР 22 мая 1991 г. № 2184-1 «О защите прав потребителей»⁷⁴ (далее – Закон СССР от 22 мая 1991 г.), фактически не вступившего в силу в связи с распадом СССР. Вместе с тем закон впервые предусматривал не существующий ранее механизм реализации его норм, запрещал принятие ведомственных актов, регулирующих интересы потребителей, закреплял право граждан на возмещение морального вреда⁷⁵.

Несмотря на невступление в силу Закона СССР от 22 мая 1991 г., вопросы защиты прав потребителей теперь не оставались без внимания, и 7 апреля 1992 г. в силу вступает Закон РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей»⁷⁶, закрепивший одну из основных гарантий прав потребителей, – запрет их ущемления (ст. 16).

Геополитические, а также экономические преобразования в стране привели к изменению системы органов управления, в том числе и туристско-экскурсионной сферой. 26 апреля 1988 г., руководствуясь решениями XXVII съезда КПСС, Президиум ВЦСПС постановил осуществить в 1988 г. перевод туристско-экскурсионных учреждений на новый способ хозяйствования (полный хозрасчет)⁷⁷, а в 1992 г. ЦСТЭ ВЦСПС было реорганизовано в ОАО «ЦСТЭ-Интур – Центральный совет по туризму и экскурсиям». Госкоминтурист был упразднен, его правопреемником в марте 1993 г. объявлен Комитет Российской Федерации по туризму⁷⁸. В результате туризм из компетенции профсоюзов исключается; самодеятельный туризм вовсе, вплоть до настоящего времени, выпадает из внимания государства, и, как следствие, из сферы правового регулирования; сохраняется лишь плановый туризм. Страна становится на путь коренных трансформаций системы органов государственной власти и радикальных реформ методов управления общественными процессами, формирования законодательной базы Российской Федерации – государства с рыночной экономикой.