Текст книги "Экономическая безопасность страны"

По статье 71 Конституции в федеральном ведении находятся внешняя политика, оборона, безопасность и… федеральные энергетические системы. Выходит, надо Конституцию переписывать?

Конституцию не отменишь, но ее пытаются обойти. Осенью 1992 г. заместитель председателя Госкомимущества России Петр Мостовой подписал распоряжение, по которому передал имущество линий дальних передач и Центральное диспетчерское управление в уставный капитал РАО «ЕЭС». Заместитель главы Администрации Президента РФ В. Путин 11 июня 1997 г. пишет тогдашнему первому заместителю председателя Правительства РФ, министру топлива и энергетики Б. Немцову: верните акции, верните имущество! Но никто не шелохнулся! 27 марта, когда законопроект о госрегулировании тарифов уже был внесен, начальник Главного правового управления Администрации Президента РФ Л. Брычева обратила внимание, что в нем восемь статей Конституции нарушены. Более подробный анализ этого документа в заключениях Российской академии наук, Сибирского отделения РАН, Института систем энергетики им. Л.А. Мелентьева. Они прямо пишут, что правительственный вариант пакета законопроектов реформирования электроэнергетики в существующей редакции неприемлем в силу целого ряда принципиальных недостатков.

И этот проект собирались принимать на весенней сессии Государственной думы. Но с ходу это не прошло. Мы разослали документы (стопку высотой 3,5 м) по субъектам Федерации: в законодательные органы и губернаторам. 45 субъектов высказались о правительственном варианте закона о регулировании тарифов отрицательно. Татарстан, например, «раздолбал» правительственный вариант по всем пунктам. Все понимают, что под видом реформы электроэнергетики грядет очередное наглое присвоение наиболее лакомых кусков государственной собственности. И объяснить, почему нам нужно отдавать кому-то 200 млрд, нам не хотят. Законопроекты еще предстоит обсуждать. Но есть сведения, что правительственная команда уже потихонечку реализует их основные положения. У менеджеров А. Чубайса главная задача – извлечение прибыли. Но я не ему оппонирую – законопроекты внесло Правительство РФ. И оно должно исходить с позиции защиты интересов не только узкого, пусть и влиятельного, круга людей. Но в правительстве сидят живые, конкретные люди. Тот же В. Христенко думает, наверное, о том, что сегодня он в правительстве работает, а завтра нет. Между тем он член совета директоров от государства сразу двух энергосистем. Предполагать в связи с этим можно разное. Но вопрос в другом: почему в других странах госсобственность эффективна, а у нас нет?

У нас есть несколько изолированных энергосистем. «Татэнерго», например, особая система. «Башэнерго», «Иркутскэнерго» тоже особые системы. «Камчатэнерго» – уникальная система, в которую входят 400 с лишним гейзерных станций. Норильский энергоузел на Таймыре оторван от РАО «ЕЭС». Или возьмите Кольскую атомную станцию. Там везде есть свои особенности, свои проблемы. Как связать их интересы? Только через государственное регулирование, через предельные уровни тарифов, через единый инвестиционный фонд развития электроэнергетики. Это можно распространить на все естественные монополии. Когда мы платим за потребленное тепло или электроэнергию, то сразу оплачиваем и инвестиционную составляющую. Инвестиционная составляющая заложена в структуре тарифов. Так почему же булочник или колбасник кредит возвращает, а энергетики – нет? 76-я статья Бюджетного кодекса говорит, что инвестиции из бюджета осуществляются на возвратной основе. Для всей страны на возвратной, а для монополий – бесплатно! В год РАО «ЕЭС» берет у потребителей 15 млрд руб. Получается, что граждане ежегодно отдают всем монополиям безвозмездно 10 млрд долл. США при бюджете страны в 60 млрд долл.

И тут надо вспомнить об оптимизации топливно-энергетических балансов. У нас электростанции строились сначала как отрасль угольно-газовая. Исходили из того, что уголь – основной вид топлива, газ – резерв. Газ добывался в основном на экспорт. Около восьми процентов внутреннего потребления шло на «проедание», остальное – на переработку. А что сейчас? Структура потребления резко изменилась: мы сжигаем угля 40 %, а 50 % и больше – других углеводородов. У американцев и в Европе соотношение – 70 на 30 %. И у нас раньше было так же. То есть крупные города и курорты на газе, а остальные, извините, на угольке. И этих вопросов в пакете правительства тоже нет. Мы могли бы получать 5 млрд долл. от экспорта газа, который идет сейчас на внутренние нужды. Газ, например, сжигают и реэкспортируют в виде электроэнергии в ту же Финляндию. В пакете правительства внешнеэкономическая деятельность, кстати, была вообще прописана за частными компаниями. Сейчас под нашим нажимом оставили ее за государством. Но это не значит, что не будет попыток найти другую лазейку» [РФ сегодня].

Как утекают капиталы

Нужно сохранить вертикально-интегрированные компании, с разделением учета производства, передачи, диспетчеризации, сбыта. Но нам говорят: нет, мы их разобьем, создадим частные компании по видам бизнеса. То есть недавний скандальный опыт

Англии нас ничему не научил. Там, как и во время калифорнийского кризиса в США, был сговор генерирующих компаний. Механизм махинации прост: часть станций выводится в резерв или списывается, выработка электроэнергии сокращается – можно задирать цену до небес. И тысяча объяснений найдется: подшипника нет, масло дорогое. В Калифорнии губернатор Грей Дейс признал, что дерегулирование электрорынка было величайшей ошибкой.

Четыре месяца шли у нас баталии. Если разобьют единую систему и разделят сбыт, производство, передачу, цена электроэнергии автоматически возрастет в 2 раза. 20 лет назад Единая энергетическая система СССР была лучшей в мире. Чего же ради ее реформировать? Цель наших законопроектов – законодательное обеспечение мер, необходимых для повышения надежности и бесперебойного снабжения населения, народного хозяйства по государственным стандартам качества. Необходимость эта вызвана внутренними недостатками функцинирования электроэнергетики.

Главные недостатки видны невооруженым глазом: рост трансакционных издержек (множество контор-посредников), доля «прочих затрат» в структуре электрической энергии с 1994 по 1999 год возросла в 4 раза, инвестиции в непрофильные виды деятельности соизмеримы с производством и превосходят их. В результате налицо дефицит инвестиций в электроэнергетику, растет износ основных фондов, отстает ввод новых мощностей, в том числе начатых строиться в советское время. Удельные капвложения возросли с 750 долл. за кВт/ч установленной мощности в 1990 г. до 1750 долл. в 1999 г.

Вопреки ссылкам на «самый низкий в мире» тариф на электрическую энергию, в России сегодня он составляет 5,7 цента за кВт-ч; в США – 4; в Европе – от 3 до 9, если считать по паритету покупательной способности (ППС) рубля к доллару. Официальный консультант правительства – компания «Артур Андерсен» признала: необходимый объем инвестиций в электроэнергетику России составляет около 4 млрд долл. США и РАО «ЕЭС» может вносить эти деньги из своих внутренних резервов.

Положение в энергетике тревожит многих, в том числе и наших крупнейших ученых. Уже когда закончилась работа над законопроектом, ознакомился с письмом академика Н. Лаверова из 18 пунктов. В нем – объективная, серьезная оценка правительственных законопроектов.

Если убрать все три наперстка

Пакет законов разрабатывался в недрах РАО «ЕЭС» при участии иностранных специалистов. Нам попалось несколько документов заседаний рабочих групп по реформированию РАО «ЕЭС» при совете директоров. Председатель рабочей группы – Дэвид Херн. А всего трудилось шесть человек: три иностранца, трое наших. Заместитель министра имущественных отношений – член совета директоров от государства – присутствовал на этих заседаниях. Я сразу задаю себе вопрос: если рабочая группа при мне, то я кто? Ну кто такой Дэвид Херн, что за компанию он представляет и кто за ней стоит? Пока названа фамилия г-на Сороса. Будем перепроверять. Но уже и так ясно: иностранная рабочая группа руководит преобразованием крупнейшей энергетической компании России, получая доступ к секретной информации, в том числе и к атомным, режимным объектам. Правда, при голосовании г-н Херн либо воздерживается, либо голосует против. Но наши-то неизменно «за». Решения принимаются «отечественными» голосами, из рабочей комиссии они поступают в совет директоров РАО «ЕЭС». Совет директоров переправляет их в правительство, и все это трансформируется в законопроекты.

Электроэнергетика, если говорить серьезно, подчиняется не законам колбасы, а законам физики. И требует запаса мощности, устойчивости и надежности. Поэтому когда предлагают разбить единую систему на 10 генерирующих компаний, возникает вопрос: вы что, резерв будете увеличивать? Один из предлагаемых выходов – списание мощностей в резерв. А это как минимум двукратное повышение цены плюс повышение тарифов и цен на каждом переделе.

Короче говоря, подняв все три наперстка, мы не обнаружим шарика ни под одним из них. В этом, собственно говоря, и состоит суть реформы» [РФ сегодня. 2002. № 18].

Но лучше всех, глобальнее о реформе электроэнергетики написал мэр Москвы Юрий Лужков. Здесь он показал себя настоящим государственником, болеющим за страну в целом. Статья «Избыточная мощность реформ или дефицит энергии государственных интересов» настолько высокопрофессиональна во всех смыслах, что привожу ее целиком.

«По мере того как я работал над этой статьей, становилось все более очевидным, что реформа РАО «ЕЭС» и споры вокруг нее – только частный случай более общей и серьезной проблемы. Проблема эта – в самой природе российского реформаторства и неясности целей и стратегии развития России сегодня.

Туман реформ

Уже отгремело десятилетие реформ, а как будто и не начиналось еще ничего. На очереди – энергетика, реформа газовой отрасли и МПС, военная, жилищно-коммунальная и пенсионная реформы. Масштаб предстоящих изменений едва ли уступает тому, что уже было сделано. В условиях России с ее огромными расстояниями и суровыми природно-климатическими условиями отрасли топливного, энергетического и транспортного комплексов имеют поистине решающее значение для функционирования экономики жизнеобеспечения населения и обеспечения национальной безопасности. Электроэнергетика, так же как и другие естественные монополии, является «кровеносной системой» страны, от нее зависит жизнь многих регионов, единство и само существование России.

Правда, значимость результатов их реформирования для обыденной жизни далеко не всегда понятна простым людям. А вот пенсионная реформа и реформа ЖКХ – это уже не абстрактная для большинства либерализация или прошедшая мимо приватизация. Это уже «реформы повседневности», изменение всего уклада и распорядка частной жизни.

Казалось бы, настало время остановиться, оглядеться. Посмотреть, что мы наделали и что делать надо. Ведь нынешняя серия реформ – далеко не первая в истории нашей страны. Неудачи, как правило, были обусловлены прямым копированием зарубежного опыта, заимствованием, подражательством. Трагедия нашего современного реформаторства заключается в необычайно высокой цене, которую мы заплатили почти ни за что. Для меня очевидно, что методы любой модернизации должны быть соотнесены с состоянием национальной среды, с ее «проводимостью», с менталитетом и просто с ожиданиями людей. Любая государственная политика успешна только тогда, когда народ воспринимает власть как свою и понимает, куда она его ведет.

Вот тут как раз и смущает то, что все наши рефоры имеют какой-то мутный характер. Все в тумане. Никогда до конца не ясно, каковы их цели, что предлагается сделать и каков будет результат. К тому же еще и сталкиваются разные концепции, ломаются копья вокруг многочисленных вариантов, противники козыряют цифрами и зарубежным опытом.

Вот в свое время принимали план ГОЭЛРО, 80-летие которого недавно отмечалось. Суть его была понятна любому – в каждом уголке страны должна быть электроэнергия, чтобы светилась пресловутая «лампочка Ильича» и чтобы строились и работали заводы.

А кто может сказать сегодня, в чем смысл реформы РАО «ЕЭС», которая столь громко и остро обсуждалась в последнее время? В лучшем случае ответом будут правильные размышления об инвестициях и соображения о преимуществах «горизонтальных» и «вертикальных» схем реструктуризации. Но все эти слова не вызывают ни доверия, ни симпатии. В них зачастую не просматриваются связи между реальным состоянием дел в энергетике и предложениями по ее реформированию, зато явно проступают частные интересы тех или иных хозяйственных субъектов и групп интересов.

Вокруг реформ слишком много политики и слишком мало дела. Борьба ведется в основном вокруг того, какие группы выиграют, а какие проиграют в результате этого. Интересы же государства и населения учитываются только на словах.

Что таит в себе план реструктуризации РАО «ЕЭС»?

Декларируемым целям реструктуризации очевидно противоречат реальные цели, которые предполагают под видом «реформы» фактическую приватизацию отрасли, повышение тарифов, отсечение от энергосистемы неплатежеспособных потребителей, переориентацию на внешний (платежеспособный) рынок. Жизненный опыт подсказывает мне, что в результате намечаемых преобразований в государственной собственности останутся только отжившие свои век станции и магистральные линии. А все сравнительно новые генерирующие мощности перейдут в частные руки.

Истинные цели реформирования энергетической системы России раскрываются и в тех положениях плана, где говорится о выводе из эксплуатации «неэффективных, с коммерческой точки зрения, генерирующих мощностей». Думаю, что такой «вывод мощностей», вызывающий искусственный дефицит электроэнергии и обеспечивающий повышение ее цены, не заставит себя ждать.

Главная опасность всех планов «реструктуризации», т. е. расчленения РАО «ЕЭС», это острый кризис ответственности в энергетике, фактическое устранение государства из этой сферы. Разделение сетевых, генерирующих и сбытовых мощностей приведет к тому, что каждый ее сегмент будет заботиться об обеспечении своих собственных интересов. Продавцы электроэнергии по своему усмотрению будут требовать от государственных органов повышения цен на отпускаемое электричество, в том числе в критически важных для обороны и территориальной целостности России регионах. Генерирующие компании получат право свободно распоряжаться сверхприбылью, полученной при дележе дохода от коммерческих потребителей энергии – предприятий металлургии и других экспортных отраслей. Задача же энергообеспечения населения и хозяйства не будет решаться вовсе.

Государство может утратить возможности влиять на производство и сбыт электроэнергии и тем самым не только потеряет контроль над стратегическими параметрами развития отрасли, но и не сможет обеспечить гарантии энергообеспечения населения, право людей на достойную жизнь.

Не спасет нас и дробление энергетики на несколько крупных вертикально-интегрированных компаний, которые лишь воспроизведут в миниатюре все пороки нынешнего РАО «ЕЭС» и к тому же окажутся мощнейшим фактором сохранения диспропорций в развитии регионов страны и дезинтеграции государства. А раздробленная Россия будет не в состоянии ответить на вызовы нового века. Многополюсный мир моментально разорвет ее на зоны и территории, поделит наши природные богатства и не оставит нам, как народу, никаких шансов.

Судьба энергетики может оказаться в этом случае схожей с теми процессами, которые происходили в первой половине 90-х годов в нефтяной отрасли. Россия войдет в очередной виток «олигархических войн», теневого передела собственности, новой распродажи государственной собственности по дешевке.

Нерешенными в нынешних планах реформы остаются и важнейшие вопросы тарифной политики, не просчитаны социальные последствия многих решений, которые в основном перекладываются на государственный бюджет.

Например, чрезвычайно важным с точки зрения реализации тарифной политики является и то, что различные типы станций (гидро-, тепловые и атомные) обладают различной себестоимостью производимой энергии.

Понятно, что частные компании будут заинтересованы в том, чтобы сохранить контроль над крупнейшими гидростанциями, в том числе объединенными по «каскадному принципу», и «сбросить» тепловые станции (с их наиболее высокой себестоимостью производства энергии). Учитывая, что АЭС в силу своих особенностей должны оставаться в рамках отдельной и контролируемой государством генерирующей компании, в стране может сформироваться несколько типов энергетических производителей, обладающих в силу объективных технологических различий существенно различным уровнем издержек. К тому же эти производители будут крайне неравномерно распределены по территории страны, что приведет к формированию угрожающих региональных диспропорций в производстве и цене электроэнергии. В таких условиях роль государственного регулирования тарифов должна существенно возрастать, а сверхприбыль на атомных и гидравлических станциях должна использоваться (накапливаться) с целью инвестиций. Однако данное обстоятельство должно существенно ограничивать возможности формирования тарифа исключительно на принципах свободного рынка.

Принятый план реформы энергетики не дает четкого ответа на вопрос, ради которого, собственно говоря, и затевалась вся эта программа, – о привлечении инвестиций в отрасль. Очевидно, привлечение частных инвестиций в электроэнергетику в сложившихся условиях невозможно опять же без существенного повышения энерготарифов.

Даже если оставить сомнения в том, что наш «частник» будет вкладывать средства в проекты с окупаемостью в 10–15 лет, очевидно, что тарифы должны возрасти. Иначе откуда же возьмется «прибыль хозяина»? Владельцы генерирующих мощностей, при поддержке потенциальных иностранных кредиторов, будут заинтересованы не в увеличении производства электроэнергии (кстати, ни в одном проекте реформы РАО «ЕЭС» не предполагается никаких условий со стороны государства на этот счет), а в установлении монопольных цен. Десяток крупнейших генерирующих компаний всегда смогут договориться и образовать своеобразный «электрический ОПЕК», разделив рынок в узком кругу «энергетических олигархов».

Привлечение иностранных кредитов в электроэнергетику настораживает меня еще и потому, что некоторые весьма вероятные кредиторы обязательно оговорят условия, по которым размещение заказов на производственное оборудование для модернизации энергетики должно будет производиться в Европе или США. В итоге отечественный энергомаш (уже, впрочем, находящийся под частичным контролем иностранных концернов) получит лишь крохи и продолжит свое медленное умирание.

Зуд реформаторства

Достаточно сказать, что в последние годы в себестоимости продукции неуклонно росла энергосоставляющая. При этом потребители энергии (надо сказать, не без усилий А. Чубайса и его команды) платят за нее все дисциплинированнее, причем «живыми» деньгами. У РАО «ЕЭС» есть деньги на благотворительные акции и пиар-проекты; партийное строительство и телевидение. Откуда средства? И так ли уж справедлив тезис о том, что только расчленение РАО «ЕЭС» позволит привлечь в отрасль инвестиции, а также сделать энергетику прибыльной?

Мне, например, непонятно, почему все проекты реформы энергетики, расходясь в частностях, странным образом согласны в главном: единая энергосистема должна быть расчленена. Эта установка даже не обсуждается, ее вынесли за рамки дискуссии. Так давайте вернем этот вопрос, поставим его. Давайте хотя бы проведем «инвентаризацию РАО «ЕЭС», чтобы наконец понять, что где лежит, почему и сколько это стоит. Может быть, доходы корпорации в действительности позволяют ей поддерживать мощности в надлежащем состоянии? Может быть, и сегодняшних тарифов достаточно для реинвестирования в отрасль? Например, «Мосэнерго» сейчас вышло на рентабельность 41 %. Это позволяет инвестировать в новые мощности. Конечно, такой высокий показатель – исключение. Но важна тенденция, а также то, что на самом деле ничто не мешает развиваться энергетике и сейчас, в рамках единой государственной энергосистемы.

Смущает меня и еще один аргумент сторонников расчленения. Без всяких доказательств утверждается, что большая часть генераторных мощностей устарела. Помнится мне, что в 1990 г. наша электроэнергетика была чуть ли не самой современной в мире. А уж на фоне советского машиностроения она смотрелась очень хорошо. И что же, за десять лет все это сгнило опережающими темпами?

Мне бы очень хотелось познакомиться с данными фактического износа по крупнейшим ГРЭС и ТЭЦ, а также сравнить КПД действующих агрегатов с теми, которые сейчас предлагает энергомашиностроение.