Текст книги "Конституционный запрет цензуры в России. Монография"

В конце ХХ в. происходит осознание изменения роли СМИ в политической и социокультурной жизни общества. Этот процесс нашел свое отражение в целом ряде международно-правовых документов, в которых не только защищается свобода прессы, но и разрабатываются механизмы повышения ее ответственности перед обществом, ставятся вопросы об отображении насилия в СМИ, о роли, которую играют СМИ в ситуациях конфликтов и напряженности.

Так, в Декларации о средствах массовой информации в демократическом обществе, принятой на 4 Европейской конференции на уровне министров по вопросам политики в области средств массовой информации в Праге 7–8 декабря 1994 г. отмечается, что «функционирование СМИ в демократическом обществе должно постоянно подвергаться переоценке, с тем чтобы быстрые экономические, технические и регламентационные изменения не наносили ущерба ни независимости и плюрализму СМИ, ни правам человека, ни интеллектуальной собственности, ни культурной и социальной политике».

В принятой на этой же конференции Резолюции с характерным названием «Журналистские свободы и права человека» предпринята попытка выработать принципы поддержания баланса между осуществлением свободы выражения мнения и свободы распространения информации представителями медиаиндустрии и соблюдением прав потребителей информационных услуг. Указывается, что «поддержание и развитие подлинной демократии требуют наличия и укрепления свободной, независимой, плюралистической и ответственной журналистики». Это требование воплощается для журналистики в необходимости: 1) информировать индивидуумов о деятельности органов государственной власти и частного сектора, предоставляя им таким образом возможность сформировать собственное мнение; 2) позволять индивидуумам или группам высказывать их мнения, содействуя таким образом информированию органов государственной власти и частного сектора, а также всего общества, об этих мнениях; 3) подвергать постоянному критическому рассмотрению деятельность различных органов власти.

Таким образом, происходит перенесение акцента со свободы массовой информации, понимаемой как абсолютная ценность, на независимость и плюрализм СМИ как гарантии исполнения ими своей основной функции – способствовать получению достоверной информации и формированию собственного мнения потребителями информационных услуг.

Ряд документов Совета Европы посвящен разработке механизмов решения наиболее острых проблем современного общества и роли, которую должны в этом играть СМИ.

В Венской декларации от 9 октября 1993 г. содержатся обязательства вести борьбу с различными методами разжигания расовой ненависти, насилия и дискриминации, а также с любыми действиями и высказываниями, способными усилить взаимные опасения и напряженность между группами населения, имеющими различные расовые, национальные, религиозные или социальные корни.

Здесь же указывается, что представители средств массовой информации должны «аргументированно и ответственно подходить к информации и комментариям о случаях проявления расизма и нетерпимости».

Рекомендация № R (97) 20 по вопросам «разжигания ненависти» от 30 октября 1997 г. указывает, что все формы самовыражения, разжигающие расовую ненависть, ксенофобию, антисемитизм и все формы нетерпимости подрывают безопасность демократии, культурное единство и плюрализм, а в случае использования средств массовой информации такие формы самовыражения могут иметь более мощный и разрушительный эффект.

В то же время, как подчеркивается в Рекомендации, ограничения в осуществлении свободы самовыражения должны применяться в законном, беспристрастном порядке на основании объективных критериев; любые ограничения свободы самовыражения должны находиться под независимым судебным контролем.

В связи с этим национальное право и судебная практика должны проводить четкую границу между «ответственностью автора разжигающей ненависть информации, с одной стороны, и ответственностью средств массовой информации и работников средств массовой информации, участвующих в ее распространении в рамках своих задач по передаче интересующих общество информации и идей, с другой».

Рекомендация № R (94) 13 «О мерах по обеспечению прозрачности средств массовой информации» устанавливает, что общественность должна иметь возможность на справедливой основе иметь доступ к некоторым сведениям о СМИ, в частности о том, кто владеет и управляет СМИ, экономические и политические интересы каких структур могут находить отражение в их информационной политике. Это необходимо для того, чтобы каждый мог оценить степень предвзятости или беспристрастности того или иного СМИ и составить свое собственное мнение об идеях и информации, распространяемых СМИ.

Обратим также внимание на принятую в 1996 г. Комитетом министров Совета Европы Рекомендацию № (96) 4 «О защите журналистов в ситуациях конфликта и напряженности» и Резолюцию Парламентской ассамблеи Совета Европы № 1438 (2005) «Свобода печати в условиях работы журналистов в зонах конфликтов» от 28 апреля 2005 г. Эти документы исходят из исключительности роли журналистов и СМИ в информировании общественности о нарушениях национального и международного права и страданиях людей в ситуациях конфликта и напряженности. Кроме того, в подобных ситуациях право индивидов и широкой общественности на информацию по всем вопросам, представляющим общественный интерес, а также на возможность оценивать действия властей и других сторон, вовлеченных в конфликт, является особенно важным. Как отмечается в Резолюции, «ситуация войны или конфликта не снижает значения адекватного распространения информации посредством СМИ; скорее, наоборот, она повышает ценность такой информации».

Указанные документы распространяют общепризнанные положения международного права, касающиеся права искать, передавать и получать информацию, свободы передвижения, тайны переписки, конфиденциальности источников информации и т. д., на ситуацию работы журналистов в горячих точках. Кроме того, Рекомендация Комитета министров Совета Европы запрещает какое-либо произвольное ограничение этих прав и свобод. Любое вмешательство в силу этого должно: а) основываться на предписаниях закона и быть сформулированным в четких и ясных терминах; б) преследовать законную цель, как она определена в соответствующих положениях актов о правах человека и практике Европейского суда по правам человека; в) быть необходимым в демократическом обществе, то есть «соответствовать острой социальной потребности, основываться на доводах, которые разумны, достаточны и пропорциональны преследуемой законной цели».

Ряд документов Совета Европы направлен против различных форм так называемой косвенной цензуры, когда свобода массовой информации ограничивается под тем или иным правомерным предлогом, однако ограничения носят непропорциональный характер, нарушают принципы демократического государства или имеют своей настоящей целью сокрытие сведений, идей и мнений, критикующих деятельность представителей органов государственной власти.

Например, большое значение имеют положения, касающиеся применения системы аккредитации журналистов, поскольку на практике власти зачастую используют механизм аккредитации для отсечения неугодных СМИ от источников информации. Принципы применения системы аккредитации сформулированы в уже упоминавшейся Рекомендации № (96) 4 «О защите журналистов в ситуациях конфликта и напряженности». В них, в частности, указывается, что «а) аккредитация имеет целью облегчить журналистам выполнение их профессиональных обязанностей…; b) осуществление профессиональной журналистской деятельности и журналистских свобод не должно зависеть от аккредитации; c) аккредитация не должна использоваться в целях ограничения свободы передвижения журналистов или доступа их к информации … отказ в аккредитации может иметь целью только такие ограничения прав, которые предусмотрены Европейской конвенцией о правах человека; d) предоставление аккредитации не должно ставиться в зависимость от уступок со стороны журналистов; e) всякий отказ в аккредитации, ведущий к ограничению свободы передвижения журналиста или его доступа к информации, должен быть обоснован». Подчеркнем, что эти принципы сформулированы для аккредитации журналистов в ситуациях конфликтов, и, значит, применение механизма аккредитации тем более не должно умалять право журналистов и общественности на доступ к информации в ситуациях обычной, мирной жизни.

Другим документом, направленным против косвенной цензуры, является, на наш взгляд, Декларация о свободе политических дебатов в средствах массовой информации (принята Комитетом министров 12 февраля 2004 г.), которая устанавливает принципы распространения информации и мнений в СМИ о политических деятелях и должностных лицах, в том числе:

– право общества получать информацию общественной важности, включает право СМИ распространять негативную информацию и критические мнения, касающееся политических деятелей и должностных лиц;

– средства массовой информации, критикующие правительство и другие институты исполнительной, законодательной и судебной власти, не должны подвергаться уголовной ответственности, а там, где эти институты пользуются подобной защитой, ее необходимо применять в ограниченной форме и не допускать использования этой защиты в целях ограничения свободы критики;

– политики могут быть подвергнуты публичному обсуждению, в том числе через СМИ, в своей деятельности;

– должностные лица могут быть подвергнуты общественному контролю и критике, в том числе через СМИ, в той сфере, где они исполняли или исполняют свои функции;

– политические деятели и должностные лица не должны пользоваться большей защитой своей репутации и иных прав, по сравнению с другими лицами;

– компенсации и штрафы за диффамацию и оскорбления должны иметь пропорциональное соотношение с объемом нарушенных прав и ущербом, нанесенным репутации любых других лиц и др.

Эти положения препятствуют развитию наиболее опасного вида государственного контроля над СМИ – политической цензуры, главной целью которой является подавление альтернативных точек зрения, недопущение критики деятельности должностных лиц и политических деятелей, унификация взглядов и оценок.

Одним из способов реализации свободы массовой информации на современном этапе является развитие общественного телевещания. Основными принципами существования общественного телевидения являются его ориентация на общественные запросы, интерактивность, создание дискуссионной площадки для обсуждения процессов, происходящих в стране, представителями различных социально-политических сил.

Ключевым вопросом деятельности общественного телевидения является его подконтрольность специально созданным структурам гражданского общества – различного рода попечительским советам, которые, с одной стороны, должны следить за тем, чтобы организации общественного телевещания в полной мере исполняли свою высокую социальную миссию, а с другой – сохраняли независимость от государственных структур и крупных экономических субъектов, не превращаясь в проводников цензуры со стороны тех или иных органов государственной власти, общественных организаций или отдельных лиц.

Согласно руководящим принципам Рекомендации № R (96) 10 Комитета министров Совета Европы «О гарантиях независимости общественных средств массового вещания», «деятельность организаций общественного вещания не подлежит цензуре в каком-либо виде. Запрещается предварительный контроль деятельности организаций общественного вещания со стороны лиц или органов, внешних по отношению к организациям общественного вещания, кроме исключительных случаев, предусмотренных законом».

Особое внимание в указанном документе уделено способам формирования общественных советов и гарантиям их независимости. Например, указывается, что «члены попечительских советов назначаются открытым и основанным на плюрализме способом; коллективно представляют интересы общества в целом, не имеют права получать каких-либо полномочий или указаний от любого лица или организации, кроме как назначившей их организации; не могут быть уволены, временно отстранены или заменены в течение срока своих полномочий любым лицом, кроме назначившего их органа и т. д.».

Реализации принципа свободы массовой информации посвящена так же Европейская хартия свободы прессы, принятая 25 мая 2009 в Гамбурге. Основная идея Хартии выражена в словах: «Свобода прессы жизненно необходима для демократического общества». В этом же документе указывается на то, что обязанностью правительства является «поддерживать, защищать и уважать любые СМИ во всем их разнообразии, а также их политические, социальные и культурные миссии», устанавливаются основные гарантии свободы прессы: «Цензура должна быть полностью запрещена. Необходимо гарантировать независимость журналистов всех СМИ, не допускать их преследования, репрессий и политического вмешательства в их деятельность со стороны государства».

Совершенствование механизмов обеспечения права граждан на получение, передачу, производство и распространение информации привело к формированию концепции права универсального доступа или универсальной услуги. В данном случае речь идет об обеспечении государством определенных стандартов доступа возможно большего числа граждан к мировому информационному наследию. Сегодня право универсального доступа к информации или право на универсальное информационное обслуживание рассматривается как новое социально-экономическое право в системе прав и свобод.

Это положение нашло свое развитие в Окинавской хартии глобального информационного общества 2000 г., где указывается, в частности, на необходимость преодоления «цифрового разрыва» внутри государств и между ними, стратегию развития людских ресурсов, возможности которых соответствовали бы требованиям информационного века.

Женевская декларация принципов универсального и недискриминационного доступа к ИКТ 2003 г. устанавливает, что необходимым фундаментом построения информационного общества являются развитие информационной и коммуникационной инфраструктуры; устранение барьеров на пути достижения равноправного доступа к информации; формирование глобальной культуры кибербезопасности.

Продолжением идей Женевской декларации стали положения Тунисского обязательства 2005 г. о том, что для информационного общества существенное значение имеет реализация принципа свободного потока информации, идей и знаний. В связи с этим нужно оказывать содействие в обеспечении повсеместного, равноправного и приемлемого в ценовом отношении доступа к ИКТ, включая универсальные концепции и ассистивные технологии – для людей во всем мире, в особенности для лиц с физическими и умственными недостатками, пожилых людей, мигрантов, беженцев, безработных, представителей маргинализированных и уязвимых групп общества.

С развитием Интернета актуальной стала проблема определения правового статуса этого информационного пространства. В частности необходимо ответить на вопрос, возможно ли распространение международных стандартов реализации прав человека на свободное выражение мнения и поиск, передачу, производство и распространение информации на виртуальное пространство, или существует некая специфика электронной среды, которая меняет правовую природу информационных прав и свобод, что влечет за собой новые виды государственного контроля за их надлежащим использованием.

Первая международно-правовая попытка решения этой проблемы была предпринята в Декларации о свободе общения в Интернете, принятая Комитетом министров государств – членов Совета Европы в Страсбурге 28 мая 2003 г.

В названной Декларации были выработаны некоторые принципы, направленные на соблюдение баланса между сохранением гарантий по основополагающему праву на свободу выражения мнений и информации, как это гарантировано ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, и защитой человеческого достоинства, прав человека и основных свобод других людей, особенно несовершеннолетних.

Декларация предписывает:

– не накладывать ограничений на содержание информации, распространяемой в Интернете – больших, чем применяются для СМИ;

– не применять блокирование и фильтрацию, которые препятствуют доступу общественности к информации. При этом не исключается возможность установки фильтров для защиты прав несовершеннолетних, в частности в местах, доступных для них, таких как школы и библиотеки. При условии гарантированного соблюдения положений п. 2 ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод меры могут быть приняты в целях обеспечения удаления точно идентифицированного интернет-контента либо блокирования доступа к нему, если компетентные национальные органы власти приняли предварительное или окончательное решение о его незаконности;

– не обязывать провайдеров проводить мониторинг всей информации, проходящей через их сервер. Ответственность провайдеров может быть предусмотрена в том случае, если они не предпринимают действий по оперативному удалению или блокированию доступа к определенным информационным ресурсам и услугам, после того как они узнают о том, что эти информационные ресурсы носят незаконный характер по национальному законодательству.

При определении в соответствии с национальным законодательством обязательств провайдеров должны быть предприняты меры для соблюдения свободы выражения мнения собственников данного контента;

– уважать желание пользователей Интернета не раскрывать свою личность. Сохранение анонимности не должно мешать установлению лиц, виновных в преступных деяниях в соответствии с национальным законодательством.

Завершая обзор международных документов, закрепляющих основные права и свободы в области массовой информации, отметим, что свобода массовой информации изначально основывалась на альянсе двух фундаментальных свобод – свободе выражения мнения и свободе поиска, получения и передачи информации. Использование различных форм массового распространения мнений и информации рассматривалось только в качестве способов реализации указанных свобод.

Ключевым концептом понятия свобода массовой информации является свобода, то есть возможность беспрепятственно (без установления преград и без вмешательства, особенно со стороны государства) производить, искать, получать и распространять массовую информацию, поэтому к основным принципам осуществления указанных прав и свобод, закрепленным в международно-правовых актах, относятся 1) беспрепятственность, 2) невмешательство со стороны государства, 3) независимость от государственных границ.

В международных документах последовательно проводится разграничение между правомерными ограничениями свободы выражения мнения (основные цели и условия таких ограничений нашли свое закрепление в Международном пакте о гражданских и политических правах и Европейской конвенции о защите прав и основных свобод) и иными (нарушающими международно-правовые принципы) случаями вмешательства со стороны государства в осуществление свободы выражения мнения и производной от нее свободы массовой информации.

В связи с этим запрету подлежат конкретные проявления воспрепятствования свободе массовой информации: прежде всего цензура, а также ограничение доступа к источникам информации, преследование журналистов за критику правительств, политическое и экономическое давление на прессу.

Глава 2
ИСТОРИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЦЕНЗУРНОГО КОНТРОЛЯ

2.1. Цензурная политика в Российской империи XVIII – начала XX в

Ретроспективный анализ российского цензурного законодательства позволит рассмотреть основные этапы нормативно-правового закрепления государственного контроля за распространением идей, взглядов, сведений о тех или иных событиях; выявить степень легитимности цензурного контроля; провести анализ целей и задач, которые ставились перед цензурой в различные периоды развития нашего государства.

Первые проявления светской цензуры относят к периоду правления Петра I. Как отмечают И. Г. Горбачев и В. Н. Печников, «по убеждению Петра I в книгах не должно было быть ничего, принижавшего славу Российского престола и государства. Именно за нападки на “русскую государственность” в 1698 г. был запрещен ввоз в страну сочинения некоего Фогта, а в 1700 г. уничтожена книга другого иностранца – Кербаза»⁸⁶.

Отсутствие законодательной регламентации цензурной деятельности связано с тем, что в это время все типографии в стране были государственными или церковными и за ними осуществлялся непосредственный надзор властей, они находились «исключительно в распоряжении правительства, и в цензуре по отношению к ним не было нужды»⁸⁷.

2 января 1703 г. в Москве вышел в свет первый номер газеты «Ведомости», с появления которого началась история российской журналистики. М. М. Ковалева отмечает, что русская журналистика, в отличие от западной, «была создана усилиями власти и развивалась под постоянным контролем государства»⁸⁸. В связи с этим специального цензурного органа для этой газеты тоже не требовалось.

Учреждение Императорской Академии наук в Санкт-Петербурге в 1724 г., открытие Московского университета в 1755 г., открытие государственных гимназий в Санкт-Петербурге, Москве и Казани обусловило увеличение масштабов книгопечатания и приток иностранных печатных изданий, что породило определенные проблемы, связанные с контролем за содержанием печатной продукции.

В это время происходит разделение функций духовной и светской цензуры. Духовную цензуру осуществляет Синод, светскую – Академия наук, где печатаются научные труды и выходит газета «Санкт-Петербургские ведомости». Окончательное разделение функций духовной и светской цензуры было определено указом императрицы Елизаветы Петровны от 7 марта 1743 г., согласно которому все церковные книги должны были «печататься с апробацией Святейшего Синода, а гражданские и прочие всякие с апробацией Правительствующего Сената». Как отмечает Г. В. Жирков, «формально вся светская литература контролировалась Сенатом, но практически шла через Академию наук»⁸⁹.

Активизация цензуры светских изданий в России связана с царствованием императрицы Елизаветы Петровны. В этот период следует ряд указов, вызванных различными информационными поводами.

Например, 26 февраля 1742 г. в газете «Санкт-Петербургские ведомости», издававшейся Академией наук, было напечатано известие о пожаловании действительному тайному советнику Михаилу Бестужеву ордена святого Апостола Андрея. В вышедшем вскоре указе от 18 марта 1742 г. сообщалось, что пожалования ордена не было, само известие было названо «несправедливым» (ложным), в результате Академии наук было запрещено печатать газету без апробации Сената⁹⁰. Неизвестно, вызван ли этот указ политическими интригами или заметку в «Санкт-Петербургских ведомостях» можно назвать первой «газетной уткой», но в данном случае указом императрицы опровергалось газетное сообщение, последовавшее установление цензуры над изданием преследовало целью пресечение возможного распространения недостоверной информации.

Целая серия указов (от 18 марта 1742 г., от 25 августа 1750 г., от 10 октября 1750 г.⁹¹) посвящена цензуре изданий, в которых описывались исторические события, предшествовавшие воцарению Елизаветы Петровны. Указами предписывалось всем гражданским и духовным лицам сдавать книги, отпечатанные после смерти императрицы Анны Иоанновны, в которых упоминаются «в бывших два правления известных персон имена» (речь шла о свергнутом малолетнем императоре Иоанне Антоновиче и его матери, бывшей правительнице России, Анне Леопольдовне и приближенных к ним лицах) для исправления в этих книгах. Исправления должны были производиться также и в печатных изданиях на «немецком и прочих иностранных языках», ввозимых из-за границы. Неточность формулировок указов о том, какие именно книги следовало изымать, привела к многочисленным злоупотреблениям и вызвала жалобы книговладельцев. Поэтому 10 октября 1750 г. последовал новый Указ, в котором говорилось, что среди изъятых книг много таких, в которых хоть и упоминаются «известные персоны двух бывших правлений», но в целом книги посвящены «Высочайшей Ее Императорского Величества славе», а потому «к знанию и обучению детей истории» пригодны».

Анализ приведенных выше примеров нормотворческой деятельности по вопросам печати показывает, что в этот период проявления цензуры были продиктованы исключительно политическими мотивами, ситуативно обусловлены и не обладали качеством правовой определенности.

Говоря о цензуре доекатерининской эпохи можно согласиться со словами О. К. Нотовича, полагавшего, что в XVIII в. «…цензурная деятельность развивалась без всякого заранее обдуманного плана, путем административной практики. Каждое цензурное постановление вызывалось каким-нибудь чрезвычайным случаем и, вследствие этого, отличалось крайне односторонним и неопределенным содержанием… Цензура продолжает развиваться путем одних случайностей … беспрерывно осложняясь сепаративными указами»⁹².

Вторая половина XVIII в. характеризуется значительным расширением книгоиздательской деятельности. В первую очередь это обусловлено изменением законодательной базы, направленной на регулирование деятельности типографий.

Правительственным Указом от 1 марта 1771 г. иноземцу И. Гартунгу разрешалось создание первой в России вольной (частной) типографии, в которой он мог печатать книги только на иностранных языках, в Указе говорилось, что книги должны быть «непредосудительны ни Христианским законам, ни Правительству, ни добронравию», в связи с чем рукописи должны предоставляться в Академию наук для «свидетельства»⁹³. Указом от 22 августа 1776 г. еще двум иностранцам разрешалось свободно завести типографию, где можно было печатать книги и прочие сочинения уже не только на иностранных, но и на российском языке, при этом опять воспроизводилась формула о «непредосудительности Православной грековосточной церкви, ни правительству, ни добронравию … а дабы в печатаемых книгах ничего предосудительного вкрасться не могло, поручить в особое надзирание в рассуждении духовных книг Святейшему Синоду, а светских Академии наук»⁹⁴.

Таким образом, в этих нормативных документах фактически устанавливалась предварительная цензура для светских сочинений. Кроме того, в этих указах впервые в общих чертах определялся круг вредных идей, которые и должна была не пропускать цензура.

Важным этапом в правовом регулировании цензурного контроля является Указ от 15 января 1783 г. «О позволении во всех городах и столицах заводить типографии и печатать книги на Российском и иностранных языках, с освидетельствованием оных от Управы благочиния»⁹⁵, согласно которому в столицах и во всех городах разрешалось заводить типографии по собственной воле, не требуя ни от кого дозволения, однако ставя в известность об этом Управу благочиния своего города.

В 1782 г. был принят Устав благочиния, где закреплялись цензурные функции указанного учреждения, более подробно его полномочия были регламентированы последующим Указом от 15 мая 1790 г., согласно которому Управы благочиния становились основными цензурными учреждениями. Таким образом, надзор за книгоиздательством передавался в руки полицейской власти. С этого периода, по мнению Р. И. Бурлаковой, «цензурное регулирование начало восприниматься как часть полицейской функции государства»⁹⁶.

К этому же периоду относится и первый, утвержденный императрицей, список запрещенных светских книг. Он был определен Указом от 26 марта 1786 г., в котором Новикову и другим содержателям вольных типографий в Москве строжайше запрещалось издавать и пускать в продажу книги, «наполненные странными мудрствованиями, или, лучше сказать, сущими заблуждениями» (произведения были посвящены мистике, эзотерике, идеологии масонства). Список включал в себя 6 книг: «О заблуждениях и истине», «Апология, или Защищение ордена Вольных каменщиков», «Братское увещание». «Хризомандер, аллегорическая и сатирическая повесть», «Карманная книжка», «Парацельса химическая Псалтырь»⁹⁷.

Данная норма способствовала разработке определенного правового механизма изъятия запрещенной литературы. Н. А. Гринченко замечает: в этот период власти уже осознавали, что запрет сам по себе не может предотвратить распространения книг, содержащих вредные идеи, поэтому «для предотвращения распространения запрещенных изданий в цензурном законодательстве были разработаны меры, на основании которых в России осуществлялась торговля отечественными и зарубежными произведениями печати»⁹⁸. Так, запрещенные книги изымались из московских книжных лавок и уничтожались, с книготорговцев были взяты подписки, обязывающие их не продавать эти сочинения; зарубежные издания, не допущенные к продаже в России, должны были отсылаться книготорговцами за границу. Ответственность за распространение запрещенных изданий возлагалась на книготорговцев.

Параллельно формированию правового механизма противодействия проникновению вредных идей посредством книжной торговли появлялись и первые способы обхода цензурного законодательства. Например, книги ввозились из-за границы нелегально, на них менялись титульные листы, затем книги тайно продавались. Эти действия предпринимались с целью получения дополнительного дохода, поскольку запрещенные книги стоили дороже. Н. А. Гринченко приводит пример, что в магазине В. Греффа существовал «тайный кабинет для чтения», где желающие (по особой рекомендации) могли ознакомиться с изданиями, которые «нельзя было пустить в продажу»⁹⁹.

Стремление не допустить распространения идей Французской революции в Российском государстве способствовало окончательному закреплению института цензуры. Указ 1796 г. вводил цензуру иностранных книг, к тому же устанавливалось правило, согласно которому «никакие книги, сочиняемые или переводимые в государстве нашем, не могут быть издаваемы … без осмотра от одной из цензур»¹⁰⁰. Для этого цензурные учреждения размещались в Петербурге, Москве, Риге, Одессе и при Радзивиловской таможне. Общее регулирование цензурной деятельностью возлагалось на Правительствующий Сенат, определялось, что в цензурное учреждение должны входить одно духовное лицо, назначаемое Синодом, одно гражданское, назначаемое Сенатом, и представитель Академии наук или университета. Именно с этого момента, «профессия цензора получила государственный статус»¹⁰¹.

В дальнейшем в правление Павла I цензурный режим ужесточался. Так, указом от 17 мая 1798 г. усиливался контроль за ввозимыми иностранными изданиями, для чего цензурные учреждения вводились теперь во всех портах¹⁰². Указом от 17 апреля 1800 г. устанавливалось, что все существующие в стране цензурные учреждения подчиняются Санкт-Петербургской цензуре, кроме того, они не должны были дозволять печатать книги без ее одобрения¹⁰³. Тем самым выстраивалась единая «цензурная вертикаль», устанавливалась двухступенчатая система цензуры. Тогда же был установлен тотальный запрет на ввоз всякого рода книг и иных иностранных изданий, включая ноты, поскольку «через ввозимые из-за границы книги наносится разврат вере, гражданскому закону и благонравию»¹⁰⁴.