Текст книги "Научная политика. Глобальный контекст и российская практика"

Леонид Маркович Гохберг, Станислав Александрович Зайченко, Галина Ахмедовна Китова, Татьяна Евгеньевна Кузнецова
Научная политика: глобальный контекст и российская практика

Рецензент:

кандидат технических наук, заместитель генерального директора Межведомственного аналитического центра Ю.В. Симачев

Введение

Современное мировое развитие характеризуется целым рядом закономерностей, связанных с превращением науки и инноваций в важнейший фактор социально-экономического прогресса и становлением модели новой экономики, основанной на знаниях. В ней достижение устойчивого экономического роста и конкурентоспособности, сохранение и укрепление позиций на мировом рынке во многом обеспечиваются эффективными механизмами воспроизводства знаний, их распространения и воплощения в инновационные продукты и услуги. Эти и другие особенности указанной модели подтверждаются в последние десятилетия опытом различных стран, проявляясь в них в разное время и в разной степени.

Как свидетельствует практика, успехи стран в движении к экономике, основанной на знаниях, обеспечиваются не только «невидимой рукой рынка», но и целенаправленной политикой государства. Ее регулирующее воздействие на научную, технологическую, инновационную деятельность приобретает иное качество. Даже в зрелой рыночной экономике, среди отличительных признаков которой традиционно декларируется минимизация присутствия и административного вмешательства государства (за исключением зон его традиционной ответственности), развитие всех институтов и сфер деятельности, включая науку, инновации, образование, в действительности происходит при его самом активном участии и поддержке [1]1
  См.: [Souder, Sherman, 1994; Гохберг, 2002; Китова, Кузнецова, 2003; и др.].


[Закрыть]. В последние десятилетия роль государства в научно-инновационной сфере заметна не только в развитых странах, но и в большинстве новых индустриальных, развивающихся и иных стран[2]2
  В настоящей работе не ставилась задача классификации стран по уровню развития. Здесь термин «развитые страны» («промышленно развитые страны») используется только для обозначения стран – традиционных лидеров мировой экономики, к которым, как правило, относят США, ряд европейских стран и Японию. Наряду с этим в монографии рассматривается опыт формирования и реализации государственной политики в научно-инновационной сфере новых индустриальных стран, в число которых включают страны, добившиеся в течение последних 20 лет повышения темпов экономического роста и заметных успехов в отдельных нишах мирового рынка (Чили, Израиль, Бразилия, Южная Кореяидр.). Подробнее эти вопросы рассмотрены в главе 2.


[Закрыть]. Характерно, что в развитых экономиках инновационные инициативы не только не сворачиваются, но, напротив, приобретают системный и долгосрочный характер, что отчетливо проявилось в их реакции на мировой финансово-экономический кризис и усилиях по преодолению его последствий.

Страны, входящие в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), инвестируют в сферу исследований и разработок (ИР) в среднем 2,26 % ВВП, а некоторые из них, например Швеция и Финляндия, более 3 % (3,73 и 3,41 % соответственно). Однако лидером по этому показателю является Израиль (4,65 %), принадлежащий к группе новых индустриальных стран (пятое место у Южной Кореи – 3,23 %). В США его значение составляет 2,68 %, Германии – 2,54 %. И хотя, по мнению многих экспертов, дальнейшее повышение «научных» расходов сопряжено со значительными трудностями [Гохберг, 2002; Gros, 2006], правительства этих государств четко осознают прямую зависимость между затратами на науку и конкурентными преимуществами национальных экономик; заявляют о намерениях наращивать усилия в данном направлении. Так, в 2000–2002 гг. в рамках реализации так называемых Лиссабонской и Барселонской стратегий Советом Европы была поставлена задача увеличить долю затрат на науку в ВВП до 3 % во всех странах – членах Европейского союза (причем преимущественно[3]3
  Здесь и далее в монографии, если не указано иное, используются данные следующих статистических сборников за 2005–2009 гг.: [Индикаторы науки; Наука в Российской Федерации; Индикаторы инновационной деятельности; Исследования и разработки в секторе высшего образования; Индикаторы образования; Научный потенциал высшей школы; Наука. Инновации. Информационное общество], а также исследования [Наука, технологии и инновации в России и странах ОЭСР, 2007].


[Закрыть] за счет роста вклада бизнеса) и создать к 2010 г. единое европейское исследовательское пространство [Lisbon European Council, 2000]. Правда, решить эту задачу не удалось: к концу 2009 г. 11 стран – членов ЕС не достигли и 1 %, показатели других 12 стран находились в интервале между 1 и 2 %, а средний по ЕС уровень составил 1,8 %. В итоге в докладе Европейской комиссии, подготовленном в 2009 г., признано, что трехпроцентный уровень затрат на ИР по отношению к ВВП может быть достигнут не ранее 2020 г. [European Commission, 2009].

Однако важны не только абсолютные и относительные масштабы выделяемых ресурсов, но и эффективность их использования и всей системы государственной поддержки науки в целом. Поэтому как отдельные страны, так и международные организации осуществляют серьезные исследования особенностей современного этапа развития науки и государственной политики по отношению к ней (далее по тексту – научной политики)[4]4
  Хотя в отечественном законодательстве определено только понятие «государственная научно-техническая политика» (как «…составная часть социально-экономической политики, которая выражает отношение государства к научной и научно-технической деятельности, определяет цели, направления, формы деятельности органов государственной власти Российской Федерации в области науки, техники и реализации достижений науки и техники» [О науке и государственной научно-технической политике, 1996]), в последние годы для обозначения всего комплекса направлений, мероприятий, инструментов и иных параметров планов и усилий государства, связанных со сферой науки, технологий, инноваций, в научной литературе, СМИ и даже официальных документах используются самые разные термины – «научная», «научно-техническая», «научно-технологическая», «научноинновационная», «инновационная» политика и др. Столь же разнообразны и используемые обозначения объекта этой политики – наука, научно-технологический комплекс, научно-инновационная сфера и др. Несмотря на то, что содержание и границы этих терминов не определены, все они обозначают сходные, вернее, пересекающиеся, однако, безусловно, не совпадающие, процессы и явления. Учитывая состояние понятийного аппарата государственной политики России в сфере науки, технологий и инноваций и не ставя в данной монографии задачи его упорядочения, далее в тексте авторы, как правило, используют обобщающий термин «научная политика». Исключение составляют обращение к официальным документам, прямое цитирование либо случаи, когда возникает необходимость подчеркнуть специфику «научной» или «инновационной» компонент государственной политики.


[Закрыть], обобщают и тиражируют ее лучший опыт, разрабатывают рекомендации по ее совершенствованию. Примером могут служить усилия, которые были предприняты ОЭСР начиная с 2007 г. с целью разработки инновационной стратегии, призванной обеспечить концептуальную основу для повышения вклада инноваций в достижение ключевых социально-экономических целей и решение глобальных проблем (таких как здоровье, продовольственная безопасность, бедность, экология и др.)[5]5
  Направления и приоритеты новой инновационной стратегии [The OECD Innovation Strategy, 2010] обсуждались ОЭСР на протяжении нескольких лет: например, на 91-й сессии Комитета по научной и технологической политике в феврале 2008 г. в Осло (Strategic Priorities for Science, Technology and Innovation Policy) и в марте 2008 г. в Париже (Progress on the OECD Innovation Strategy; Innovation for Global Challenge). Источники: [Голт, 2009; Highlights, 2008; Issues Paper, 2008; Gault, 2008; и др.].


[Закрыть].

Масштабы и механизмы государственного регулирования науки в каждой стране меняются по мере ее развития, пересмотра целей и приоритетов, эволюции представлений об эффективных моделях регулирования. Тем не менее за последние двадцать лет в развитых странах сложились некий «средний» стандартизированный уровень государственной поддержки науки и набор ее традиционных инструментов, которые во многом определили парадигму современной государственной политики в этой сфере и роль государства в ее развитии в условиях зрелой рыночной экономики. Среди тенденций, проявившихся во всех указанных странах, вне зависимости от их национальных особенностей, можно выделить следующие.

1. При снижении относительных масштабов прямой бюджетной поддержки науки возрастает целевая государственная поддержка ИР и инноваций:

– связанных с национальными интересами и приоритетами, под которыми в данном случае понимаются такие традиционные зоны ответственности государства, как оборона и безопасность, фундаментальная наука и социально значимые ИР (в области здравоохранения, продовольственных ресурсов, энергосбережения, экологии и др.), а также долгосрочные приоритеты научно-технологического развития;

– отвечающих глобальным вызовам и ограничениям, адекватный ответ на которые может быть обеспечен только при условии интеграции усилий различных стран и реализации междисциплинарных подходов;

– соответствующих долгосрочным прогнозам последствий принимаемых политических, управленческих и технологических решений как ключевого условия эффективного управления (в том числе решений, принимаемых в связи с мировым финансово-экономическим кризисом 2008 г.).

Несмотря на более скромный по сравнению с бизнесом финансовый вклад[6]6
  На долю предпринимательского сектора в странах ОЭСР в среднем приходится примерно 50 % всех «научных» затрат. В Германии, Дании, Корее, США этот показатель превышает 60 %; в Японии, Швейцарии, Швеции – 70 %. Иная картина наблюдается в странах с переходной экономикой. В России он колеблется на уровне около 30 %. При этом следует учесть, что к предпринимательскому сектору в российской статистике науки относят государственные унитарные предприятия (ГУПы), а также открытые акционерные общества (ОАО) с государственным участием. Таким образом, реальное участие частного бизнеса в финансировании науки и инноваций в России еще ниже. Примерно в тех же масштабах бизнес участвует в поддержке науки в некоторых государствах Восточной Европы (Польше, Словакии, Болгарии, Эстонии) и развивающихся странах (например, в Аргентине).


[Закрыть], государство в индустриально развитых странах остается эффективным инвестором в научно-инновационную сферу, компенсируя «провалы рынка», которые ограничивают интерес к ней со стороны бизнеса. Специфика научной и инновационной деятельности – неопределенность и отложенность результата; значительные масштабы необходимых затрат; несовпадение общественного и индивидуального эффектов; асимметрия информации, доступной субъектам этой деятельности (государству, исследователям, бизнесу, потенциальным инвесторам и др.); высокие инвестиционные риски; особые требования к квалификации кадров и качеству менеджмента и многое другое – все это только усиливает актуальность и значимость «научного» и «инновационного» направлений государственной политики.

2. Экономическая теория и практика уже давно доказали неэффективность непосредственного участия государства в экономической деятельности в качестве хозяйствующего субъекта. Поэтому в развитой рыночной экономике приоритетным направлением государственной поддержки науки является не ее прямое финансирование, а создание благоприятных условий для инновационного развития в целом и активное содействие ему через использование косвенных инструментов государственного регулирования, включая стимулирование инновационного поведения всех экономических агентов. Это обеспечивается следующими инструментами:

• использованием системы стимулов, льгот и преференций для инвесторов, производителей и потребителей научной продукции и новых технологий, включая малый и средний бизнес;

• совершенствованием законодательства, регламентирующего условия и общие правила их деятельности;

• целевой поддержкой научной и инновационной инфраструктуры (технопарков, бизнес-инкубаторов, технике-внедренческих зон и др.), а также сектора интеллектуальных услуг, обеспечивающих получение, распространение и использование новых знаний и технологий;

• стимулированием университетских исследований, отвечающих потребностям бизнеса (особенно в новых и/или приоритетных областях науки и технологий), поддержкой третьей (инновационной) миссии университетов;

• содействием кооперации между различными субъектами научной и инновационной деятельности внутри страны и за рубежом;

• обеспечением доступа к информации о результатах ИР и объектах интеллектуальной собственности, созданных внутри страны и за рубежом;

• повышением эффективности институтов государства и гражданского общества, ориентированных на демонстрацию и тиражирование лучших практик научной и инновационной деятельности, поиск и реализацию новых методов и инструментов ее регулирования, адекватных глобальным вызовам и национальным ограничениям.

3. Особое внимание уделяется формированию и поддержке партнерских отношений и кооперации бизнеса с государством и университетами. Развитые страны наращивают усилия в поиске новых механизмов и форм частно-государственного партнерства в области исследований, разработок и инноваций. Среди них – совместное финансирование научно-технологических программ (проектов), представляющих интерес как для бизнеса, так и для государства; поддержка доконкурентных стадий инновационного цикла, кооперации компаний (включая малый и средний бизнес) между собой, с университетами и научными центрами для осуществления научной и инновационной деятельности; передача прав на научные результаты, созданные за счет бюджета, частным компаниям; обеспечение трансфера технологий военного сектора в гражданский и др.

Применяя те или иные рычаги стимулирования кооперации в научно-инновационной сфере, государство не только подает частному бизнесу важные для него сигналы (в частности, указывает на те формы и направления научной и инновационной деятельности, которые оно готово поддерживать) и разделяет издержки и риски реализации крупных научных и инновационных проектов общенационального и/или стратегического значения, но также

получает возможность контроля за использованием выделенных на эти цели бюджетных средств и определенные гарантии их эффективности.

4. Особенностью сложившейся модели регулирования научно-инновационной сферы является интеграция ее целевых ориентиров в систему национальных целей; координация и согласование политики по отношению к ней с экономической, промышленной, финансовой, торговой и иными направлениями политики.

Создание адекватных условий для развития научно-инновационной сферы становится одним из ключевых требований, предъявляемых к государственным инициативам, направленным на повышение эффективности экономики: проведение структурных реформ, содействие конкуренции, улучшение предпринимательского климата, формирование инновационного мировоззрения, поддержка малого и венчурного бизнеса, обеспечение правовой защиты и использования интеллектуальной собственности и т. д. Вопросы межведомственной координации научной политики, ее взаимодействия с другими направлениями государственной политики чрезвычайно актуальны не только для России, они далеко не полностью урегулированы и в развитых странах. Хотя здесь решения, принимаемые государством с целью поддержки науки и инноваций, как правило, обязательны для исполнения всеми органами государственной власти.

В последние 10–15 лет практически все развитые и новые индустриальные страны стали фиксировать свои цели в сфере науки и инноваций в различных стратегических и программных документах, причем не только в качественном, но и в количественном выражении. Сам факт такой фиксации является стимулом для исследовательской и инновационной активности как в государственном, так и частном секторах экономики. Например, Финляндия планирует повысить долю расходов на науку в ВВП до 4 % (к 2011 г.); Дания дополнительно направит в эту сферу 1,5 млрд евро; Венгрия и Испания в течение нескольких лет увеличат долю «научных» затрат до 2–2,1 % ВВП. Качественное описание целей касается, например, институциональных преобразований, в частности создания центров превосходства мирового класса (Великобритания); использования инноваций как инструмента реструктуризации экономики (Китай), повышения конкурентоспособности национальных фирм (Мексика), укрепления международных позиций (Норвегия) и т. п. (подробнее см.: [OECD Science, Technology and Industry Outlook, 2008]).

5. Признание науки и технологий в качестве ключевого фактора геополитики, определяющего позиции страны в глобальной экономике, возможность и условия ее интеграции в мирохозяйственные связи и отношения, во многом объясняет долгосрочный, стратегический характер государственных инициатив, реализуемых в этой области за рубежом. Так, в ЕС для усиления научно-инновационной составляющей экономики разработана и развивается долгосрочная концепция «лидирующих рынков», предусматривающая поддержку рынков, восприимчивых к инновациям; активизируется инновационная деятельность в государственном секторе и стимулируется ее диверсификация; усиливается внимание к науке и инновациям на региональном уровне; предпринимаются специальные меры по развитию нетехнологических инноваций (организационно-управленческих, маркетинговых, социальных, экологических), интеллектуальных (знаниеемких) услуг и т. п.

6. Глобализация и становление новой экономики, основанной на знаниях, сопровождаются не только интеграцией усилий отдельных субъектов научной и инновационной деятельности, которая в ряде случаев становится необходимым условием достижения успеха и/или позитивных сдвигов, но и обострением конкуренции и борьбы за лидерство на высокотехнологичных рынках. Именно поэтому наряду с интенсивным развитием и расширением международного научно-технического сотрудничества большинство развитых стран проводит жесткую политику по обеспечению национальных интересов и безопасности в этой сфере, предусматривающую и защиту внутреннего рынка от ввоза наукоемкой продукции (что нередко приводит к нарушению действующих в этой области международных соглашений и договоров, порождает конфликтные ситуации, урегулирование которых требует специальных усилий), и ужесточение режима охраны прав интеллектуальной собственности и контроля за его соблюдением, и развитие национальной науки и образования, и т. п. Это позволяет сформировать такую национальную инновационную систему (НИС), которая обеспечивала бы генерацию, распространение, заимствование и использование «критической массы знаний», необходимых для устойчивого роста экономики, повышения конкурентоспособности, достижения национальных целей развития.

Под НИС понимается система национальных институтов (государственных, частных, общественных), предназначенная для генерации, хранения и передачи знаний, навыков и артефактов, содействующих созданию и распространению новых технологий. Они образуют основу для формирования и реализации государственной политики, направленной на рост эффективности и конкурентоспособности экономики, научно-инновационного комплекса. Достижение этих целей зависит от эффективности не только каждого отдельного института НИС (компаний, научных организаций, вузов и др.), но и их взаимодействия друг с другом как элементов коллективной системы создания и использования знаний, а также с общественными институтами (такими как ценности, нормы, право).

Понятие НИС впервые было сформулировано К. Фрименом в 1987 г. для объяснения межстрановых различий в уровне технологического развития [Freeman, 1987]. В дальнейшем концепция НИС трансформировалась от теоретической модели к практическим инструментам. ОЭСР и другие международные организации стали использовать ее в процессе анализа, формирования и реализации своих инициатив.

На протяжении эволюции данной концепции прослеживается непрерывное расширение понятий «инновация» и «инновационная система».

Так, «американский подход», предложенный Р. Нельсоном, связал ее с высокотехнологичными отраслями и взаимодействием фирм, университетов и институтов государства. К. Фримен, анализируя японскую модель, расширил рамки НИС, включив в нее национальные особенности культуры, корпоративного менеджмента и многие другие специфические черты отдельно взятой страны или региона. Представители «регуляционной школы» (Р. Бойэр, Р. Баррэ и др.) поместили в центр анализа человеческие ресурсы – компетенции, обучение, рынки труда. По этому же пути пошли представители «школы национальных бизнес-систем» (Р. Уитли и др.). В последние годы развивается «ольборгский подход», разработанный Б. Люндвалем и учитывающий необходимость расширения состава институтов и механизмов взаимодействия в НИС.

Таким образом, в настоящее время отчетливо выделяются три основных направления развития концепции НИС. В рамках первого акцент делается на секторе ИР и связанных с ним видах деятельности; второе предполагает примат компаний и рынков. Наконец, третий и, как считают многие эксперты, наиболее перспективный путь базируется на изучении интеллектуального капитала в системе производства товаров и услуг [Lundvall, 1985; Freeman, 1987; Nelson, 1988; National Systems of Innovation, 1994; Metcalfe, 1995; Whitley, 1996; Boyer, Amable, Barre, 1997; Andersen, Lundvall, 1998; Lundvall, Bjorn, Andersen etal., 2002].

Обобщая вышесказанное, отметим, что роль государства (и государственной политики) в сфере науки, технологий, инноваций состоит в содействии ее развитию в интересах повышения благосостояния общества и конкурентоспособности экономики, обеспечении условий, необходимых для их эффективного функционирования. Следует подчеркнуть, что для частного сектора государственные инициативы могут выполнять лишь функции своего рода катализатора и стимула инновационной активности. В развитых экономиках прямая государственная поддержка научной и инновационной деятельности при наличии соответствующих эффективных институтов, предоставление налоговых стимулов и иных преференций для нее, как правило, положительно влияют и на инновационную активность бизнеса[7]7
  Российская экономика в течение последнего десятилетия демонстрирует иную картину: здесь проявился эффект замещения, когда рост государственного финансирования науки сопровождается сокращением ее поддержки со стороны бизнеса.


[Закрыть].

В России начальный этап рыночных реформ проходил в условиях системного социально-экономического кризиса, охватившего все сферы деятельности. Развитие науки в этот период определялось радикальным сокращением масштабов (прежде всего, численности персонала и объемов финансирования) и появлением целого ряда структурных деформаций, устойчивость и негативные эффекты которых проявились в последующие годы. Несмотря на оптимистичную динамику основных макроэкономических показателей и заметный рост масштабов государственной поддержки в 2000-х гг. (по крайней мере, до проявления в России симптомов и последствий мирового финансово-экономического кризиса 2008 г.), каких-либо ощутимых позитивных сдвигов в состоянии и результативности отечественной науки пока не произошло, что подтверждают уровень и тенденции большинства ее показателей. На протяжении почти 20 лет их значения остаются недопустимо низкими не только на фоне лидеров мировой экономики, но и ряда стран Восточной Европы и бывшего СССР, осуществивших переход к рынку практически одновременно с Россией. Косвенным свидетельством неблагополучия отечественной науки могут служить данные репрезентативных опросов взрослого населения России, регулярно проводимых Государственным университетом – Высшей школой экономики. Так, согласно опросу 2006 г., 45 % ее граждан не желают видеть научными работниками своих детей (позитивный ответ дали 36 % опрошенных), в то время как еще в 1995 г. их доля составляла 31 %. Аналогичные опросы в США фиксируют только 2 % негативных ответов [Шувалова, 2007, с. 43].

Несмотря на непрерывный с 1999 г. рост затрат на ИР (обеспеченный, прежде всего, за счет бюджетных средств), России до сих пор не удается выйти на уровень финансирования науки 1991 г. При этом ее позиции среди стран мира по величине этого показателя менялись. Если в 1991 г. по расходам на ИР в долларовом эквиваленте Россия опережала Великобританию и уступала только США, Японии, Германии и Франции, т. е. находилась на пятом месте, то в 2000 г. оказалась на двенадцатом, а к 2007 г. несколько улучшила свои позиции и поднялась до девятого места. Место России в этом распределении характеризуется и параметрами отставания от его лидеров: США – в 15 раз, Японии – в 6, Китая – в 4 и Германии – в 3 раза. Примерно такое же соотношение наблюдается по масштабам финансирования науки из средств бюджета.

Современное состояние науки и национальной инновационной системы России во многом обусловлено непоследовательностью и противоречивостью политики в этой области. Но верно и то, что их состояние задает не только определенные требования к выбору направлений и инструментов государственного регулирования, но также барьеры и ограничения для их реализации. Более того, содержание и результаты усилий, предпринимаемых государством с целью формирования эффективного научного комплекса и современной национальной инновационной системы, зависят от целого ряда внешних по отношению к ним факторов, среди которых можно выделить нормы действующего законодательства и его качество (полнота, отсутствие внутренних противоречий, однозначность трактовки действующих норм и др.); особенности правоприменительной практики и системы государственного управления и т. д.

В России при выборе и реализации новых подходов к научной политике и ее инструментам, большинство из которых было так или иначе заимствовано из лучших зарубежных практик, их адекватность сложившимся условиям зачастую либо игнорировалась, либо, в лучшем случае, явно недооценивалась. В частности, во многом по этой причине провалились предпринятые в первой половине 1990-х гг. попытки создания современной системы венчурных фондов и эффективной приватизации научных организаций. Институциональные реформы в науке осуществлялись в тот период точечно, в «пожарном порядке» – с целью предотвращения ее полного разрушения и распада. Правда, и в последующие годы возможности государства по улучшению состояния этой сферы и ее модернизации не были использованы полностью. Как правило, наиболее заметное воздействие на научно-инновационную сферу России оказывали (и продолжают оказывать) не только и не столько решения, принятые в рамках собственно научной политики, сколько мероприятия и инициативы, связанные с экономикой в целом, финансовой и налоговой системами, бюджетным процессом. При этом специфические потребности и закономерности развития сферы науки и инноваций в этих мероприятиях и инициативах, как правило, не принимались во внимание и не учитывались[8]8
  В частности, пока фактически не ощутимо воздействие на них пакета антикризисных мер, которые реализуются в нашей стране с конца 2008 г.


[Закрыть]. Это наглядно проявилось даже в Программе антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 г., приоритеты которой были связаны с социальной защитой населения и поддержкой отдельных организаций. Правда, в антикризисной программе Правительства РФ на 2010 г. [Основные направления антикризисных действий… 2009] меры по стимулированию инновационной активности в экономике уже выделены в отдельный блок, что свидетельствует о предпринимаемых в последнее время попытках встраивания научной политики в систему направлений и задач социально-экономической политики государства.

Приведенные соображения предопределяют актуальность той ключевой задачи, которую попытались решить авторы монографии. Она состоит в обобщении и критическом осмыслении практики формирования и реализации научной политики России до начала мирового кризиса 2008 г., который потребовал форсированного поиска новых подходов и инструментов этой политики, обозначив тем самым завершение предыдущего (докризисного) этапа ее развития. Поскольку в условиях нарастающей глобализации и интернационализации различных аспектов развития подобная задача может и должна решаться только в контексте глобальных тенденций, отечественный опыт государственной политики в сфере науки и инноваций и перспективы ее эволюции рассматриваются на фоне лучших в этой области мировых практик и с учетом возможностей их заимствования и адаптации к конкретно-историческим условиям и ограничениям России.

Диагностика состояния российской научной политики, выявление ее особенностей и пробелов, оценка перспектив осуществляются на основе анализа ее содержания и периодизации развития. При этом логика исследования диктуется следующими обстоятельствами:

• практически непрерывной (и в мире, и в России) эволюцией содержания и инструментов научной политики, в том числе смещением ее приоритетов и акцентов к завершающим этапам инновационного цикла, появлением новых направлений, задач и механизмов этой политики, развивающих действующие либо вытесняющих их;

• динамизмом социально-экономической среды, во многом детерминирующей внешние факторы и условия формирования научной политики, ее цели, задачи, диапазон используемых рычагов и инструментов и т. д.;

• нарастающими разнообразием и усложнением требований государства и общества к научной политике и ожидаемых эффектов ее реализации, расширением спектра решаемых с ее помощью задач и проблем;

• общепризнанным несовершенством сложившейся системы государственного регулирования в сфере науки и инноваций России, что проявляется в ее неполноте, отсутствии необходимой координации и взаимодействия между отдельными направлениями, а также практики оценки последствий, эффектов и рисков.

При определении спектра и содержания тех проблем, которые рассматриваются в монографии, мы не могли не учитывать то обстоятельство, что нынешнее состояние системы государственного регулирования науки и инноваций в России во многом является результатом решений, принятых в этой области в 1990-е гг., а также традиций, институтов и подходов, сложившихся еще в СССР. Причем ее формирование происходило преимущественно под воздействием внешних по отношению к данной сфере факторов и ограничений (экономических, политических, финансовых, организационных и т. д.). В этой связи авторы предпринимают попытку выявить не только особенности разработки, направления и этапы эволюции научной политики, но и ключевые проблемы и последствия реализации ее отдельных мероприятий. Специфические инструменты политики, во многом идентифицирующие ее современную модель, рассматриваются на предмет взаимной непротиворечивости и согласованности их контента, сроков и последовательности применения. Это обеспечивает формирование целостных системных представлений о научной политике и структуризацию основных параметров ее модели, что, в свою очередь, позволяет оценить результаты реализации как тех или иных ее мероприятий, так и политики в целом.

Исследование акцентировано на сопоставлении российской научной политики с глобальными тенденциями и лучшими зарубежными практиками, выявлении примеров заимствования последних, а также оценке его целесообразности и эффектов. В этой связи в монографии рассматриваются:

• модели научной политики России, а также развитых и новых индустриальных стран;

• основные направления и факторы эволюции этих моделей, связанные с развитием представлений о роли государства в организации, поддержке и стимулировании научной и инновационной деятельности; целях, задачах и границах его воздействия на нее; наиболее адекватных и эффективных инструментах такого воздействия и т. д.

Одним из результатов исследования являются выявление и оценка примеров использования в России механизмов и инструментов современной научной политики, продемонстрировавших свою эффективность в ряде развитых и новых индустриальных стран.

В качестве информационной базы исследования используются:

• статистические данные по науке, технологиям, инновациям, образованию, систематизацию, обобщение и анализ которых коллектив Института статистических исследований и экономики знаний Государственного университета – Высшей школы экономики (ИСИЭЗ НИУ ВШЭ) осуществляет на протяжении вот уже двух десятилетий;

• результаты масштабных эмпирических исследований – статистических, социологических, экспертных, – выполненных ИСИЭЗ НИУ ВШЭ;

• нормативные правовые акты, регламентирующие научную и инновационную деятельность, а также так или иначе связанные с ней актуальные документы государственной политики Российской Федерации (стратегии, концепции и др.);

• статистические сборники и аналитические доклады, публикуемые зарубежными странами, а также международными организациями. Особое внимание уделяется материалам ОЭСР, которая является признанным лидером как в области методологии исследований науки и инноваций, так и в проведении подобных исследований в страновом, региональном, отраслевом и иных разрезах.

В монографии анализ практики государственного регулирования науки и инноваций в России осуществляется в рамках отдельных периодов и на основе изучения его целей и инструментов, ожидаемых результатов и реальных эффектов. При этом основное внимание уделено временному отрезку с 2000 по 2007 г[9]9
  При необходимости (например, при выстраивании логики реформирования научно-инновационного комплекса) в монографии рассматриваются более ранние периоды, а также отдельные события и инициативы 2008–2009 гг.


[Закрыть]. Это связано прежде всего с тем, что он стал одним из этапов развития отечественной науки и государственной политики по отношению к ней, завершение которого, судя по дальнейшему развитию событий, совпало не столько с началом мирового кризиса 2008 г., сколько с появлением реакции на него со стороны российского правительства. В подтверждение обоснованности такого выбора можно привести следующие аргументы. Во-первых, именно в эти годы происходил интенсивный рост государственной поддержки науки. Так, в 2007 г. ассигнования на гражданскую науку из средств федерального бюджета в 7,8 раза превысили уровень 2000 г. (в постоянных ценах 1991 г. – в 2,7 раза). Этот рост сопровождался эволюцией модели научной политики, основные параметры которой приобрели к 2007 г. некоторую определенность и стабильность. Во-вторых, в этот период появился ряд программных документов[10]10
  Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 г. и дальнейшую перспективу (2002, далее по тексту — Основы политики в области науки и технологий); Стратегия развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 года (2006, далее по тексту — Стратегия науки и инноваций); Основные направления политики Российской Федерации в области развития инновационной системы на период до 2010 года (2005); Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года (2008, далее по тексту – КДР) и др.


[Закрыть], декларировавших актуальность перехода страны к инновационной модели развития, принадлежность науки и инноваций к приоритетам государственной политики, необходимость радикальной реформы этой сферы с учетом лучшего мирового опыта и т. д. Несмотря на отдельные предпринятые в этом направлении инициативы и усилия, реализовать эти декларации до начала мирового кризиса 2008 г. во многом не удалось. Наконец, в-третьих, с 2000 по 2007 г. Россия стала участником многих международных программ в области анализа сферы науки и инноваций и политики по отношению к ней (прежде всего, программ и проектов, выполняемых под эгидой ОЭСР), что заметно обогатило и расширило аналитические возможности отечественных исследований, обеспечив доступ к новым подходам, методикам, информационным ресурсам, бенчмаркингу и т. д.