Текст книги "Научная политика. Глобальный контекст и российская практика"

В самом широком смысле под институтами подразумеваются формальные и неформальные рамки политического, экономического и социального взаимодействия. В этом контексте институтом роста (развития) может стать любая структура (инструмент, механизм), снижающая неопределенность в системе и стимулирующая более эффективную экономическую деятельность. Такие институты (включая их существующие и конструируемые элементы) способны оказать позитивное влияние на экономический рост только в случае их соответствия сложившемуся культурно-историческому и политическому контексту. Другими словами, институты, эффективные на этапе становления развивающейся экономики, могут оказаться не работающими на последующих этапах развития, и наоборот. Очевидно, что их вклад неразрывно связан со стратегиями институционального развития. В более узком понимании институты – это отдельные организации и процедурные механизмы, и экономическому прогрессу способствуют только те из них, которые позволяют реализовать эффективные управленческие решения. Таким образом, эти институты являются средой и одновременно инструментом государственной политики развития.

В мировой практике чаще всего идентифицируются такие институты развития, как качественное управление (низкая коррупция, гарантии политических прав, управляемость государственного сектора); однозначные и четкие законодательные рамки; эффективная система прав частной собственности (нормы права и уровень их соблюдения); прозрачный коридор политических решений (институциональные рамки политических решений, делающие их предсказуемыми и определенными). Например, на международном уровне к институтам развития чаще всего причисляют различные экономические и кредитно-финансовые организации, ориентированные на поддержку институциональных и прочих реформ (на глобальном и региональном уровнях). Как правило, ими инициируются или поддерживаются проекты, требующие масштабных ресурсов.

При более узкой трактовке выделить или структурировать институты развития достаточно сложно. Влияние отдельных организаций и норм на развитие в этом случае гораздо более индивидуально и зависит не только от траектории экономического роста, но и текущих «координат» на ней [North, 1990; Glaeseret al., 2004].

В новых индустриальных странах (в отличие от традиционных лидеров мировой экономики) собственно научная политика позиционировалась исключительно как составная часть инновационной, практически не отделялась от нее и была жестко подчинена задаче реализации экономических целей. Производный в указанном смысле характер собственно научной политики объяснялся особенностями развития этой группы стран, отсутствием исторически сложившихся, институционально и организационно оформленных крупномасштабных научных комплексов. Становление сектора ИР происходило в них в чрезвычайно сжатые сроки и диктовалось необходимостью достижения национальных целей, связанных, например, с улучшением темпов и качества экономического роста, завоеванием отдельных ниш мирового рынка (в том числе его высокотехнологичных сегментов).

Так, всего за 12 лет (с 1995 по 2007 г.) по численности персонала, занятого ИР, в расчете на 10 тыс. занятых в экономике Тайвань обогнал Россию, а Сингапур и Южная Корея вплотную приблизились к ней (160, 120, 103 и 135 человек соответственно), но уже опередив нашу страну по аналогичному показателю для исследователей. Однако, несмотря на столь впечатляющую динамику, научные комплексы вышеназванных стран по-прежнему не сопоставимы с российским[15]15
  За исключением Китая, научный комплекс которого в 2007 г. был уже значительно больше российского: по численности персонала, выполняющего ИР, – в 1,6 раза, исследователей – в 2,6, объему внутренних затрат на ИР – почти в 4 раза и т. д. В последующие годы разрыв еще более увеличился.


[Закрыть]. Это проявляется в вариации абсолютных размеров и масштабов присутствия государства, различиях институциональных моделей, спектра проводимых ИР, их стадийной структуры и т. д. В частности, по абсолютной численности занятых в науке в 2007 г. Россия превосходила Южную Корею в 3,8 раза, Тайвань – в 5,7, а Сингапур – в 30 раз. По численности исследователей этот разрыв составлял 2,3; 4,9 и 18,7 раза соответственно. В то же время по объему внутренних затрат на науку Россия в 2006 г. уступала Южной Корее (в 1,8 раза), незначительно опережала Тайвань и более чем в четыре раза – Сингапур. Доля Тайваня, Южной Кореи и Сингапура на мировом рынке высокотехнологичной продукции оценивалась в 2007 г. в интервале от 4 до 8 %, а России – 0,3 %.

Докризисная модель научной политики новых индустриальных стран была представлена наборами достаточно специфических для каждой из них инструментов и механизмов, отвечавших конкретно-историческим условиям их развития, встроенным в стратегию и тактику достижения национальных целей, связанных с экономическим ростом, конкурентоспособностью. Она заслуживает внимания и потому, что эти государства продемонстрировали особенности реализации научной политики в рамках стратегии «догоняющего» развития, ориентированной на копирование постиндустриальных тенденций[16]16
  Альтернативным вариантом «догоняющего» развития является стратегия опоры преимущественно на собственные силы. Подобный вариант с той или иной степенью последовательности реализовывался в различные периоды XX в. Германией и странами социалистического лагеря [Иноземцев, 1998,2000].


[Закрыть]. Несмотря на известные достижения, перспективы перехода новых индустриальных стран к постиндустриальному обществу и экономике, основанной на знаниях, оцениваются экспертами весьма скептически, что, в сущности, тождественно утверждению о неустранимости их отставания от лидеров мировой экономики, осуществивших этот переход эволюционно [Голиченко, 2010; Иноземцев, 1998, 2000; Яковец, 2003; BRICS and Development Alternatives, 2009][17]17
  Эти вопросы будут подробнее рассмотрены ниже в параграфе 2.4.


[Закрыть].

В свете практически непрерывных в последнее десятилетие призывов к совершенствованию отечественной научной политики с целью ее превращения в реальный рычаг форсированного перехода страны к новой экономике (и/или с целью преодоления последствий финансово-экономического кризиса 2008–2009 гг., решения задач модернизации отечественной экономики и т. д.) опыт новых индустриальных стран по разработке и реализации научной политики, встроенной и подчиненной стратегии «догоняющего» развития постиндустриальных экономик, представляет для России несомненный практический интерес и заслуживает особого внимания.

1.3.Мейнстрим: научная политика развитых стран

Как показано выше, в докризисный период мировая научная политика была представлена спектром национальных моделей, каждая из которых характеризовалась теми или иными особенностями, обусловленными культурно-историческими и институциональными традициями, различными социальными и экономическими факторами, системой целей и приоритетов и т. д. При всем разнообразии этого множества научную политику стран – лидеров мировой экономики и новых индустриальных стран объединял (и до сих пор объединяет) целый ряд общих признаков. Различия же в их политике проявляются в вариативности используемых инструментов, их спектре, комплексности, полноте, наконец, в степени внутреннего единства и статусе в системе национальных целей и задач.

Обратимся к истокам современной модели научной политики, которая начала формироваться после Второй мировой войны, что позволит выявить логику и тенденции ее развития, очертить основные факторы и условия, определившие особенности реализации этой модели в отдельных странах, и оценить ее состояние в преддверии глобального кризиса 2008–2009 гг.

Вторая мировая война наглядно продемонстрировала не только значимость превосходства в военной технике, но и возможности вклада науки в обеспечение экономического и оборонного потенциала любой страны. Так, несмотря на научно-техническое лидерство Германии до начала войны, союзники по антигитлеровской коалиции в конце концов превзошли ее. Подтверждения тому – отсутствие адекватного «немецкого» ответа на советские реактивные установки и превосходство танка Т-34, изобретение британцами радара, позволившего минимизировать ущерб от налетов немецкой авиации, и т. д. [Авдулов, Кулькин, 2001, 2003].

Именно в тот – первый – период формирования научной политики был сделан ряд принципиально важных научных открытий, повлиявших как на исход войны, так и на послевоенное устройство и развитие мира; они дали импульс созданию новых отраслей, требующих мобилизации столь значительных кадровых, материальных и финансовых ресурсов, что осуществить это могло только государство (авиация, атомная промышленность, электроника и др.). Как отмечал М.В. Келдыш, во всем мире «наука становится предметом государственной деятельности. Это – то новое, что проявилось в полной мере после Второй мировой войны» [Келдыш, с. 32]. Именно тогда впервые были применены организационные и правовые нововведения в механизме государственного регулирования науки, в том числе контрактная система, целевые программы и т. п., которые «послужили фундаментом современной научной политики» [Science Policies of the Industrial Nations, p. 141]. Становление национальных моделей научной политики в указанный период определялось экономическими и политическими итогами войны для той или иной страны, задачами и возможностями ее послевоенного восстановления и развития и, конечно, традициями политико-административного и бюрократического устройства. Так, если для США война стала мощным стимулом экономического роста, то европейским странам (особенно Германии) и Японии предстояло воссоздать не только разрушенную экономику, но и практически все институты государства.

Несмотря на эти и другие различия стартовых условий, формирование научной политики во всех развитых странах началось с появления соответствующих органов государственного управления наукой. Вне зависимости от состава, полномочий и структуры таких ведомств сам факт их создания свидетельствовал о признании науки самостоятельным сектором национальной экономики, требующим внимания и поддержки со стороны государства. Причем если при создании этих структур в системе исполнительной власти специфика той или иной страны проявлялась достаточно явно, то при институциализации научной политики в законодательной ветви власти она практически не проявлялась.

Лидерами процесса институциализации государственной политики стали Франция и Япония, что можно объяснить приверженностью первой «дирижизму» и формированием принципиально новой системы государственного управления во второй. Во Франции было создано Министерство науки, которое, несмотря на последующие реорганизации, на протяжении всех послевоенных лет оставалось единым национальным центром управления наукой. В Японии науку «распределили» между аппаратом премьер-министра (фундаментальные исследования и государственные научные организации) и Министерством внешней торговли и промышленности (прикладные исследования и разработки).

В Германии наряду с национальным научным ведомством постепенно были созданы соответствующие органы и в землях. Управление наукой в Великобритании было сосредоточено в рамках Министерства образования и системы исследовательских советов по отраслям наук, которые осуществляли конкурсное распределение бюджетных средств между субъектами научной деятельности, представленными преимущественно университетами.

В США система управления наукой сложилась позже и сформировалась иначе, чем в других странах. Она оказалась децентрализованной и рассредоточенной между отраслевыми ведомствами (оборона, энергетика, здравоохранение и сельское хозяйство), в структуре которых научные подразделения были организованы еще до окончания войны. В 1950 г. в США было создано единственное специализированное научное ведомство общенационального уровня – Национальный научный фонд, которому «достались» фундаментальная наука и подготовка кадров высшей квалификации. Изначальная децентрализация и сегментация американской модели государственной научной политики во многом объясняют традиционную актуальность механизмов межведомственной и межотраслевой координации ее мероприятий.

С появлением института государственного управления наукой его совершенствование стало традиционным направлением научной политики ведущих мировых держав. Несмотря на то, что этот процесс не только протекал под давлением глобальных экономических и научно-технологических трендов, но и определялся национальными целями, межстрановая вариация научной политики на первом этапе оказалась незначительной.

Содержанием второго этапа формирования современной модели научной политики, растянувшегося почти на четверть века (примерно до середины 1970-х гг.), стал экстенсивный рост масштабов науки (численности занятых, числа научных организаций и т. д.) и ее ресурсного обеспечения, причем как в государственном секторе, так и в частном. Мотивация и параметры (длительность, динамика показателей научного потенциала) такого роста, позволившего считать данный период «золотым веком» науки, были обусловлены, во-первых, накоплением значительных научных заделов в области атомной энергетики, ракетно-космической промышленности, электроники, систем телекоммуникаций, имевших многообещающие перспективы практической реализации, и, во-вторых, логикой «холодной войны», приведшей к заметной милитаризации науки и увеличению государственных расходов на военные ИР. В те годы с ростом масштабов науки и инвестиций в ее развитие ассоциировали надежды на успех, благополучие и процветание не только правительства ведущих стран, но и частные компании, особенно крупные, транснациональные.

Наиболее полно и явно особенности второго этапа проявились в США, где в течение 1948–1965 гг. удельный вес расходов на ИР в ВВП вырос почти шестикратно (с 0,5 до 2,91 %) и стабилизировался к середине 1970-х гг. на отметке 2,2–2,3 %. Франция и Германия, «стартовавшие» в 1957 г. с уровня 1–1,1 %, добились его удвоения к 1965 г. Однако во Франции к 1975 г. эта доля снизилась до 1,8 %, а в Германии и Японии ее рост продолжался – до 2,22 и 1,96 % соответственно [Авдулов, Кулькин, 2001].

Значимость рассматриваемого периода для эволюции модели научной политики состояла в практической реализации тезиса о взаимосвязи между динамикой развития науки и экономическим ростом. В частности, было наглядно показано, что индустриальная страна, претендующая на лидерство в мировой экономике, должна обладать масштабным научно-технологическим комплексом и проводить исследования по широкому фронту ИР.

Тем не менее завершение данного этапа было неизбежно в силу объективной ограниченности ресурсов любой, даже самой богатой, страны, которые она может выделить для достижения целей своего развития, в том числе и для выполнения ИР. К середине 1970-х гг. динамика показателей научного потенциала замедлилась и стабилизировалась, а государственная политика стала перестраиваться с поддержки экстенсивного расширения сферы науки на поиск эффективных форм финансирования, экономического стимулирования и правового регулирования, механизмов интенсификации научной деятельности. На это, несомненно, повлияли и мировой энергетический кризис начала 1970-х гг., потребовавший от стран и компаний специальных – и весьма серьезных – усилий, и существенное удорожание исследований, и ставшая очевидной ошибочность расчета на прямую зависимость между вложениями в науку и отдачей от нее, и целый ряд других обстоятельств.

Лидером перехода к третьему этапу становления современной модели научной политики стала Япония, переориентировавшаяся на поддержку и стимулирование кооперации в сфере ИР уже в середине 1960-х гг. Несмотря на жесткие финансовые ограничения и неблагоприятные тенденции развития национальной экономики, результаты перехода проявились в заметных к началу 1980-х гг. успехах страны на мировых высокотехнологичных рынках, что продемонстрировало эффективность японской модели научной политики. В определенном смысле японский феномен заставил заняться модернизацией научной политики и другие развитые страны, включая США.

Наряду с реализацией эффективных механизмов кооперации и партнерства в сфере ИР, в том числе между государством и бизнесом, новациями этого этапа стали:

• выявление и поддержка приоритетных направлений развития науки и техники;

• расширение традиционных границ политики за счет включения в зону ответственности государства не только фундаментальной науки (и отдельных особо крупных и значимых проектов, связанных, например, с освоением космоса, ядерной энергетикой и т. п.), но и последующих доконкурентных стадий инновационного цикла.

Заметно возросшее в тот период присутствие государства в сфере науки во многом диктовалось как логикой научно-технологического прогресса, который характеризовался размыванием границ между фундаментальной и прикладной наукой и сокращением инновационного цикла, так и обострением конкуренции на мировых рынках.

Развитие подобных тенденций требовало дальнейшего совершенствования политики, поиска новых инструментов, что стало основным содержанием следующего – четвертого – этапа. Одна из его особенностей – ощутимая регионализация научной политики; активизация усилий, направленных на преодоление чрезмерной концентрации национального научного комплекса в отдельных регионах за счет создания и развития новых центров науки, перераспределение полномочий по ее управлению между центром и регионами в пользу последних. Регионализация государственной научной политики сопровождалась вовлечением в ее сферу малого и среднего бизнеса через создание и бурный рост научных парков, технополисов, инкубаторов. В частности, в США в этот период была разработана политика «нового федерализма», реализовывались региональные научно-технические программы. В структуре федеральных органов исполнительной власти была сформирована администрация малого бизнеса [Laredo, 2003].

Динамика процессов глобализации, превращение инноваций в ключевой фактор экономического роста, происходившие на фоне обострения конкуренции на рынках высокотехнологичной продукции и услуг, предопределили очередное смещение акцентов научной политики. Примерно в конце 1980-х гг. обозначились контуры пятого этапа ее развития, который, как мы полагаем, завершился в 2009–2010 гг. посткризисным переосмыслением концептуальных основ и инструментария научной политики. Его особенности проявились, как уже отмечалось, в распространении политики на весь инновационный цикл; усилении внимания к его завершающим стадиям – коммерциализации и распространению знаний и технологий, выводу новой продукции (услуг, технологий) на рынки. Этот этап характеризуется постоянным улучшением национального законодательства, регулирующего отношения государственного сектора науки с субъектами реальной экономики и взаимодействие этих субъектов между собой, а также вопросы охраны прав интеллектуальной собственности. Реализация правовых новаций, [18]18
  Имеются в виду разработка и использование пакета стимулов, побуждающих государственные исследовательские центры и университеты к сотрудничеству с частными компаниями, к кооперации последних в области исследований и разработок; создание нормативной правовой базы рынка интеллектуальной собственности и др.


[Закрыть] направленных на совершенствование национальных моделей научной политики, обеспечение их адекватности глобальным вызовам достигаются за счет организационной поддержки со стороны государства, включая совершенствование институтов, осуществление программ, ориентированных на получение и распространение новых знаний, выявление потенциала их коммерциализации, передачу новых технологий (в том числе военных) в промышленность.

Специфика основных этапов формирования современной модели государственной научной политики, через которые прошли страны – лидеры мировой экономики, и их содержание проиллюстрированы в табл. 1.2.

Анализ этапов эволюции научной политики стран – лидеров мировой экономики позволяет сделать вывод о том, что потенциал развития ее современной модели далеко не исчерпан. Направления дальнейшего совершенствования этой модели связаны не только с решением вопросов о формах и механизмах участия общества в формировании и реализации научной политики, поиском и реализацией эффективных инструментов (организационных, институциональных, финансовых и др.) решения глобальных экономических, экологических и иных проблем, предотвращения различных угроз. Наряду с этим приобрела практическую значимость задача оценки роли и потенциала научной политики в условиях глобальных экономических кризисов (подобных мировому финансово-экономическому кризису 2008 г.), а также разработки адекватных инструментов преодоления их последствий.

В развитых странах докризисная практика государственного регулирования сферы науки, технологий и инноваций в целом характеризовалась преемственностью и проявлениями национальной специфики. Под преемственностью в данном случае понимается то, что каждый последующий этап из рассмотренных выше не отменял методы и механизмы, использовавшиеся в рамках предыдущего, а обеспечивал сохранение их преимуществ, корректировку, развитие, дополнение новыми подходами. Причем менее действенные направления, методы и инструменты последовательно и эволюционно вытеснялись более эффективными. Что касается национальной специфики, то она проявлялась как в вариации временных границ и продолжительности отдельных этапов научной политики между отдельными странами, так и в разнообразии конкретных инструментов государственного регулирования в каждой из них, расстановке акцентов и приоритетов регулирования и т. д.

Таблица 1.2. Этапы эволюции государственной научной политики развитых стран

Таким образом, выявление тенденций и закономерностей формирования современной научной политики свидетельствует о том, что они во многом объясняют и определяют как основные характеристики ее модели, сложившейся к 2008 г., так и вектор ее развития. Это, в частности, означает, что предкризисная модель отечественной научной политики должна оцениваться не только с учетом ее ключевых параметров (целей, задач, направлений и др.) и их сопоставления с лучшей зарубежной практикой, но и в динамике. Логика и последовательность ее развития, отклонения от наблюдаемых в данной области глобальных трендов представляются самостоятельной и весьма значимой характеристикой научной политики России, анализ которой необходим для диагностики ее состояния и обоснования дальнейших перспектив.