Текст книги "Научная политика. Глобальный контекст и российская практика"

1.4. Инициативы новых индустриальных стран

Мотивация и условия реализации

Опыт научной политики новых индустриальных стран ценен для России прежде всего тем, что им удалось разработать и задействовать ее методы и инструменты для достижения существенных позитивных сдвигов в модернизации национальной экономики, инновационной активности и конкурентоспособности. Причем это произошло не только в исторически сжатые сроки, но и вопреки традиционным представлениям о необходимых для подобных сдвигов условиях (значительные финансовые ресурсы, качество институтов государства и рынка и т. д.). Подобный скачок стал возможным благодаря конструированию и эффективному использованию новых инструментов государственной политики, адекватных внешним вызовам и внутренним ограничениям и акцентированных на выявлении доступных для страны ниш мирового рынка, снижении издержек выхода на него для национального бизнеса, а также связанных с этим рисков.

В 2003 г. Чили принадлежало 28-е место по уровню Индекса конкурентоспособности для целей развития, рассчитанного Всемирным экономическим форумом по 102 странам мира. Причем 5-процентный в последние 20 лет среднегодовой темп роста ВВП страны во многом обеспечен опережающей динамикой экспорта, доля которого в ВВП достигла в 2005 г. 36 %. В структуре экспорта доминирует меднорудная промышленность – 44 % в 2004 г. Для масштабного стимулирования инновационной деятельности государство с середины 1970-х гг. стало финансировать совместно с частными компаниями и физическими лицами деятельность Фонда Чили. Он является частной некоммерческой организацией, специализирующейся на управлении инновационными проектами и создании на их основе новых компаний.

Другой пример – Израиль, где к началу XXI в. вывоз высокотехнологичных товаров и услуг приблизился к четверти общего объема экспорта. В начале 1990-х гг. государство профинансировало в Израиле 40 % стартового капитала 10 частных венчурных фондов, что позволило привлечь к этой деятельности средства частного сектора и аккумулировать ресурсы, необходимые для инвестиций в высокотехнологичные проекты [Яковлев, 2006, с. 388–392].

Что касается собственно научной политики указанных стран, то здесь соответствующие инструменты, как уже отмечалось, были встроены в инновационную политику и подчинены ее целям и задачам, а их набор в ряде случаев диктовался и ограничивался ее потребностями. В отличие от традиционных лидеров мировой экономики, осуществлявших реформы институтов государства и рынка последовательно, эволюционно и комплексно, государственная научная политика новых индустриальных стран характеризовалась фрагментарностью и селективностью, что было обусловлено ориентацией на отдельные ниши мирового рынка и определенные элементы НИС.

Среди прочих особенностей политики новых индустриальных стран в сфере науки и инноваций, во многом объясняющих содержание ее основных мероприятии, использованных методов и инструментов, следует выделить следующие:

• ориентацию не просто на достижение значимых в масштабах страны позитивных сдвигов в инновационной активности и конкурентоспособности, но, в частности, на демонстрацию национальному бизнесу эффективности частно-государственного партнерства; [19]19
  Здесь и далее в этой главе используются статистические данные и примеры, приведенные в следующих источниках: [Яковлев, 2006, с. 388–400; Alvares, 2004; Innovation Policy: A Guide for Developing Countries, 2010; Stallings, Peres, 2000; Suh, 2004].


[Закрыть]

• софинансирование инновационных проектов со стороны государства (до 50 %) при условии управления ими частными компаниями или специализированными посредническими организациями;

• диверсификацию каналов и инструментов государственной поддержки и стимулирования инновационной активности, призванную обеспечить снижение риска провала этих усилий в целом (в том числе за счет компенсации неудач расширением и развитием более успешных направлений);

• сохранение традиционных институтов НИС, с тем чтобы либо адаптировать их к новым требованиям и условиям, либо постепенно вытеснить новыми. Иллюстрацией может служить хрестоматийный пример трансформации знаменитых чеболей – крупных вертикально интегрированных южно-корейских промышленных компаний, бывших в определенный период символом успеха страны. Реакцией государства на постепенную утрату ими технологического лидерства стала поддержка их сетевого взаимодействия с государственными исследовательскими организациями, университетами и малыми инновационными предприятиями. Постепенно вокруг университетов, расположенных в зонах концентрации подразделений чеболей, сформировались динамично развивающиеся инновационные кластеры, давшие новый импульс развитию экономики Южной Кореи;

• поддержку репутации новых институтов, программ и инструментов инновационной политики (в том числе за счет кадровых решений, независимой оценки результатов, которая обеспечивалась привлечением международных экспертов);

• осуществление государственной поддержки инновационной деятельности не через органы государственной власти, а через частных посредников. Так, в реализации государственных программ поддержки инноваций и повышения конкурентоспособности в Чили принимали участие более 20 независимых агентств, большинство которых были частными неприбыльными организациями и работали по контракту с правительством;

• государственное стимулирование экономического роста и конкурентоспособности не столько через прямое субсидирование, льготы и преференции отдельным компаниям либо секторам экономики, сколько за счет полной или долевой оплаты государством расходов частных компаний на обучение персонала, сертификацию продукции и т. п.; передачи бизнесу научно-технической информации и результатов ИР, полученных научными организациями и университетами с использованием бюджетных средств, и т. д.;

• оказание содействия не отдельным малым и средним инновационным компаниям, а процессу их взаимодействия и кооперации в рамках ассоциаций и иных форм объединений. Например, корейское правительство поддерживало малые инновационные фирмы, осуществляющие совместное использование оборудования крупных компаний и государственных исследовательских институтов.

Несмотря на успешность и уникальность опыта новых индустриальных государств, для целей оценки докризисной модели научной политики России представляют интерес лишь те его элементы (инструменты, механизмы), которые интегрированы в более общий контекст государственного регулирования и обеспечили им прорывы на мировых рынках. Подобное ограничение рамок анализа продиктовано как принципиальной несопоставимостью научных комплексов новых индустриальных стран с российским, так и отсутствием в отечественной практике действенных инструментов технологической модернизации экономики и повышения ее конкурентоспособности, что становится ключевым ограничением социально-экономического развития страны и достижения его целей.

В начале 2000-х гг. наиболее очевидной и масштабной попыткой заимствования опыта новых индустриальных стран в области инновационной политики и его адаптации к условиям России стал институт важнейших инновационных проектов государственного значения (ВИП). Характерно, что путь от инициативы тогдашнего Минпромнауки России до одного из приоритетов государственной политики был пройден в чрезвычайно сжатые (особенно с учетом традиционной неповоротливости российской бюрократической машины) сроки. Так, требования к отбору и формату представления проектов были утверждены приказом Минпромнауки России от 11 февраля 2002 г. № 22 «Об организации в Минпромнауки России работы по подготовке предложений по проектам (программам), имеющим особо важное государственное значение». В 2003 г. соответствующая строка уже была выделена в «научном» разделе федерального бюджета.

ВИП определялся как комплекс взаимоувязанных по ресурсам, исполнителям и срокам мероприятий, реализация которых обещает экономический эффект для экономики в целом или ее крупных секторов, а также привносит заметный вклад в повышение качества жизни населения. Претендовать на статус ВИП могли проекты, выполнение которых требовало значительных объемов финансирования (превосходящих среднюю «цену» проектов ИР примерно на два порядка) и обеспечивало бы значимые результаты для решения проблем инновационного развития отдельных отраслей, соответствующих перечню приоритетных направлений развития науки, техники и технологий Российской Федерации.

Со временем нормативно-методическая база ВИП заметно модифицировалась. С 2005 г. они были включены в федеральную целевую программу «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники» (а с 2007 г. – в федеральную целевую программу «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007–2012 годы»).

Объем бюджетного финансирования одного ВИП составлял от 0,7 до 2 млрд руб., доля внебюджетных средств – не менее 60 % общего объема средств, а срок реализации – не более 4 лет. По окончании проекта ежегодные продажи созданной новой и усовершенствованной высокотехнологичной продукции должны были пятикратно превосходить объем бюджетных ассигнований.

За период с 2007 по 2012 г. объем бюджетного финансирования пяти ВИП, выполняемых в рамках вышеназванной ФЦП, должен составить около 3,9 млрд руб. К началу 2010 г. объем реализованной инновационной продукции превысил 20 млрд руб., что почти на треть (29,8 %) превысило плановые показатели, а коэффициент бюджетной эффективности этих проектов (рассчитываемый как отношение указанного объема продукции к бюджетному финансированию проектов) был равен 5,3.

Научно-технологической основой ВИП являются комплексные проекты, призванные обеспечить использование результатов ИР для создания инновационных продуктов и технологий, имеющих существенный коммерческий потенциал. «Научные» проекты рассчитаны на 2–3 года, финансируются за счет средств федерального бюджета в размере от 50 до 100 млн руб. при условии, что на внебюджетные ресурсы должно приходиться не менее 25 % общего объема их финансирования. В них фиксируются обязательства исполнителей по коммерциализации результатов ИР, предусматриваются расходы на патентование, разработку бизнес-планов и т. д.

Несмотря на то, что развитие этого нового для России института сопровождалось ростом объемов финансирования, уточнением формата проектов, требований к ним, критериев выбора и оценки выполнения, практика их отбора, реализации и государственной поддержки содержит целый ряд недостатков и пробелов, а эффективность в сравнении с многочисленными историями успеха наукоемких фирм в странах Старого и Нового Света остается недостаточной.

Кроме того, в отличие, например, от новых индустриальных стран «присутствие» государства в ВИП (измеряемое его долей как в их ресурсном обеспечении, так и участием в организации и управлении) представляется избыточным и имеет тенденцию к увеличению.

В целом неоднозначная оценка института ВИП подтверждает тезис о том, что копирование отдельных подходов или инструментов научной политики, продемонстрировавших свою эффективность в зарубежных странах, требует взвешенного, системного подхода, учета особенностей социально-экономического контекста и множества других деталей, наконец, апробации в тестовом (пилотном) режиме и коррекции по ее результатам (см. сайт Минобрнауки России, http://mon.gov.ru).

Чили

Чилийский опыт интеграции инструментов научной политики в общегосударственные инициативы по стимулированию экономического роста, инноваций и конкурентоспособности [OECD Reviews of Innovation Policy: Chile, 2007] актуален для России не только в силу того, что он был реализован в условиях, характерных для всей группы новых индустриальных стран (несовершенство и существенная неполнота рыночных институтов и плохое качество государственных; крайне низкая инновационная активность промышленности и т. п.), но и потому, что национальные системы образования и науки в этой стране были фактически не связаны ни между собой, ни с экономикой.

До начала 1990-х гг. инновационная политика Чили была сосредоточена преимущественно на поддержке научных исследований, образования и структур, выполняющих публичные функции и обеспечивающих потребности отдельных промышленных компаний и сельскохозяйственного сектора. Изменения последних 15 лет связаны, прежде всего, с расширением спектра используемых инструментов, множества целей и круга субъектов НИС, попадающих в сферу действия национальной инновационной политики. Ее эволюция происходила постепенно и характеризовалась следующими этапами [Ibid, р. 15]:

• примерно до середины 1990-х гг. основным элементом НИС Чили оставались университеты и государственные лаборатории, а усилия государства были сосредоточены на грантовой поддержке отдельных исследовательских проектов и содержании государственных лабораторий;

• к концу 1990-х гг. институциональная дифференциация национальной политики в области науки, технологий, инноваций стала очевидной и проявилась в реализации новых принципов поддержки государственных лабораторий через выявление и поддержку лучших из них. Наряду с этим объектом политики стали компании (прежде всего, экспортно ориентированных отраслей);

• до середины 2000-х гг. политика страны характеризовалась существенным перераспределением акцентов между сегментами НИС, ростом внимания к технологическим проблемам и потребностям национальных компаний, созданием условий для тиражирования лучшей практики их инновационной деятельности и развития кооперации между ними. Ее новым направлением стало создание региональных центров науки и технологий. Вместе с тем существенной характеристикой масштабов, возможностей и ограничений политики представляется тот факт, что в 2002 г. расходы на ИР составляли в Чили всего 0,67 % ВВП.

Результатом указанных перемен стала трансформация национальной политики от государственной поддержки науки и инноваций к стимулированию инновационной деятельности с использованием таких традиционных инструментов, как налоги и др.

Роль ключевого элемента НИС перешла от университетов к компаниям. Эволюция политики наглядно проявилась, в частности, в деятельности Фонда Чили, созданного для стимулирования инновационного развития экономики по соглашению между правительством и транснациональной компанией International Telephone & Telegraph (ITT), получившей право управления этим фондом в течение 10 лет. Первоначально он специализировался на поддержке масштабных исследовательских проектов, призванных обеспечить скачок страны в инновационную экономику за счет развития высокотехнологичных отраслей. Когда выяснилось, что подобный подход оказался неэффективным из-за неконкурентоспособности национальных ИР в сфере телекоммуникаций и жесткого контроля за соблюдением прав ИС в высокотехнологичных сегментах мирового рынка, фонд переориентировался на заимствование зарубежных технологий для средне– и низкотехнологичных отраслей, поиск ниш мирового рынка, потенциально доступных для чилийского экспорта. Возникавшие при этом потребности в ИР фонд пытался удовлетворить преимущественно за счет стратегических альянсов с национальными университетами.

Научная политика, ориентированная на рост конкурентоспособности чилийской экономики, осуществлялась и через деятельность инновационного фонда FONTEC – государственной организации, специализирующейся на поддержке доконкурентных стадий инновационного цикла. Этот фонд входит в структуру государственной корпорации CORFO, созданной 60 лет назад и ставшей (после нескольких реорганизаций) ключевым институтом государственной политики в области сбалансированного развития экономики и повышения ее конкурентоспособности за счет снижения рисков для частного сектора и улучшения условий его деятельности. Гранты фонда выделяются заявителю, прошедшему несложную процедуру предварительной оценки заявок. Если в качестве заявителей выступают университеты и исследовательские институты (некоммерческие организации), то решающее значение для отбора их научных проектов имеют коммерческие перспективы и позитивные эффекты для отраслей национальной экономики.

Доля собственно исследовательских проектов в общем объеме средств, распределяемых указанным фондом, невелика. В последние годы около 80 % его ресурсов использовалось для поддержки создания в Чили новых для мирового или национального рынка производств, внедрения новых производственных процессов; еще примерно 10 % – на оплату стажировок менеджеров национальных компаний в транснациональных корпорациях и зарубежных технологических центрах, участия в ярмарках технологий и др. Причем доля FONTEC в подобных проектах обычно не превышает 40 %, а оставшиеся 60 % стоимости вносят соответствующие компании. В перспективе фонд предполагает добиться роста масштабов государственной поддержки и перераспределения своих усилий в пользу стимулирования ИР национальных компаний.

Опыт Южной Кореи наглядно демонстрирует не только возможности вклада научной политики в экономический рост и конкурентоспособность, но и потенциал ее гибкости, способности к развитию и адаптации к изменению внешних факторов и условий [OECD Reviews of Innovation Policy: Korea, 2009]. Своего рода проверкой для корейской модели научной политики стал экономический кризис 1998 г. Упоминавшиеся выше чеболи, являвшиеся до кризиса ключевыми институтами национальной экономики, стали утрачивать свою эффективность, организационное и управленческое единство. Реструктуризация чеболей, осуществлявших значительные объемы корпоративных ИР, сопровождалась формированием новой конфигурации научного комплекса страны, расширением спектра его субъектов и развитием инструментария научной политики.

От заимствования, адаптации и совершенствования зарубежных технологий, опоры на корпоративные исследовательские центры и результаты их ИР крупные корейские компании перешли к сетевому взаимодействию и кооперации – между собой, с государственными научными организациями, университетами, малым и средним бизнесом. Одновременно выросли объемы ИР, выполняемых малыми и средними компаниями в кооперации с прочими элементами НИС (особенно в низко– и среднетехнологичных отраслях). Еще одной тенденцией стало формирование региональных инновационных кластеров, специализирующихся преимущественно на высокотехнологичных отраслях. В итоге столь значимых трансформаций уже к началу 2000-х гг. в научной политике страны сформировались четыре блока мероприятий, каждый из которых был ориентирован на решение определенного круга задач.

Первый блок объединил государственные программы, нацеленные на поддержку доконкурентных этапов развития технологий. Их воздействие на экономический рост и конкурентоспособность промышленности осуществляется через предложение знаний и информации, необходимых для создания и использования новых продуктов и технологий.

Ко второму блоку можно отнести своего рода посредничество, под которым в данном случае понимается поддержка инфраструктуры создания и распространения знаний, требуемой для укрепления взаимодействия между участниками инновационного процесса (государственными и негосударственными научными организациями, университетами, малыми, средними и крупными национальными компаниями, бизнес-инкубаторами и иными институтами, так или иначе причастными к инновационной деятельности). Постоянно расширялся доступ всех этих субъектов НИС к уникальному и дорогостоящему научному оборудованию, научно-технической информации и др. Это создало условия для сокращения продолжительности инновационного цикла, ускорения процессов передачи технологий и их эффективного использования в экономике.

В свете обострившейся в последние годы критики российской практики государственной поддержки научных организаций (особенно механизмов сметного бюджетного финансирования научных учреждений) заслуживает внимания тот факт, что в Корее третий блок политики объединял мероприятия, направленные на создание и развитие государственных исследовательских институтов. Их поддержка осуществлялась через предоставление субсидий и финансирование фундаментальных исследований, доля которых в стадийной структуре ИР в Корее пока незначительна. Рост финансирования фундаментальных и поисковых исследований выделяет Корею из группы новых индустриальных стран, в которых «научный фронт» характеризуется минимальным удельным весом фундаментальной составляющей. Подобная структура науки, как правило, типична для всех стран, реализующих «догоняющую» модель экономического развития. Поддержка государственных организаций и фундаментальных исследований в Корее была нацелена на расширение и укрепление сети национальных институтов, способных генерировать инновации, необходимые для технологического развития промышленности и роста ее конкурентоспособности, взаимодействовать с национальными компаниями, удовлетворять их потребности в новых знаниях и технологиях. Наличие указанного блока в корейской научной политике заслуживает внимания и как попытка преодоления внутренних противоречий и ограничений, присущих модели «догоняющего» развития, поиска возможностей постиндустриальной трансформации страны по образу и подобию ведущих стран мира.

Четвертый блок корейской научной политики включал мероприятия по стимулированию национального бизнеса к технологическим инновациям за счет таких традиционных инструментов, как налоговые льготы для компаний, осуществляющих ИР и инновации; целевая финансовая помощь и государственное субсидирование отдельных статей расходов таких фирм. Применение подобных инструментов позволило корейским компаниям нарастить технологический потенциал и не только сохранить, но и улучшить свои позиции на мировом рынке.

Опыт Чили и Южной Кореи демонстрирует специфику научной политики новых индустриальных стран, успехи которых в экономической динамике и конкурентоспособности были достигнуты за счет реализации модели «догоняющего» развития. При всех различиях методов и инструментов политики ее объединяют четкая целевая направленность на улучшение национальных позиций на мировом рынке, адекватность такой цели, а также интеграция в комплекс иных, осуществляемых с этой целью усилий.