Текст книги "Комментарий к Федеральному закону от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (постатейный)"

о величине резервных требований.

Установление резервных требований (нормативов обязательных резервов, депонируемых в Банке России) является одним из основных инструментов денежно-кредитной политики Банка России в соответствии со ст. 35 комментируемого Закона, их регулирование осуществляется ст. 38 комментируемого Закона;

об изменении процентных ставок Банка России.

Процентные ставки по операциям Банка России устанавливаются на основании ст. 35 и 37 комментируемого Закона и также относятся к основным инструментам денежно-кредитной политики Банка России;

об определении лимитов операций на открытом рынке.

Данные вопросы урегулированы в ст. 35 и 39 комментируемого Закона;

об участии в международных организациях.

По данному вопросу см. ст. 9 комментируемого Закона, в соответствии с которой Банк России может участвовать в капиталах и деятельности международных организаций, которые занимаются развитием сотрудничества в денежно-кредитной, валютной, банковской сферах, в том числе между центральными банками иностранных государств. Взаимоотношения Банка России с кредитными организациями иностранных государств осуществляются в соответствии с международными договорами Российской Федерации, федеральными законами, а также с межбанковскими соглашениями;

об участии (о членстве) Банка России в капиталах организаций (организациях), обеспечивающих деятельность Банка России, его учреждений, организаций и служащих.

Данный вопрос урегулирован ст. 8 комментируемого Закона;

о купле и продаже недвижимости для обеспечения деятельности Банка России и его организаций (дает разрешения на цену и иные условия заключения сделки);

о применении прямых количественных ограничений.

Прямые количественные ограничения относятся, на основании ст. 35 комментируемого Закона, к основным инструментам и методам денежно-кредитной политики Банка России и урегулированы ст. 43 комментируемого Закона;

о выпуске банкнот и монеты Банка России нового образца, об изъятии из обращения банкнот и монеты Банка России старого образца.

Данные вопросы урегулированы ст. 29—33 комментируемого Закона. При этом в соответствии с ст. 29 эмиссия наличных денег (банкнот и монеты), организация их обращения и изъятия из обращения на территории Российской Федерации осуществляются исключительно Банком России. Данное положение вытекает из ч. 1 ст. 75 Конституции РФ;

о порядке формирования резервов кредитными организациями.

Данный вопрос урегулирован ст. 69 комментируемого Закона;

об осуществлении выплат Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации, в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральным законом.

Это положение было введено в перечень Федеральным законом от 29 июля 2004 г. № 97-ФЗ. Оно связано с принятием Федерального «О выплатах Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»;

о размещении облигаций Банка России.

Данный абзац был введен Федеральным законом от 18 июня 2005 г. № 61-ФЗ;

о составе, порядке и сроках раскрытия информации по сделкам, совершенным Банком России на торгах фондовых бирж и (или) иных организаторов торговли на рынке ценных бумаг.

Этот абзац введен Федеральным законом от 27 октября 2008 г. № 176-ФЗ. Он связан с внесением изменений в законодательство о рынке ценных бумаг, связанных с операциями Банка России на фондовом рынке. Этим же Законом были внесены и другие изменения в комментируемый Закон. В частности, была введена ст. 26.1, в соответствии с которой Банк России раскрывает информацию о сделках, совершенных Банком России на торгах фондовых бирж и (или) иных организаторов торговли на рынке ценных бумаг, в составе, порядке и сроки, которые установлены Советом директоров;

об осуществлении операций и сделок, предусмотренных статьями Соглашения Международного валютного фонда и договорами с Международным валютным фондом.

Это самое последнее изменение, внесенное в рассматриваемый перечень п. 9 ч. 1 комментируемой статьи. Оно было внесено Федеральным законом от 3 ноября 2010 г. № 291-ФЗ. Данным Законом была также дополнена ст. 46 комментируемого Закона, содержащая перечень операций и сделок, которые имеет право осуществлять Банк России, положением, в соответствии с которым Банк России также вправе осуществлять банковские операции и иные сделки с международными организациями, иностранными центральными (национальными) банками и иными иностранными юридическими лицами при осуществлении деятельности по управлению активами Банка России в иностранной валюте и драгоценных металлах, включая золотовалютные резервы Банка России.

Следует отметить, что большинство функций, перечисленных в ч. 1 комментируемой статьи (в том числе п. 2—8, 10—13, 15, 17, 17.1), относится фактически к организации деятельности Банка России. Однако п. 9, перечисляющий вопросы, по которым Совет директоров принимает решения, фактически направлены на реализацию целей деятельности Банка России, установленных ст. 3 комментируемого Закона, и функций Банка России, перечисленных в ст. 4 комментируемого Закона;

10) вносит в Государственную Думу предложения об изменении величины уставного капитала Банка России.

В соответствии со ст. 2 комментируемого Закона уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью. Согласно ст. 10 комментируемого Закона Банк России имеет уставный капитал в размере 3 млрд руб.;

11) утверждает порядок работы Совета директоров.

С данной функцией взаимосвязаны другие нормы комментируемого Закона (например, ст. 16, 17), устанавливающие основные положения в отношении деятельности Совета директоров и относящие соответственно подробное регулирование его деятельности к функциям Совета директоров;

12) представляет в Национальный банковский совет для назначения кандидатуру главного аудитора Банка России.

На основании п. 7 ст. 13 комментируемого Закона назначение главного аудитора Банка России и рассмотрение его докладов относится к компетенции Национального банковского совета. Согласно ст. 95 комментируемого Закона внутренний аудит Банка России осуществляется службой главного аудитора Банка России, непосредственно подчиненной Председателю Банка России;

13) утверждает структуру Банка России, положения о структурных подразделениях и учреждениях Банка России, уставы организаций Банка России, порядок назначения руководителей структурных подразделений и организаций Банка России.

Согласно ст. 83 комментируемого Закона Банк России представляет собой единую централизованную систему с вертикальной структурой управления. Этот и другие вопросы урегулированы в гл. XIII, посвященной принципам организации Банка России;

14) определяет в соответствии с федеральными законами условия допуска иностранного капитала в банковскую систему Российской Федерации.

В соответствии со ст. 52 комментируемого Закона Банк России выдает разрешения на создание кредитных организаций с иностранными инвестициями и филиалов иностранных банков, а также осуществляет аккредитацию представительств кредитных организаций иностранных государств на территории Российской Федерации в соответствии с порядком, установленным федеральными законами;

15) утверждает перечень должностей служащих Банка России.

Служащим Банка России посвящены ст. 88—92 комментируемого Закона, объединенные в самостоятельную главу. При этом полномочия Совета директоров не ограничиваются утверждением перечня должностей служащих Банка России. Совет директоров также определяет условия найма, увольнения, оплаты труда, служебные обязанности и права, систему дисциплинарных взысканий служащих Банка России;

16) устанавливает правила проведения банковских операций для банковской системы Российской Федерации, правила бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы Российской Федерации, за исключением Банка России.

Данное положение взаимосвязано со ст. 4 комментируемого Закона, содержащей перечень функций Банка России, к которым относятся установление правил проведения банковских операций (п. 5 указанной статьи), а также установление правил бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы Российской Федерации (п. 14);

17) готовит и представляет в Национальный банковский совет на утверждение:

предложения по правилам бухгалтерского учета и отчетности для Банка России;

предложения по порядку формирования провизий Банка России и порядку распределения прибыли Банка России, остающейся в распоряжении Банка России;

отчет о расходах Банка России на содержание служащих Банка России, пенсионное обеспечение, страхование жизни и медицинское страхование служащих Банка России, капитальные вложения и прочие административно-хозяйственные нужды.

Данная функция взаимосвязана со ст. 13 комментируемого Закона, устанавливающей перечень вопросов, входящих в компетенцию Национального банковского совета, в том числе с п. 10 (утверждение по предложению Совета директоров правил бухгалтерского учета и отчетности для Банка России), п. 12 (утверждение по предложению Совета директоров порядка формирования провизий Банка России и порядка распределения прибыли Банка России, остающейся в распоряжении Банка России), п. 13 (утверждение по предложению Совета директоров отчета о расходах Банка России на содержание служащих Банка России, пенсионное обеспечение, страхование жизни и медицинское страхование служащих Банка России, капитальные вложения и прочие административно-хозяйственные нужды);

17.1) утверждает решение о выпуске (дополнительном выпуске) облигаций Банка России.

Данный пункт введен Федеральным законом от 18 июня 2005 г. № 61-ФЗ. Следует отметить, что решение о размещении облигаций Банка России Совет директоров принимает на основании п. 9 ч. 1 комментируемой статьи. При этом вопросы размещения облигаций Банка России урегулированы в ст. 44 комментируемого Закона;

18) выполняет иные функции, отнесенные настоящим Федеральным законом к ведению Совета директоров.

Данный пункт делает перечень функций Совета директоров открытым, однако следует обратить внимание, что иные функции Совета директоров могут быть установлены только комментируемым Законом.

Часть 2 комментируемой статьи устанавливает перечень вопросов, решения по которым подлежат обязательному официальному опубликованию в официальном издании Банка России – «Вестнике Банка России», а также срок опубликования таких решений – в течение 10 дней со дня их принятия.

Вопросы публикаций документов в «Вестнике Банка России» урегулированы в распоряжении Банка России от 19 августа 1997 г. № Р-253 «О порядке предоставления и публикации информации в «Вестнике Банка России»». В соответствии с п. 1 указанного документа «Вестник Банка России» включает в себя следующие основные разделы: официальные документы Банка России; информационно-аналитические и статистические материалы; обзоры состояния банковской системы России, рынка кредитных ресурсов, валютного и финансового рынков.

Кроме «Вестника Банка России» Банк России выпускает с различной периодичностью ряд бюллетеней. Соответствующая информация также доступна в электронной форме на официальном сайте Банка России в сети «Интернет» www.cbr.ru.

Статья 19

Члены Совета директоров не могут быть депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации, депутатами законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, депутатами органов местного самоуправления, государственными служащими, а также членами Правительства Российской Федерации.

Сложение депутатских полномочий или отставка члена Правительства Российской Федерации, а также увольнение с государственной службы должны быть произведены в течение одного месяца со дня назначения на должность члена Совета директоров, после чего вновь назначенный член Совета директоров приступает к исполнению своих должностных обязанностей.

Члены Совета директоров не могут состоять в политических партиях, занимать должности в общественно-политических и религиозных организациях.

На членов Совета директоров распространяются ограничения, установленные статьей 90 настоящего Федерального закона.

Комментируемая статья устанавливает ряд ограничений на совместительство для членов Совета директоров. В соответствии со ст. 282 Трудового кодекса РФ совместительство – это выполнение работником другой регулярной оплачиваемой работы на условиях трудового договора в свободное от основной работы время. В соответствии с ч. 5 этой же статьи ТК РФ не допускается работа по совместительству лиц в возрасте до восемнадцати лет, на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными условиями труда, если основная работа связана с такими же условиями, а также в других случаях, предусмотренных ТК РФ и иными федеральными законами.

Следует отметить, что ограничения на совместительство для отдельных лиц предусмотрены не только комментируемым Законом, но и другими федеральными законами, например, для членов Правительства РФ – Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», для гражданских служащих – Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации», для прокурорских работников – Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», для судей – Законом Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации», для Председателя Счетной палаты, заместителя Председателя Счетной палаты и аудиторов Счетной палаты – Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации», для военнослужащих – Федеральным законом «О статусе военнослужащих».

1—2. Что касается членов Совета директоров, то на основании ч. 1 комментируемой статьи они не могут быть:

депутатами Государственной Думы;

членами Совета Федерации;

депутатами законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации;

депутатами органов местного самоуправления;

государственными служащими;

а также членами Правительства Российской Федерации.

В том случае, если лицо, занимающее одну из перечисленных выше должностей, назначено членом Совета директоров, то в соответствии с ч. 2 комментируемой статьи оно обязано в течение одного месяца со дня назначения на должность члена Совета директоров сложить депутатские полномочия или подать в отставку с должности члена Правительства Российской Федерации, или уволиться с государственной службы. И только после этого вновь назначенный член Совета директоров приступает к исполнению своих должностных обязанностей.

3. В дополнение к ограничениям, установленным в ч. 1 комментируемой статьи, ч. 3 устанавливает запрет для членов Совета директоров состоять в политических партиях, занимать должности в общественно-политических и религиозных организациях. Вместе с тем в отличие от должностей, перечисленных в ч. 1 комментируемой статьи, для членов политических партий, а также для лиц, занимающих должности в общественно-политических и религиозных организациях, не устанавливается конкретного срока, в течение которого лицо, назначенное членом Совета директоров, должно выйти из состава политической партии, общественно-политической и религиозной организации.

4. Комментируемая часть устанавливает, что на членов Совета директоров распространяются ограничения, установленные ст. 90 комментируемого Закона.

В соответствии со ст. 90 служащим Банка России, занимающим должности, перечень которых утвержден Советом директоров, запрещается:

1) работать по совместительству, а также на основании договора подряда (за исключением преподавательской, научно-исследовательской и творческой деятельности);

2) занимать должности в кредитных и иных организациях;

3) приобретать ценные бумаги, акции (доли участия в уставных капиталах организаций), по которым может быть получен доход, если это может привести к конфликту интересов, за исключением случаев, установленных федеральным законом;

4) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в Банке России, если иное не предусмотрено комментируемым Законом и другими федеральными законами;

5) получать в связи с исполнением служебных обязанностей не предусмотренные законодательством Российской Федерации вознаграждения (ссуды, денежное и иное вознаграждение, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов), за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Подарки, полученные служащими Банка России в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются федеральной собственностью и передаются служащими Банка России по акту в Банк России, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Служащий Банка России, сдавший подарок, полученный им в связи с протокольным мероприятием, со служебной командировкой и с другим официальным мероприятием, может его выкупить в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации;

6) выезжать в связи с исполнением служебных обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации или договоренностями на взаимной основе федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями, межбанковскими соглашениями.

Статья 90 также содержит перечень ограничений для лиц, уволившихся из Банка России.

Таким образом, мы видим, что для членов Совета директоров установлен наибольший объем ограничений, по сравнению с другими служащими Банка России, что оправданно, учитывая объем ответственности, который на них налагается Законом.

Статья 20

Председатель Банка России:

1) действует от имени Банка России и представляет без доверенности его интересы в отношениях с органами государственной власти, кредитными организациями, организациями иностранных государств, международными организациями, другими учреждениями и организациями;

2) председательствует на заседаниях Совета директоров. В случае равенства голосов голос Председателя Банка России является решающим;

3) подписывает нормативные акты Банка России, решения Совета директоров, протоколы заседаний Совета директоров, соглашения, заключаемые Банком России, и вправе делегировать право подписания нормативных актов Банка России лицу, его замещающему, из числа членов Совета директоров;

4) назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Банка России, распределяет между ними обязанности;

5) вправе делегировать свои полномочия своим заместителям;

6) подписывает приказы и дает указания, обязательные для исполнения всеми служащими и организациями Банка России;

7) несет всю полноту ответственности за деятельность Банка России;

8) обеспечивает реализацию функций Банка России в соответствии с настоящим Федеральным законом и принимает решения по всем вопросам, отнесенным федеральными законами к ведению Банка России, за исключением тех, по которым в соответствии с настоящим Федеральным законом решения принимаются Национальным банковским советом или Советом директоров;

9) не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, межбанковским соглашением, или случаев участия Банка России в капиталах и деятельности организаций в соответствии со статьями 8 и 9 настоящего Федерального закона;

10) не вправе совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации, законодательством Российской Федерации или межбанковским соглашением.

Комментируемая статья устанавливает объем полномочий Председателя Банка России, а также ограничения в отношении указанного лица.

Следует отметить, что в целом объем полномочий Председателя Банка России соответствует объему полномочий, содержащемуся в утратившем силу Федеральном законе от 2 декабря 1990 г. № 394-1 «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Вместе с тем в 2007 г. в перечень были включены два новых пункта, содержащие ограничения для Председателя Банка России.

Следует напомнить, что на основании п. «г» ст. 83 и п. «г» ч. 1 ст. 103 Конституции Российской Федерации Председателя Банка России назначает на должность и освобождает от должности Государственная Дума по представлению Президента Российской Федерации. Должность Председателя Центрального банка Российской Федерации входит в Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 11 января 1995 г. № 32.

В соответствии с комментируемой статьей Председатель Банка России:

1) действует от имени Банка России и представляет без доверенности его интересы в отношениях с органами государственной власти, кредитными организациями, организациями иностранных государств, международными организациями, другими учреждениями и организациями.

Таким образом, Председатель Банка России действует от имени Банка России в силу Закона;

2) председательствует на заседаниях Совета директоров. В случае равенства голосов голос Председателя Банка России является решающим.

Данное полномочие согласуется с ч. 1 ст. 16 комментируемого Закона, регулирующей вопросы проведения заседаний Совета директоров;

3) подписывает нормативные акты Банка России, решения Совета директоров, протоколы заседаний Совета директоров, соглашения, заключаемые Банком России, и вправе делегировать право подписания нормативных актов Банка России лицу, его замещающему, из числа членов Совета директоров.

В соответствии со ст. 7 комментируемого Закона Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции комментируемым Законом и другими федеральными законами, издает в форме указаний, положений и инструкций нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц.

Правила подготовки нормативных актов Банка России устанавливаются Банком России самостоятельно.

Нормативные акты Банка России вступают в силу по истечении 10 дней после дня их официального опубликования в официальном издании Банка России – «Вестнике Банка России», за исключением случаев, установленных Советом директоров. Нормативные акты Банка России не имеют обратной силы.

Нормативные акты Банка России должны быть зарегистрированы в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти;

4) назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Банка России, распределяет между ними обязанности.

Данное полномочие взаимосвязано с полномочием, изложенным в следующем пункте. Закон не ограничивает количество заместителей Банка России. В соответствии с п. 15 ч. 1 ст. 18 комментируемого Закона перечень должностей служащих Банка России утверждает Совет директоров;

5) вправе делегировать свои полномочия своим заместителям.

В тексте комментируемого Закона практически не встречаются нормы в отношении делегирования полномочий (за исключением ч. 1 ст. 21 Закона, в соответствии с которой Председатель Банка России или по его поручению один из его заместителей участвует в заседаниях Правительства Российской Федерации, а также может принимать участие в заседаниях Государственной Думы при рассмотрении законопроектов, касающихся вопросов экономической, финансовой, кредитной и банковской политики), однако на основании данного пункта Председатель Банка России может делегировать заместителям и по своему усмотрению любые полномочия;

6) подписывает приказы и дает указания, обязательные для исполнения всеми служащими и организациями Банка России;

7) несет всю полноту ответственности за деятельность Банка России.

Данное положение вытекает из статуса Председателя Банка России, а также из п. 1 комментируемой статьи, в соответствии с которым Председатель Банка России действует от имени Банка России и представляет без доверенности его интересы;

8) обеспечивает реализацию функций Банка России в соответствии с комментируемым Законом и принимает решения по всем вопросам, отнесенным федеральными законами к ведению Банка России, за исключением тех, по которым в соответствии с комментируемым Законом решения принимаются Национальным банковским советом или Советом директоров.

Функции Банка России установлены в ст. 4 комментируемого Закона; вопросы, отнесенные к компетенции Национального банковского совета, – в ст. 13, а вопросы, отнесенные к компетенции Совета директоров, – в ст. 18 комментируемого Закона;

9) не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, межбанковским соглашением, или случаев участия Банка России в капиталах и деятельности организаций в соответствии со ст. 8 и 9 комментируемого Закона.

Данный пункт был введен в текст комментируемой статьи Федеральным законом от 2 марта 2007 г. № 24-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения требований к лицам, замещающим государственные или муниципальные должности, а также должности государственной или муниципальной службы»;

10) не вправе совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации, законодательством Российской Федерации или межбанковским соглашением.

Данный пункт, так же как и п. 9, был введен в текст комментируемой статьи Федеральным законом от 2 марта 2007 г. № 24-ФЗ.

Следует отметить, что комментируемым Законом установлены ограничения на совместительство не только Председателя Банка России, но и иных лиц (членов Совета директоров, иных служащих Банка России). Кроме этого рядом других федеральных законов предусмотрены ограничения сходного характера для государственных служащих, судей, военнослужащих и других категорий лиц (см. комментарий к ст. 19 и 90).