Текст книги "Комментарий к Федеральному закону от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (постатейный)"

Глава IV
Взаимоотношения Банка России с органами государственной власти и органами местного самоуправления

Статья 21

Для реализации возложенных на него функций Банк России участвует в разработке экономической политики Правительства Российской Федерации. Председатель Банка России или по его поручению один из его заместителей участвует в заседаниях Правительства Российской Федерации, а также может принимать участие в заседаниях Государственной Думы при рассмотрении законопроектов, касающихся вопросов экономической, финансовой, кредитной и банковской политики.

Министр финансов Российской Федерации и министр экономического развития Российской Федерации или по их поручению один представитель от Министерства финансов Российской Федерации и один представитель от Министерства экономического развития Российской Федерации участвуют в заседаниях Совета директоров с правом совещательного голоса.

Банк России и Правительство Российской Федерации информируют друг друга о предполагаемых действиях, имеющих общегосударственное значение, координируют свою политику, проводят регулярные взаимные консультации.

Банк России консультирует Министерство финансов Российской Федерации по вопросам графика выпуска государственных ценных бумаг Российской Федерации и погашения государственного долга Российской Федерации с учетом их воздействия на состояние банковской системы Российской Федерации и приоритетов единой государственной денежно-кредитной политики.

Статья открывает гл. IV комментируемого Закона «Взаимоотношения Банка России с органами государственной власти и органами местного самоуправления».

Следует отметить, что в соответствии с ч. 2 ст. 1 комментируемого Закона функции и полномочия, предусмотренные Конституцией РФ и комментируемым Законом, Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Однако независимость Банка России не исключает его взаимодействия с органами государственной власти и органами местного самоуправления, которое основано на комментируемом Законе, а также ряде других федеральных законов.

1. В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи для реализации возложенных на него функций Банк России участвует в разработке экономической политики Правительства РФ.

Здесь следует обратиться к Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации», которым полномочия Правительства РФ разбиты на сферы (ст. 13—22). В данном Законе не выделены в самостоятельную группу полномочия Правительства РФ в сфере экономической политики, но применительно к комментируемому Закону необходимо в первую очередь обратиться к ст. 15, определяющей полномочия Правительства РФ в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики, в соответствии с которой Правительство РФ:

обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики;

разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение;

представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;

разрабатывает и реализует налоговую политику;

обеспечивает совершенствование бюджетной системы;

принимает меры по регулированию рынка ценных бумаг;

осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации;

осуществляет в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента РФ валютное регулирование и валютный контроль;

руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях Российской Федерации с иностранными государствами;

разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен.

Особое место в данном перечне принадлежит денежно-кредитной политике. Так, в соответствии с п. 1 ст. 4 комментируемого Закона, содержащей перечень функций Банка России, он во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику. Комментируемый Закон также регламентирует процедуру разработки основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики во взаимодействии с Правительством РФ.

Кроме этого в ч. 1 комментируемой статьи установлено, что Председатель Банка России или по его поручению один из его заместителей участвует в заседаниях Правительства РФ, а также может принимать участие в заседаниях Государственной Думы при рассмотрении законопроектов, касающихся вопросов экономической, финансовой, кредитной и банковской политики.

Данное положение согласуется с ч. 3 ст. 27 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», в соответствии с которой представители палат Федерального Собрания, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генеральной прокуратуры РФ, Счетной палаты РФ, Центрального банка РФ, иные лица вправе участвовать в заседаниях Правительства РФ в соответствии с федеральными конституционными законами и федеральными законами либо в порядке, установленном Правительством РФ.

Что касается Регламента Государственной Думы, который подробно регулирует вопросы взаимодействия Государственной Думы и Банка России, то следует отметить, что особого порядка в отношении участия Председателя Банка России или его заместителя в заседаниях Государственной Думы при рассмотрении законопроектов определенной тематики Регламент не устанавливает, таким образом, действуют нормы ч. 3 ст. 38 Регламента.

2. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает, что министр финансов РФ и министр экономического развития РФ или по их поручению один представитель от Министерства финансов РФ и один представитель от Министерства экономического развития РФ участвуют в заседаниях Совета директоров с правом совещательного голоса.

Следует отметить, что в действующей редакции данная часть была изложена Федеральным законом от 27 октября 2008 г. № 176-ФЗ. В ранее действовавшей редакции ч. 2 предусматривала, что министр финансов РФ и министр экономического развития и торговли РФ или по их поручению по одному из их заместителей участвуют в заседаниях Совета директоров с правом совещательного голоса. Таким образом, в действующей редакции расширен круг лиц, которые могут участвовать в заседаниях Совета директоров в качестве представителей от указанных министерств.

Данное положение фактически дополняет порядок, установленный в отношении заседаний Совета директоров ст. 16 комментируемого Закона, в которой не регулируются вопросы участия в заседаниях Совета директоров представителей федеральных министерств, а также не упоминается о наделении правом совещательного голоса лиц, присутствующих на заседаниях Совета директоров, но не являющихся его членами.

3. Часть 3 комментируемой статьи устанавливает обязанность Банка России и Правительства РФ информировать друг друга о предполагаемых действиях, имеющих общегосударственное значение, координировать свою политику, проводить регулярные взаимные консультации.

При этом комментируемый Закон не уточняет порядок, сроки, периодичность указанных действий, оставляя данные вопросы на усмотрение Банка России и Правительства РФ.

4. В соответствии с ч. 4 Банк России консультирует Министерство финансов РФ по вопросам графика выпуска государственных ценных бумаг Российской Федерации и погашения государственного долга Российской Федерации с учетом их воздействия на состояние банковской системы РФ и приоритетов единой государственной денежно-кредитной политики. Данное положение вытекает из целей деятельности Банка России, установленных в ст. 3 комментируемого Закона, к которым относятся:

защита и обеспечение устойчивости рубля;

развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации;

обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы.

Комментируемый Закон не регламентирует порядок проведения указанных консультаций. Следует отметить, что государственные и муниципальные ценные бумаги выпускаются в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и Федеральным законом «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг».

Статья 22

Банк России не вправе предоставлять кредиты Правительству Российской Федерации для финансирования дефицита федерального бюджета, покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении, за исключением тех случаев, когда это предусматривается федеральным законом о федеральном бюджете.

Банк России не вправе предоставлять кредиты для финансирования дефицитов бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

1—2. Комментируемая статья содержит ограничения деятельности Банка России, в соответствии с которыми Банк России не вправе:

1) предоставлять кредиты Правительству Российской Федерации для финансирования дефицита федерального бюджета.

В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса РФ дефицит бюджета – это превышение расходов бюджета над его доходами. Согласно ст. 33 БК РФ при составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

Дефициту бюджета и источникам его финансирования посвящена гл. 13 БК РФ, которая среди прочего устанавливает ограничения как по размеру дефицита бюджета, так и по источникам его финансирования.

Так, например, согласно п. 1 ст. 92 БК РФ дефицит федерального бюджета, утвержденный федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, не может превышать размер нефтегазового дефицита федерального бюджета. В БК РФ (см. ст. 92.1) также установлены ограничения по размеру дефицита бюджета субъекта Российской Федерации и местного бюджета.

Комментируемое положение согласуется с п. 2 ст. 92 БК РФ, в соответствии с которым кредиты Банка России, а также приобретение Банком России государственных ценных бумаг Российской Федерации при их размещении не могут быть источниками финансирования дефицита федерального бюджета. Статья 94 БК РФ содержит перечни источников финансирования дефицита федерального бюджета;

2) покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении, за исключением тех случаев, когда это предусматривается федеральным законом о федеральном бюджете.

Для объяснения данного запрета следует в первую очередь обратиться к БК РФ. В соответствии со ст. 103 БК РФ посредством выпуска государственных и муниципальных ценных бумаг осуществляются государственные заимствования от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований соответственно. Комментируемое положение БК РФ не уточняет, имеются ли в виду государственные ценные бумаги РФ или государственные ценные бумаги субъектов РФ, следовательно, запрет распространяется на обе категории государственных ценных бумаг.

Государственные ценные бумаги входят в перечень источников финансирования дефицита федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ (см. ст. 94 и 95 БК РФ). Таким образом, учитывая, что в результате эмиссии ценных бумаг возникают обязательства РФ и субъектов РФ, по которым указанные публично-правовые образования отвечают своим имуществом, в том числе средствами своих бюджетов, а в соответствии со ст. 2 комментируемого Закона уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью, представляется логичным, что федеральная собственность не должна использоваться для того, чтобы приобретать обязательства, обеспечением которых является имущество Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

3) предоставлять кредиты для финансирования дефицитов бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Комментируемое положение согласуется с п. 5 ст. 92.1 БК РФ, в соответствии с которым кредиты Банка России, а также приобретение Центральным банком Российской Федерации государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации, муниципальных ценных бумаг при их размещении не могут быть источниками финансирования дефицита соответствующего бюджета. Статьи 95 и 96 БК РФ содержат перечни источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ и местного бюджета.

Что касается дефицитов бюджетов государственных внебюджетных фондов, то по данному вопросу БК не содержит норм, аналогичных приведенным выше положениям ст. 92 и 92.1 БК РФ, а также не устанавливает перечень источников финансирования дефицитов бюджетов государственных внебюджетных фондов. В соответствии с п. 1 ст. 144 БК РФ в состав бюджетов государственных внебюджетных фондов входят бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов (перечисленные фонды входят в бюджетную систему Российской Федерации на основании ст. 10 БК РФ). В статье 144 БК РФ содержится исчерпывающий перечень государственных внебюджетных фондов. Вопросы формирования и использования средств указанных фондов урегулированы в гл. 17 БК РФ.

Статья 23

Средства федерального бюджета и средства государственных внебюджетных фондов хранятся в Банке России, если иное не установлено федеральными законами.

Банк России без взимания комиссионного вознаграждения осуществляет операции со средствами федерального бюджета, средствами государственных внебюджетных фондов, средствами бюджетов субъектов Российской Федерации и средствами местных бюджетов, а также операции по обслуживанию государственного долга Российской Федерации и операции с золотовалютными резервами.

Полномочия Банка России по обслуживанию государственного долга Российской Федерации определяются федеральными законами.

Банк России и Министерство финансов Российской Федерации в необходимых случаях заключают соглашения о проведении указанных выше операций по поручению Правительства Российской Федерации.

Комментируемой статьей завершается гл. IV Закона, посвященная вопросам взаимоотношения Банка России с органами государственной власти и органами местного самоуправления. При рассмотрении данной статьи необходимо обратиться к Бюджетному кодексу РФ, а также к федеральным законам о федеральном бюджете.

1. В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи средства федерального бюджета и средства государственных внебюджетных фондов хранятся в Банке России, если иное не установлено федеральными законами.

В соответствии с п. 1 ст. 152 БК РФ Банк России является одним из участников бюджетного процесса, в том числе на основании ст. 164 БК РФ, участником бюджетного процесса на федеральном уровне. Статья 155 БК РФ содержит перечень полномочий Банка России, в числе которых установлено, что Банк России обслуживает счета бюджетов.

Если обратиться к гл. 24 БК РФ, посвященной основам исполнения бюджетов, то в соответствии со ст. 215.1 кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется Федеральным казначейством (в части, касающейся кассового обслуживания исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов органами Федерального казначейства, данная норма будет применяться начиная с 1 января 2014 г.). При этом для кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации Федеральное казначейство открывает в Банке России с учетом положений ст. 38.2 и 156 БК РФ счета, через которые все кассовые операции по исполнению бюджетов осуществляются Федеральным казначейством либо органом государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с соглашением, предусмотренным ч. 5 ст. 155 БК РФ.

Статья 38.2 БК РФ устанавливает принцип единства кассы, который означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно РФ, субъекта РФ, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством РФ.

Таким образом, Федеральное казначейство открывает счета в Банке России, на которых отражаются все операции с бюджетными средствами.

2. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает, что Банк России без взимания комиссионного вознаграждения осуществляет операции со средствами федерального бюджета, средствами государственных внебюджетных фондов, средствами бюджетов субъектов Российской Федерации и средствами местных бюджетов, а также операции по обслуживанию государственного долга Российской Федерации и операции с золотовалютными резервами.

Комментируемым Законом и БК РФ не ограничивается регулирование порядка и особенностей обслуживания Банком России счетов бюджетов. Ежегодно федеральные законы о федеральном бюджете содержат нормы, устанавливающие те или иные особенности. Так, например, Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» в ст. 22 устанавливаются особенности обслуживания в 2011 г. Банком России и кредитными организациями отдельных счетов участников бюджетного процесса.

Так, в соответствии с ч. 1 указанной статьи:

учреждения Центрального банка Российской Федерации и кредитные организации без взимания платы:

1) обслуживают счета, открытые Федеральному казначейству и его территориальным органам;

2) обслуживают счета, открытые финансовым органам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

3) проводят операции по приему наличных денежных средств от получателей бюджетных средств и по обеспечению получателей бюджетных средств наличными денежными средствами;

4) оказывают услуги по изготовлению и выдаче бумажных копий расчетных документов Федеральному казначейству и его территориальным органам;

5) оказывают услуги по перечислению денежных средств с использованием телеграфной технологии по расчетным документам, предоставленным территориальными органами Федерального казначейства.

Кроме этого на основании ч. 2 ст. 22 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» учреждения Банка России оказывают без взимания платы информационные услуги в системе банковских электронных срочных платежей Федеральному казначейству и его территориальным органам.

Частью 3 ст. 22 указанного выше Федерального закона устанавливается, что Банк России ежеквартально представляет в Федеральное казначейство информацию о счетах в валюте Российской Федерации, открытых в учреждениях Центрального банка Российской Федерации и кредитных организациях:

1) федеральным казенным учреждениям и федеральным бюджетным учреждениям для учета операций со средствами федерального бюджета, а также средствами, поступающими в соответствии с законодательством Российской Федерации указанным учреждениям;

2) финансовым органам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований для учета операций со средствами бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;

3) казенным учреждениям субъектов Российской Федерации (муниципальным казенным учреждениям) и бюджетным учреждениям субъектов Российской Федерации (муниципальным бюджетным учреждениям) для учета операций со средствами бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а также средствами, поступающими в соответствии с законодательством Российской Федерации указанным учреждениям.

В соответствии с ч. 4 ст. 22 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» при установлении факта незакрытия в учреждениях Банка России и кредитных организациях счетов, указанных в ч. 3 ст. 22, операции по ним подлежат приостановлению на основании направляемых в порядке, устанавливаемом Министерством финансов РФ, Федеральным казначейством и его территориальными органами, представлений о приостановлении операций.

3. Часть 3 комментируемой статьи устанавливает, что полномочия Банка России по обслуживанию государственного долга Российской Федерации определяются федеральными законами.

Здесь также следует обратиться к бюджетному законодательству Российской Федерации. В соответствии со ст. 119 Бюджетного кодекса РФ под обслуживанием государственного (муниципального) долга понимаются операции по выплате доходов по государственным и муниципальным долговым обязательствам в виде процентов по ним и (или) дисконта, осуществляемые за счет средств соответствующего бюджета.

При этом выполнение Банком России, кредитной организацией или другой специализированной финансовой организацией функций генерального агента (агента) Правительства РФ по обслуживанию долговых обязательств Российской Федерации, а также их размещению, выкупу, обмену и погашению осуществляется на основе агентских соглашений, заключенных с Министерством финансов РФ (см. п. 2 ст. 119).

Согласно п. 3 ст. 119 БК РФ Банк России осуществляет функции генерального агента, указанные в п. 2 этой же статьи, безвозмездно.

Есть отдельные положения по данному вопросу и в федеральных законах о федеральном бюджете. В качестве примера можно привести ч. 3 ст. 15 (статья называется «Государственные внутренние заимствования Российской Федерации, государственный внутренний долг Российской Федерации и предоставление государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации») Федерального закона «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов», в соответствии с которой Правительство РФ вправе в 2010 г. по согласованию с Банком России принять решение об осуществлении выкупа принадлежащих Банку России облигаций Государственного республиканского внутреннего займа РСФСР 1991 г. по их номинальной стоимости без уплаты процентных платежей.

4. Часть 4 комментируемой статьи устанавливает, что Банк России и Министерство финансов РФ в необходимых случаях заключают соглашения о проведении указанных выше операций по поручению Правительства Российской Федерации.