Текст книги "К критике современной теории государства"

В учебной и даже научной литературе часто можно встретить утверждения вроде «Канадой формально правит британская королева». Это неверно. На самом деле Канадой формально правит королева (король) Канады. Другое дело, что она также одновременно королева Соединенного Королевства, королева Австралии и т. д.].

Парламентское государство. Единственным таким государством является Швейцария. Ее государственный опыт довольно оригинален и явно не сводим к особой форме парламентской республики или, пользуясь моей терминологией, парламентско-правительственного государства. Верховная власть в Швейцарии осуществляется преимущественно двухпалатным парламентом (Союзным Собранием). Он избирает из числа швейцарских граждан директорию (Союзный Совет), выступающую одновременно «коллективным главой государства», «коллективным президентом» и правительством, функционирующую на основе коллегиального принципа[31]31
  Президент и вице-президент избираются Союзным Собранием из числа членов Союзного Совета сроком всего на один год, при этом переизбрание на следующий срок запрещено.


[Закрыть]. Согласно правовому обычаю места в директории распределяются между парламентскими партиями пропорционально количеству имеющихся у них депутатских мандатов. Также соблюдается конституционное требование равного представительства в директории языковых регионов. Директория несет ответственность перед парламентом, хотя в швейцарской Конституции прямо не предусмотрено право парламента распускать директорию или отрешать ее членов. Роспуск парламента или его палат в ней тоже не предусмотрен.

Президентское государство. Его образцами нужно назвать Российскую Федерацию и Соединенные Штаты Америки. Президентскими являются многие африканские и латиноамериканские государства. В президентском государстве власть также исходит от нации и также провозглашаются принципы разделения властей и парламентаризма. Только верховенством в системе власти обладает глава государства, одновременно возглавляющий исполнительную власть (президент). Он избирается на выборах – прямых или косвенных (в США президента избирает специальная коллегия выборщиков[32]32
  Система косвенных президентских выборов была разработана в XVIII в. (окончательно сформировалась в XIX) для молодого федеративного государства, не развитого ни с точки зрения политической культуры, ни с точки зрения инфраструктуры. Но тем не менее она благополучно дожила до наших дней.
  Каждый штат имеет число выборщиков, соответствующее числу его сенаторов и конгрессменов. Поскольку число конгрессменов время от времени меняется, то меняется и число выборщиков. Три выборщика есть у округа Колумбия, не представленного в Конгрессе. В наши дни президента выбирают 438 выборщиков. Кандидаты выдвигаются в каждом штате и в Колумбии отдельно. Президентом может быть избран кандидат, баллотировавшийся не во всех штатах, но лишь в большинстве. (Авраам Линкольн в 1860 г. баллотировался в 24 штатах из 33 тогда существовавших и победил, получив 180 из 303 голосов выборщиков.) Нет никакого единого порядка голосования и подведения итогов выборов, соответственно, нет и федерального органа, полномочного организовывать президентскую кампанию. В большинстве штатов голоса всех выборщиков штата автоматически получает тот кандидат, который набрал в штате простое большинство голосов избирателей. Исключение составляют Мэн и Небраска, где предусмотрено пропорциональное представительство выборщиков. Выборщики никогда не собираются вместе (т. е. понятие «коллегия» условно). Собрания выборщиков проводятся в столицах штатов и в Вашингтоне в один и тот же день. На них каждый выборщик голосует за кандидатов в президенты и вице-президенты отдельными бюллетенями. Теоретически выборщик может проголосовать не за того кандидата, за которого обязан, или воздержаться. Результаты всех голосований суммирует на совместном заседании обеих палат Конгресса председатель Сената (действующий вице-президент). Он же официально объявляет имена новых президента и вице-президента.
  Возможна ситуация, когда победителем по числу голосов избирателей и победителем по числу голосов выборщиков окажутся разные кандидаты. Так, в 2004 г. демократ Альберт Арнольд Гор собрал 51 млн голосов избирателей, которые конвертировались в 266 голосов выборщиков. Его соперника республиканца Джорджа Уокера Буша предпочли 50,4 млн voters, которых представлял 271 electors. Оба кандидата несколько дней оспаривали друг у друга победу во Флориде (25 выборщиков). В итоге по официальным данным Буш опередил Гора всего на 537 голосов.


[Закрыть]). Глава государства формирует правительство и возглавляет его (США), либо назначает главу правительства и формирует правительство вместе с ним (Россия). Правительство несет ответственность только перед главой государства. Парламент, целиком или частично избираемый на прямых выборах, может участвовать в формировании правительства, также может иметь право выносить вотум недоверия правительству (но это не влечет автоматически его отставку) и / или инициировать процедуру отстранения главы государства в особых случаях. Глава государства в свою очередь может иметь право роспуска парламента или одной из его палат также в особых случаях. Президентские государства – это президентские («монопрезидентские», «суперпрезидентские», «неопрезидентские») республики в современной терминологии. Президентов нередко называют «республиканскими монархами», «демократическими монархами». С понятными оговорками это, думается, уместно.[33]33
  В некоторых президентских государствах имеются «надпарламенты», осуществляющие наиболее важные законодательные полномочия (в Индонезии – Народный консультативный конгресс, включающий членов парламента, избранных на прямых выборах, и депутатов, назначенных президентом и руководителями партий, представленных в парламенте; в Туркмении – Народный совет, состоящий из президента, депутатов парламента, представителей районов, министров, председателей высших судов, генерального прокурора, глав областей и пр.).


[Закрыть]

Президентско-парламентское государство. Такое национальное государство характеризуется дуализмом главы государства (президента), избираемого на прямых выборах, и парламента, целиком или частично избираемого на прямых выборах. Главой исполнительной власти может быть как глава государства (Франция, Польша), так и назначаемый им глава правительства (Украина). Глава государства имеет право самостоятельно назначить главу правительства, но реализовать его на практике может лишь при наличии лояльного парламентского большинства, поскольку парламент правомочен выносить правительству вотум недоверия; в противном случае ему приходится назначать выдвиженца парламента (Франция). Либо глава государства имеет право самостоятельно назначить главу правительства, а тот в свою очередь обязан заручиться вотумом доверия у парламента, т. е. опять-таки глава государства не может реализовать свое право в полной мере без лояльного парламентского большинства (Польша[34]34
  Президент назначает Председателя Совета Министров и по его представлению остальных членов Правительства. Если Президент не назначает членов Совета Министров или Сейм отказывает Правительству в доверии, Сейм должен сам избрать Правительство, а если этого не делает, то право назначения Правительства вновь переходит к Президенту. Если же и новое Правительство не получит доверия, то Президент распускает Сейм и назначает новые выборы.


[Закрыть]). Либо глава государства нормативно обязан назначить выдвиженца парламента, т. е. парламентского большинства (Украина). Формирование правительства производится главой государства по представлению главы правительства (Франция, Польша) или парламентом опять же по представлению главы правительства и с участием главы государства (Украина). Правительство, соответственно, несет ответственность одновременно перед главой государства и парламентом. Выражение парламентом вотума недоверия правительству влечет его отставку. Глава государства имеет право отставить правительство (Франция) или не имеет (Польша, Украина). Парламент может отстранить главу государства (либо приостановить его полномочия до судебного решения), а тот вправе распустить парламент в особых случаях. Определенно, следует выделять президентско-парламентскую («французскую») и парламентско-президентскую («украинскую») субформы правления. Тем более что принято деление на президентско-парламентские и парламентско-президентские республики. Дуализм в президентско-парламентском государстве задает предпосылки для двоевластия. Причем двоевластия даже не главы государства и парламента, а главы государства и главы правительства[35]35
  Развитие политической ситуации на Украине в 2006 – 2008 гг. это исчерпывающе подтверждает.


[Закрыть]. В этой связи допустимо говорить о президентско-правительственном государстве.

Централистское государство. Источником и носителем власти в таком государстве тоже провозглашается нация. Но разделение властей и парламентаризм отвергаются, в основу правления закладывается принцип централизма («демократического централизма»)[36]36
  Историческим предшественником централистских моделей, начиная с советской, были французские опыты революционных периодов 1792 – 1795 гг. (когда после свержения короля вся полнота власти перешла к Национальному конвенту) и 1871 г. (Парижская коммуна).


[Закрыть]. Высшим органом власти выступает национальное представительное собрание, избираемое посредством прямых (Вьетнам, Северная Корея, Куба, Лаос) или косвенных выборов (Китай). Национальное представительное собрание либо избирает свой постоянный орган, главу государства и формирует правительство (Китай, Вьетнам). Либо избирает свой постоянный орган и его председателя, одновременно являющегося главой государства и правительства, и формирует правительство (Куба). Либо избирает свой постоянный орган и его председателя, еще один высший орган власти и его председателя и формирует правительство (Северная Корея[37]37
  Покойный президент Ким Ир Сен конституционно провозглашен «вечным президентом», его сын и преемник Ким Чен Ир возглавляет Государственный комитет обороны, не будучи главой государства формально, он реально выполняет его функции.


[Закрыть]). Либо избирает свой постоянный орган, главу государства, входящего в состав этого органа и назначающего главу и членов правительства с согласия национального представительного собрания (Лаос). Должностные лица, избранные или назначенные национальным представительным собранием несут перед ним ответственность и могут быть им отстранены. Роспуск национального представительного собрания не предусматривается. Главенствующую роль в централистском государстве играет правящая партия коммунистического толка, фактически составляющая часть государственного аппарата, руководство ею и государством обычно совмещается в одних руках. Создание других партий либо не допускается, либо они образуют постоянную коалицию вместе с правящей партией. Централистские государства сами себя определяют как «социалистические государства». В СССР, который был эталонным централистским государством (даже с учетом своего федеративного устройства), была разработана концепция «социалистической республики» («советской республики», «народно-демократической республики»).

Богословское государство. Такое государство в мире тоже только одно – Иран. Источником власти в нем конституционно провозглашен бог. Нация реализует данное богом право на политическую власть. Правление основано на принципе «велаят-е факих» (власть факиха, т. е. богослова-законоведа), также признаются принципы разделения властей и парламентаризма, впрочем, в заведомо ограниченном объеме. Глава государства (рахбар) избирается из числа авторитетных шиитских богословов-законоведов специальной коллегией (Советом экспертов), члены которой в свою очередь избираются на прямых выборах из числа религиозно-политических лидеров. Эта коллегия полномочна и смещать главу государства в особых случаях, сам он распустить ее не вправе. Парламент (Исламский консультативный совет) избирается на прямых выборах и не может быть никем распущен, во всяком случае Конституция этого не предусматривает. Принятые законы подлежат одобрению законодательно-контрольного органа (Совета стражей Конституции), члены которого на паритетных началах назначаются главой государства и избираются парламентом[38]38
  Рахбаром в Совет назначаются шесть факихов, а Исламским консультативным советом (по представлению председателя Верховного суда) избираются шесть юристов. В компетенцию этого органа входит также проверка кандидатов на ключевые должности в стране, в том числе членов Совета экспертов, президента, депутатов Исламского консультативного совета.


[Закрыть]. Споры между ним и парламентом разрешаются специальным совещательным органом (Советом по определению государственной целесообразности), формируемым главой государства. Глава исполнительной власти (президент) избирается на прямых выборах, избрание утверждается главой государства. После формирования правительства до начала его работы глава исполнительной власти должен получать вотум доверия парламента. Глава исполнительной власти несет ответственность перед главой государства и парламентом. Глава государства может отстранить главу исполнительной власти, парламент может вынести вотум недоверия правительству.

«Народное» государство («государство масс», джамахирия). Опыт создания такого государства также уникален. Но и его не следует игнорировать. В Ливии (Великой Социалистической Народной Ливийской Арабской Джамахирии) отвергаются не только разделение властей и парламентаризм, но и народное представительство. Источник власти – бог, но принципиально не это. Нация («массы») там правит непосредственно. Все взрослое население страны участвует в местных собраниях (народных конгрессах). Они выбирают свои исполнительные органы (народные комитеты). Руководители местных собраний и их исполнительных органов автоматически становятся членами провинциальных собраний. Властная система замыкается национальным собранием (Всеобщим народным конгрессом), образуемым из руководителей местных и провинциальных собраний и их исполнительных органов, и исполнительным органом самого национального собрания (Всеобщим народным комитетом), выступающим своеобразным аналогом правительства. У национального собрания и его исполнительного органа есть руководители, но они не возглавляют государство. Поскольку, повторюсь, народное представительство отрицается, нация правит непосредственно. «Народность» дополнительно поддерживается регулярными ротациями. Впрочем, функции главы государства и исполнительной власти выполняет «лидер Ливийской революции» (теоретик и основатель джамахирии Муаммар Каддафи), его директивы обязательны для исполнения.

Обсуждать какая из перечисленных форм правления «прогрессивная», а какая «архаичная», тем более какая «хорошая» и какая «плохая» совершенно бессмысленно. Теоретикам положено описывать и изучать формы и конкретные модели правления, а не давать им какие-то оценки. А если рассуждать с «политической» точки зрения, то понятно, что везде при необходимости можно отыскать изъяны и пороки. Равно как и преимущества и достоинства.[39]39
  Александр Поуп писал: «For forms of government let fools contest / Whatever is best administred is best» (в свободном переводе: «Пусть глупцы спорят о формах правления / Та, посредством которой лучше всего управляется – лучшая».)


[Закрыть]

Предложенная классификация не учитывает всего многообразия мирового государственного опыта. И, как уже сказано, я сознательно сконцентрировался только на современности, исключив исторические прецеденты. Это тема отдельного большого исследования, которое ждет своих авторов. Но в любом случае деление форм правления только на монархические и республиканские не может удовлетворять ни научным, ни практическим потребностям. Новая классификация необходима.

III
Форма устройства

Устройство (государственное устройство) – это внутренняя территориальная организация государства, внутренняя территориальная организация власти в государстве, т. е. система разделения государства на территориальные образования с соответствующими статусами и порядок отношений между центральной властью и властями территориальных образований. Следует оговориться, что в широком смысле понятием устройства можно охватывать правление, режим и территориальную организацию государства, но в отечественном правоведении и политологии сложилась традиция сведения устройства именно к территориальной организации.

В любом учебнике описываются две формы устройства – унитарная и федеративная (лат. unus – «один», unitas – «единство», foederatio – «объединение»). Унитарное государство имеет одну единую систему государственной власти, одну единую правовую систему, одну единую юрисдикцию, а в федеративном действуют две параллельные системы государственной власти, две параллельные системы права, две параллельные юрисдикции. Субъекты федерации привлекаются к решению вопросов федерального уровня, федерация участвует в решении вопросов субфедерального значения. Федеральная и субфедеральная власти, федеральное и субфедеральное право тесно взаимосвязаны. Суверенитет обеспечивает верховенство федеральной власти и примат федерального права.

Сразу нужно отметить, что формы правления в федеративном государстве и его субъектах могут не совпасть. Если применять традиционную классификацию. В малайзийской парламентско-монархической федерации есть парламентские монархии и есть штаты, организованные республикански. Республика ОАЭ есть федерация абсолютных монархий. Если же использовать мою терминологию, то все становится на свои места. Правление в Малайзии на федеральном и субфедеральном уровне – парламентско-правительственное, а в ОАЭ – деспотическое.

Дальнейший разговор об устройстве будет бессмысленным, если не уточнить ряд смежных понятий. В первой главе мы говорили о государстве в том числе как о территориальном образовании. Безусловно, не любое территориальное образование есть государство. Собственно, обычно о территориальных образованиях говорят как о составных частях государств. В этом смысле территориальное образование суть совокупность 1) населения – части населения государства, 2) территории – части территории государства и 3) публичной власти. Последняя может выступать прямым продолжением центральной власти и может быть обособлена (выборностью и пр.) и реализовывать компетенцию, выделенную центральной властью или оставленную на территориальном уровне (при формировании государства путем объединения государств, территориальных образований, присоединении территории к государству). Территориальное образование несуверенно. Оно по общему правилу не претендует ни на формальный суверенитет, ни на фактический. Исключения возможны при разделении государства[40]40
  К примеру, прекращение существования СССР в 1990 – 1991 гг., «бархатный развод» Чехии и Словакии в 1993 г., разделение Малой Югославии на Сербию и Черногорию в 2006 гг. (ему предшествовало преобразование Союзной Республики Югославия в полуфедеративный-полуконфедеративный Государственный Союз Сербии и Черногории в 2002 г.).


[Закрыть], его распаде[41]41
  К примеру, распад Российской империи в 1917 г., Австро-Венгрии в 1918 г.


[Закрыть], отделении[42]42
  К примеру, отделение Сингапура от Малайзии в 1965 г., Боснии-Герцеговины, Македонии, Словении и Хорватии от Югославии в 1991 – 1992 гг., Восточного Тимора от Индонезии в 2002 г.


[Закрыть] или отторжении части его территории[43]43
  К примеру, отторжение Косова от Сербии в 2008 г. (не факт, правда, что этот во всех отношениях сомнительный проект закончится созданием полноценного государства).


[Закрыть], не завершившихся международным признанием попытках конституирования государственного статуса.[44]44
  К примеру, отделение Абхазии от Грузии, которая в 1990 г. объявила об аннулировании всех советских правовых актов, регламентирующих ее статус, в том числе включавших в нее Абхазию. Последняя таким образом получила все основания для самоопределения, которому попыталась препятствовать та же Грузия, развязав в 1992 г. войну. Абхазия отстояла независимость, но до сих остается «непризнанным государством».


[Закрыть]

Территориальные образования можно разделить на государственные, автономные и административные.

Государственные (государствоподобные) территориальные образования пользуются государственностью, т. е. всей полнотой государственной власти вне пределов ведения государств (и полномочий государств в пределах совместного ведения), им принадлежит остаточная компетенция, что фиксируется конституционными актами государств и государственных образований и / или их конституционными договорами. Автономные территориальные образования самостоятельны в пределах, четко установленных конституционными и / или законодательными актами государств и / или договорами государств и автономных образований. Автономии часто имеют собственные конституционные акты, утвержденные центральной властью. Остаточная компетенция относительно автономий закрепляется за государством. У административных территориальных образований нет своих конституционных актов, их статус определяется только актами государства.

Статус и границы государственных образований не могут быть изменены без его согласия. Применительно к административным и автономным образованиям какого-то единого правила не существует, в одних государствах они реорганизуются и ликвидируются односторонними решениями центра, в других такие реформы требуют согласия населения и / или органов власти территорий.

Моделей организации власти в административных и автономных образованиях довольно много, их описание заняло бы слишком много места. Отмечу лишь, что их органы и должностные лица образуют единые системы власти вместе с органами и должностными лицами центральной власти. Но если органы и должностные лица автономных образований заведомо обособлены организационно и компетенционно, то органы и должностные лица административных образований «вертикализированны». У государственного образования есть собственная система государственной власти.

При этом в каждом территориальном образовании непосредственно действуют органы и должностные лица центральной власти.

В принципе любое территориальное образование автономно от центральной власти. Совсем упрощенно, в теории государственные образования максимально автономны, административные минимально, а собственно автономные располагаются где-то «посредине»[45]45
  Обычно автономизация предопределена особенностями национальной структуры населения, языковой, культурной спецификой и / или географическим фактором (отдаленностью территории), но известны и прецеденты религиозной автономии (автономный регион Мусульманский Минданао на Филиппинах).
  Совершенно особый случай – автономная область Святая Гора Афон в Греции, монашеская республика, существующая с VII в. (получало автономию от Византийской империи, Османской империи, Греческого королевства, Греческой республики).


[Закрыть]. На практике же автономное образование может оказаться не менее самостоятельным, чем государственное, или, если переформулировать, государственное образование может оказаться не более самостоятельным, чем автономное. А то даже и менее.

Возможны и комбинированные варианты. Так, Сянган (Гонгонг) и Аомэнь (Макао), в прошлом владения, соответственно, Соединенного Королевства и Португалии, после передачи Китаю стали особыми административными районами. В отношении обоих ОАР применяется принцип «одна страна – две системы», из которого следует их практически полная самостоятельность во всех вопросах (включая право окончательного судебного решения), кроме обороны и внешних сношений, а также организации районной законодательной и исполнительной власти. Статус Сянгана и Аомэня определен китайскими основными законами, своих конституционных актов у них нет. Законодательные советы ОАР формируются согласно решениям центра. Главы администраций предварительно избираются специальными коллегиями[46]46
  Сами избираются представителями различных сообществ, законодательными советами, включают депутатов Всекитайского собрания народных представителей от ОАР и пр. Порядок определяет государство.


[Закрыть], а затем назначаются Государственным советом КНР[47]47
  Предполагается, что в 2012 г. глава администрации Сянгана будет избран на прямых выборах.


[Закрыть]. Налицо сочетание элементов автономии и государственности.

Принято считать, что унитарное устройство предполагает разделение государства на административные образования (регионы во Франции, лены в Швеции, илы в Турции, останы в Иране), а федеративное – на государственные, имеющие статус субъектов федерации (кантоны в Швейцарии, земли в Австрии и Германии, штаты в Бразилии, Венесуэле, Мексике)[48]48
  Интересен опыт созданной в результате преобразования унитарной Австрийской империи в 1866 г. федерации Австро-Венгрии (официальное название – Королевства и земли, представленные в Рейсхрате, и земли венгерской короны Святого Иштвана). Государство состояло из двух государственных образований – австрийского и венгерского (Цислейтании и Транслейтании). Первое представляло собой конгломерат королевств Богемия, Далмация, Галиция и Лодомерия, эрцгерцогств Нижняя и Верхняя Австрия, герцогств и пр., которым правил император Австрии. Вторым было Венгерское королевство, в состав которого входило автономное королевство Хорватии и Славонии и город Фиуме. Им правил король Венгрии. Цислейтания и Транслейтания имели свои конституционные акты, законодательство, парламенты, правительства, суды и пр. Единство государства обеспечивалось, во-первых, совмещением австрийской и венгерской корон главой дома Габсбургов (Францем-Иосифом I до 1916 г., в 1916 – 1918 гг. Карлом I / IV), во-вторых, «общими делами», руководство которыми обеспечивали три общих министерства – иностранных дел, военно-морское и финансов, подчиненные императору и королю, коронным советом, советом общих министров и делегациями (представительным собранием делегатов обоих парламентов) и др. В 1908 г. Австро-Венгрия аннексировала Боснию и Герцеговину, ее не влили ни в Цислейтанию, ни в Транслейтанию, она управлялась в особом порядке.
  Не стоит забывать и федеративную Германскую империю. Ее субъектами были четыре королевства – Пруссия, Бавария, Вюртемберг, Саксония, шесть великих герцогств – Баден, Гессен, Мекленбург-Шверин, Мекленбург-Штрелиц, Ольденбург, Саксен-Веймар-Эйзенах, пять герцогств – Ангальт, Брауншвейг, Саксен-Альтенбург, Саксен-Мейнинген, Саксен-Кобург и Гота, семь княжеств – Вальдек, Липпе, Рейсс старшей линии, Рейсс младшей линии, Шаумбург-Липпе, Шварцбург-Зондерхаузен, Шварцбург-Рудольштадт, трех вольных городов – Бремен, Гамбург и Любек. Особым статусом имперской земли была наделена Эльзас-Лотарингия. Системообразующую роль играла Пруссия, обладавшая наибольшей территорией, экономическим и военным потенциалом. Собственно, она и была инициатором объединения немецких государств и собрала их «железом и кровью». Прусский король стоял во главе Империи и назначал ее канцлера. Тот председательствовал в Бундесрате, в котором из 58 мест Пруссии принадлежали сначала 17, а затем 22 (этого было достаточно, чтобы блокировать конституционные поправки), и фактически возглавлял исполнительную власть. На имперский уровень были переданы практически все сколь-либо важные вопросы.


[Закрыть]. В унитарных государствах также могут быть автономные образования (Гренландия и Фарерские острова в Дании, Аландские острова в Финляндии, Корсика во Франции). Но государственный опыт намного разнообразнее и интереснее и часто не укладывается в унитарно-федеративную схему.

К примеру, Испания, будучи официально унитарным государством, целиком состоит из автономных образований. Они так и называются – автономные сообщества. Исторически Испания была разделена на провинции (административные образования). Конституция 1978 г. провозгласила курс на автономизацию и установила, что провинции, объединенные общей историей и культурными традициями, связанные экономически, вправе образовывать автономные сообщества. Отдельные провинции, «представляющие историческую региональную единицу» и островные территории, тоже могли стать автономными сообществами. В итоге получилось 17 автономных сообществ[49]49
  Кастилия и Леон включает девять провинций, Андалусия – восемь, Кастилия – Ла Манча – пять, Астурия, Балеарские острова, Мурсия, наделены автономией в «индивидуальном» порядке и т. д.


[Закрыть]. Их статуты законодательно утверждены государством и составляют часть испанского законодательства[50]50
  Пересмотр статутов требует одобрения Генеральных кортесов.


[Закрыть]. Реорганизовывать и ликвидировать автономные сообщества в одностороннем порядке государство не может. В Конституции достаточно подробно описана сфера исключительного ведения государства и пределы ведения автономных сообществ, в рамках которых в статутах должна быть установлена сфера исключительного ведения каждого автономного сообщества. Также указано, что вопросы, конституционно не отнесенные к ведению государства, могут быть закреплены в ведении автономных сообществ статутами, а вопросы, не включенные статутами в ведение автономных сообществ, относятся к ведению государства. Правовые акты автономных сообществ, принятые по вопросам исключительного ведения автономных сообществ, имеют приоритет над правовыми актами государства. Но право государства всегда дополняет право автономных сообществ. Также в особых случаях государство может издать законы по вопросам исключительного ведения автономных сообществ. В каждом автономном сообществе, согласно Конституции, есть выборная законодательная ассамблея и ответственный перед нею правительственный совет (орган исполнительной власти), председатель которого избирается ассамблеей из числа своих членов и утверждается королем. И также есть назначаемый центральным правительством представитель, руководящий государственной администрацией на территории автономного сообщества и координирующий ее деятельность с деятельностью органов власти автономного сообщества. Если автономное сообщество «не выполняет обязательств», налагаемых на него Конституцией и законами, или «действует образом, который серьезно противоречит общим интересам Испании», то после предварительного требования к председателю автономного сообщества в случае, когда оно не будет удовлетворено, «Правительство может принять меры к тому, чтобы заставить такое сообщество выполнить указанные обязательства, либо принять меры, необходимые для защиты общегосударственных интересов».[51]51
  В составе Испании находятся еще два автономных города Сеута и Мелилья (географически расположенные в Северной Африке). Они вправе стать автономными сообществами, а пока их автономия ýже – у них нет законодательных ассамблей и т. д.


[Закрыть]

В Италии 15 областей и пять автономных областей[52]52
  Автономная область Трентино-Альто Адидже делится на две автономные провинции Тренто и Больцано.


[Закрыть]. Их учредила Конституция 1947 г. Нет смысла в описании тогдашнего устройства, остановимся на современном, установленном реформой 2001 г. Области имеют свои статуты, которые не нуждаются в утверждении центральной властью[53]53
  Правительство может только оспорить конституционность статута в Конституционном суде и только в течение 30 дней после его опубликования.


[Закрыть]. Конституционно определены сферы «исключительного законодательства» государства и «конкурирующего законодательства» государства и областей. «Конкурирующее законодательство» по-итальянски означает, что государство фиксирует принципы регулирования, а области законодательствуют, следуя им. Указано, что областям «принадлежит право законодательной власти в какой-либо области, специально не закрепленной за государством». Автономные области также законодательствуют по отдельным вопросам, входящим в сферу «исключительного законодательства» государства. Центр не может реорганизовать или ликвидировать область односторонним решением. Население области избирает областной совет и председателя областной джунты (исполнительного органа), председатель джунты назначает ее членов. Контроль за ними обеспечивает правительственный комиссар. Областной совет может быть распущен декретом президента из-за неработоспособности в виду отсутствия консолидированного большинства, по соображениям национальной безопасности и т. д. Правительство также может замещать органы власти областей, в том числе «когда такое замещение диктуется необходимостью защиты юридического единства или экономического единства». Определенно, можно говорить о том, что итальянские области сейчас – это полуавтономные-полугосударственные образования.

Осмысливая устройство Италии и Испании, государствоведы выделили новую форму устройства – регионалистическую (или регионалистскую, регионализированную). Иногда к регионалистическим государствам причисляют Португалию, чьи административные и автономные регионы согласно Конституции 1976 г. также довольно самостоятельны, и Бельгию периода 1970 – 1993 гг. Есть мнение, что регионалистическое устройство представляет собой временный этап на пути к федерации. Основания для этого есть, ведь Бельгия в 1993 г. преобразовалась в федерацию.

О регионалистической форме устройства часто вспоминают при анализе реформ устройства Соединенного Королевства 1990 – 2000-х гг., так называемой деволюции[54]54
  Инициатором выступило лейбористское правительство Энтони Чарльза Линтона Блэра (1997 – 2007).


[Закрыть]. Для constituent countries («составляющих стран») Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии созданы «индивидуальные» автономные модели[55]55
  Автономией исторически наделены и заморские владения Ангилья, Бермуды, Теркс и Кайос и др.


[Закрыть]. Так, шотландский Парламент, возрожденный в 1998 г.[56]56
  Существовал до объединения Англии (включавшей в свой состав Уэльс) и Шотландии в единое королевство в 1707 г.


[Закрыть], имеет право законодательствовать по любым предметам ведения, кроме «зарезервированных» за общегосударственным Парламентом. Последний вправе законодательствовать в отношении Шотландии как по «зарезервированным» предметам ведения, так и по «незарезервированным[57]57
  На практике применяется так называемое соглашение Сьюэла, согласно которому правительство перед внесением в общегосударственный Парламент законопроекта, затрагивающего компетенцию Парламента Шотландии, официально запрашивает у шотландской администрации (аналога правительства) одобрение последнего.


[Закрыть]. Законы Соединенного Королевства могут корректироваться шотландскими парламентариями[58]58
  Могут и менять ставку подоходного налога в пределах ± 3 %.


[Закрыть] и даже отменяться. Но все их решения подлежат согласованию с правительством и утверждению Короны. Ассамблея Северной Ирландии тоже наделена законодательной компетенцией, и ее решения тоже согласуются и утверждаются в Лондоне. Национальная ассамблея Уэльса полномочна принимать «вторичные законы», которые «адаптируют» законы UK и т. д. Отмечается тренд к дальнейшему повышению самостоятельности «субъектов Королевства», в перспективе не исключена и деволюция Англии.

Есть пример и федеративного государства, состоящего из автономных образований. Индия конституционно заявляет себя федерацией, «Союзом штатов». Сейчас их 35. При этом штаты – субъекты Союза создаются, реорганизуются и упраздняются законами, принимаемыми союзным Парламентом без их согласия. Своих конституционных актов штаты (за исключением Джамму и Кашмира) не имеют. В Конституции закреплен перечень предметов ведения, по которым законодательствуют штаты. Но в ряде случаев по ним вправе законодательствовать Парламент. Более того, за последним закреплено исключительное право издавать законы по любому вопросу, не упомянутому в перечнях предметов ведения штатов и конкурирующего ведения Союза и штатов. Законодательная власть в штате осуществляется легислатурой, которую составляет губернатор, назначенный президентом Союза по рекомендации союзного совета министров[59]59
  Одно и то же лицо может быть губернатором нескольких штатов.


[Закрыть], и законодательное собрание или губернатор, законодательный совет и законодательное собрание. Члены законодательного собрания избираются на прямых выборах, члены законодательного совета назначаются губернатором и избираются законодательным собранием и специальными коллегиями. Исполнительную власть возглавляет губернатор. Существуют советы министров штатов, ответственные перед законодательными собраниями. Главным министром губернатор назначает представителя партии, имеющей большинство в законодательном собрании, министров для назначения губернатору подбирает главный министр. На практике главный министр и совет министров играют ключевую роль, большинство решений губернатор принимает по их рекомендации (в штатах же копируется парламентско-правительственная форма правления, действующая на союзном уровне)[60]60
  Для губернаторов штатов Аруначал-Прадеш и Нагаленд была предусмотрена возможность действовать самостоятельно от советов министров.


[Закрыть]. Однако не следует игнорировать права губернатора отправлять главного министра и министров в отставку, а также распускать законодательные собрания в контексте устройства (а не правления). Нужно отметить и подробнейшую конституционную регламентацию деятельности штатов и, разумеется, возможность принятия Президентом полномочий губернаторов и советов министров, а Парламентом – полномочий легислатур.

Закономерен вопрос: можно ли считать Индию федеративным государством, если ее штаты – автономные образования, а не государственные? Ведь нет же второй системы государственной власти. И нет второй системы права. Следовательно, нет и федерации. С одной стороны, федерации действительно нет. Но, с другой стороны, Индия же самоопределяет себя как федерацию, а свои штаты как субъекты федерации. А это придает ее штатам, если угодно, квазигосударственность.

То же самое касается и штатов в Малайзии, territories в Австралии и Канаде. Это автономии, которых федеративная субъектность делает квазигосударственными образованиями. Только в австралийской и канадской федерациях есть и другие субъекты, государственность которых не вызывает никаких сомнений – штаты и, соответственно, провинции.

Упомяну и «федерацию», вообще никак не вписывающуюся в классические определения: Танзанию, созданную в 1964 г. объединением Танганьики с Занзибаром и Пембой. Танганьики как территориального образования больше нет, ее территория разделена на 21 область, ими непосредственно управляют танзанийские органы власти. А у Занзибара и Пембы есть своя Конституция, свой парламент и т. д. По моему мнению, Танзания – унитарное государство, включающее автономное образование Занзибар и Пемба.

Невозможно признавать и федеративность Мьянмы, при военной тирании она стала однозначно унитарным государством (да и была ли она когда федерацией?).

Территориальные образования, входящие в состав федеративных государств, могут не иметь статуса их субъектов. В той же Индии есть семь союзных территорий, к ним относится и национальная столичная территория Дели[61]61
  Дели, а также Пудучерри несомненно относятся к автономным образованиям, остальные союзные территории – скорее административные образования.


[Закрыть]. Вообще же столицы выделены в отдельные территориальные образования во многих федерациях, в частности, в Аргентине, Бразилии, Мексике, Нигерии, США. А в Малайзии выделены старая и новая столицы Куала-Лумпур и Путаджая и оффшорный финансовый центр Лабуан.

В США помимо 50 штатов[62]62
  Виргиния, Кентукки, Массачусетс и Пенсильвания официально называют себя не штатами, а республиками (commonwealthes).


[Закрыть] со статусом субъектов Федерации и округа Колумбия (Вашингтон) входят около 300 автономных индейских резерваций и островные территориальные образования в Тихом океане и Карибском море со статусами «невключенных организованных территорий» (Гуам, Пуэрто-Рико, Северные Марианские острова и др.) и «невключенных неорганизованных территорий» (Американское Самоа и др)[63]63
  Можно сколько угодно рассказывать, что эти автономные и государственные образования не входят в США, но участие их жителей в выдвижении кандидатов на выборах американского Президента (праймериз), по-моему, снимает все вопросы.


[Закрыть]. В XVIII—XIX в. значительную часть United States составляли владения со статусом «включенных организованных территорий», постепенно они преобразовывались в штаты[64]64
  Последней была Аляска в 1959 г.


[Закрыть]. В этой связи уместно будет заметить, что долгое время США были по факту полуфедерацией – одна половина официально федеративного государства представляла собой реальную федерацию, но другая была организована на унитарных началах.

В унитарном государстве могут состоять не только автономные, но и государственные образования. От Узбекистана государственно обособлена республика Каракалпакстан[65]65
  Официально именуется «суверенной республикой». Конституция Узбекистана даже предусматривает возможность сецессии Каракалпакстана.


[Закрыть]. Государственностью обладают Антильские острова[66]66
  Как единое государственное образование должны быть ликвидированы в 2008 г.


[Закрыть], входящие в состав Королевства Нидерланды. Коронные владения Остров Мэн, Джерси и Гернси формально не включены в Соединенное Королевство, но поскольку они находятся под его суверенитетом, подчиняются его законам и т. д., то их все же нужно рассматривать как государственные образования UK. Вероятно, со временем государственными образованиями станут Шотландия, Уэльс и Северная Ирландия. Как и итальянские области.[67]67
  Влиятельная итальянская партия Lega Nord выступает за предоставление максимальной самостоятельности северу страны, который она предлагает считать отдельной страной «Паданией». В 1990-е гг. выдвигался проект федеративного разделения Италии на «Паданию», «Этрурию» (центр) и «Магну Гресию» (юг).


[Закрыть]

Очень часто в качестве «квалифицирующих» признаков федеративных государств указывают наличие двухпалатного парламента, одна из палат которого формируется как «представительство» субъектов федерации и двойного гражданства (федерации и субъектов федерации), а также выборность глав исполнительной власти субъектов федерации. Делать это не нужно. Германский Бундестаг – однопалатный. Довольно часто Бундесрат, который составляют представители правительств земель, ученые называют «верхней палатой парламента ФРГ». Но он от этого таковой, естественно, не становится. Однопалатный парламент и у Венесуэлы. В ОАЭ имеется лишь однопалатный законосовещательный орган (Федеральный национальный совет). Зато в парламентах унитарных Казахстана, Нидерландов, Франции, Южно-Африканской Республики и др. есть вторые «региональные» палаты. Что до двойного гражданства (или подданства), то его нет в большинстве федераций. Нет, например, ни в Австрии, ни в Австралии, ни в Канаде. Германские земли правомочны вводить свое гражданство, но не вводят. А вот Узбекистан с Каракалпакстаном ввели каракалпакстанское гражданство. Губернаторы американских, бразильских, нигерийских штатов избираются населением, однако избираются и губернаторы японских префектур и индонезийских провинций. В Германии правительства земель назначают ландаги. ОАЭ, как уже говорилось, – федерация деспотий.[68]68
  У субъектов федерации могут быть главы, не руководящие исполнительной властью или руководящие «церемониально». В австралийских штатах есть губернаторы, назначаемые монархом по рекомендации правительств штатов. Северную территорию возглавляет администратор, которого назначает генерал-губернатор по рекомендации союзного правительства. У Австралийской столичной территории нет ни губернатора, ни администратора. Практически аналогичная система в Канаде. Генерал-губернатор назначает лейтенант-губернаторов в провинции и Северо-Западные территории по рекомендации их правительств. Территориям Нанавут и Юкон лейтенант-губернаторов не полагается, туда федеральное правительство назначает комиссаров.


[Закрыть]