Текст книги "Принципы правового регулирования в структуре федерального закона"

2.2. Требования юридической техники в отношении отображения в федеральных законах принципов правового регулирования

Обзор доступных нормативных и методических документов по вопросам подготовки федеральных законов показал, что фактически вопрос отображения в федеральных законах принципов правового регулирования не получил специального урегулирования и методического руководства.

Так, Положение о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2009 года № 389, не содержит какого-либо упоминания об обязательности или возможности объективирования на какой-либо стадии законопроектной работы принципов правового регулирования готовящегося законопроекта.

Основные требования к концепции и разработке проектов федеральных законов, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2001 года № 576, определяя содержание концепции проекта федерального закона, не упоминают принципы правового регулирования как часть ее содержания. Согласно их пункту 3 Концепция законопроекта представляет собой документ, в котором должны быть определены, применительно к содержанию будущего законопроекта, основная идея, цели и предмет правового регулирования, круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта, их новые права и обязанности, в том числе с учетом ранее имевшихся; место будущего закона в системе действующего законодательства с указанием отрасли законодательства, к которой он относится, положений Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и системообразующих законов Российской Федерации, на реализацию которых направлен данный законопроект, а также значение, которое будет иметь законопроект для правовой системы. Показательно, например, что цели указываются, а принципы – нет. Это само по себе свидетельствует о невосприятии принципов правового регулирования как значимого элемента структуры закона.

При этом нужно отметить, что пункт 4 Основных требований предусматривает, что проект технического задания на разработку законопроекта должен содержать в том числе раздел «примерная структура законопроекта». Она может предполагать указание на включение в структуру законопроекта принципов правового регулирования, если разработчик проекта технического задания сочтет это важным. Но тем не менее обязанности делать такое указание нет.

Если же таковое будет сделано, хотя бы в общем перечислении содержания главы «Общие положения» как элемента структуры законопроекта, исполнитель законопроекта уже будет связан обязанностью предусмотреть соответствующий элемент. На этапе, когда реальная потребность во включении в конкретный законопроект принципов правового регулирования не установлена, это и может приводить к включению в законопроект принципов по существу для отчета об исполнении технического задания. Притом что указываться таким образом может, естественно, не конкретное наименование или содержание принципов, которые теоретически могли бы сориентировать исполнителя, а только сам факт их наличия.

Приказом Министерства юстиции Российской Федерации и Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации от 10 января 2001 года № 3/51 утверждены Методические правила по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти. Они были рекомендованы к применению с целью совершенствования методологического обеспечения законопроектной деятельности федеральных органов исполнительной власти, повышения эффективности законодательного процесса.

Содержащиеся в их разделе III рекомендации по разработке концепции законопроекта также не упоминают о включении в концепцию законопроекта принципов правового регулирования. Зато в основных требованиях к подготовке текста законопроекта (раздел IV) соответствующее указание появляется, правда, как попутно сказанное. Согласно абзацам второму – восьмому пункта 17 Методических правил нормативное содержание законопроекта, в зависимости от предмета правового регулирования, объема, формы законопроекта, должно конструироваться в следующей последовательности: общие положения (определяются предмет правового регулирования, основные принципы правового регулирования, указывается на соответствие положений законопроекта Конституции Российской Федерации действующему федеральному законодательству и др.); определение используемых понятий (если они не определены уже в действующем законодательстве); изложение конкретных правовых нормативов по регулируемому вопросу; определение санкций за нарушение установленных правовых нормативов; переходные и заключительные положения; вступление закона в силу (отдельной статьей).

То есть, по большому счету, основные принципы правового регулирования упоминаются как элемент общих положений законопроекта, без конкретизации требований к форме и содержанию, взаимосвязи с другими положениями законопроекта. Однако необходимо обратить внимание на некоторую степень долженствования: «должно конструироваться в следующей последовательности». Оговорка о том, что данный элемент включается при необходимости, отсутствует (про преамбулу сказано в пункте 16 – «могут содержать»). Это, в общем-то, тоже наверняка было стимулом включения в законопроекты «хоть каких-то» принципов для соблюдения Методических правил.

Также в качестве методического документа были разработаны Главным Государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации, Правовым управлением Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Правовым управлением Аппарата Правительства Российской Федерации, Правовым управлением Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Министерством юстиции Российской Федерации Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов (направлены письмом Аппарата ГД ФС РФ от 18 ноября 2003 года № вн2-18/490). Они не заменяли и не дублировали предыдущий документ, так как касались более прикладных приемов оформления текста законопроекта. Поэтому они и не содержали никакого упоминания принципов правового регулирования в законе (законопроекте).

Однако нельзя не отметить, что к этим Методическим рекомендациям Аппаратом Государственной Думы в последующем был разработан Комментарий. Он также не упоминал сами по себе принципы правового регулирования, но в его тексте был приведен следующий пример оформления статьи, которые содержит абзацы, идущие после двоеточия через точку с запятой:

«Статья 4. Принципы гражданской службы

Принципами гражданской службы являются:

Косвенно это можно рассматривать как ориентир на способ нумерованного списка при закреплении в законе принципов правового регулирования.

Отметим, что Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов, утвержденные в 2021 году в новой редакции (существенно расширенные и интегрировавшие указанный Комментарий), не привнесли ничего нового в решение вопроса об отображении принципов в текстах федеральных законов. При этом приведенный пример в них сохранился.

Таким образом, необходимо признать, что существующие нормативные и методические документы не отвечают на вопрос о критериях и форме закрепления принципов нормативного регулирования в федеральных законах. При этом методические документы можно рассматривать как косвенно ориентирующие на наличие в федеральных законах принципов, представленных в форме нумерованного списка.

3. Практическое (прикладное) правовое значение в правотворчестве и правоприменении закрепления принципов правового регулирования в федеральном законе

3.1. Роль принципов правового регулирования в создании несущего каркаса нормативного материала, содержащегося в законе

Создание текста закона может осуществляться по-разному.

Наиболее простой (и он же наиболее древний) способ – это выписать все необходимые для регулирования конкретного вопроса правила и озаглавить эту совокупность «закон». В этом случае акцент делается на содержании закона – нам интересны сами заложенные в нем правила. В процессе создания закона мы сосредотачиваемся на том, чтобы ничего не забыть, на том, чтобы изложение самих правил не затемняло конкретных способов достижения тех практических целей, которые мы вкладываем в закон в качестве норм права. Такая концентрация законодателя на содержании текста закона делает сам закон сборником зачастую весьма разрозненных правил, объединенных общей темой.

Несомненным достоинством такого способа создания закона является четкость и ясность содержащихся в этом законе конкретных правил. Это неудивительно, ведь именно концентрации на конкретных правилах посвящена деятельность законодателя. Сами правила в таком случае представляют собой решения ранее возникших проблем. Они уже опробированы на зачастую богатом эмпирическом материале.

Недостатки этого способа хорошо известны, и масштаб этих недостатков таков, что в настоящее время весьма немногие законодатели используют его в своей практической деятельности.

Основной недостаток заключается в самой идеологии такой законодательной техники: при создании закона законодатель думает не о будущем, а о прошлом, надеясь, что в будущем будут возникать те же проблемы, что и в прошлом, и опыт прошлого, соответственно, поможет их разрешить. Однако оказывается, что жизнь богаче всяких представлений о ней, опыт даже большого количества умудренных жизнью людей несопоставим с высотой накатывающих на волнорез государственности вызовов современности. И если при составлении закона нам казалось, что мы учли все возможные случаи, то уже вскоре выясняется, что неучтенных случаев все больше и больше. И если мы уповали на то, что старые рецепты применимы для новых болезней, то эти новые проблемы очень ясно показывают нам, что для их решения нужны совсем другие подходы, чем нам представлялось ранее.

Соответственно, постоянно возникает задача восполнения недостатков текста такого закона для целей правоприменения. Поскольку сам текст закона состоит из правил, каждый из которых вызван какой-то конкретной ситуацией, суду или другому правоприменителю весьма затруднительно выявить скрытый смысл (через телеологическое или системное толкование, через применение аналогии) из умолчания законодателя, поскольку его нет и при таком способе создания закона быть не может. Если закон состоит из разных правил, каждое из которых создавалось для решения своей особой ситуации, то эти правила весьма затруднительно вывести из единого для них надправила (эти правила трудно обобщить) не только потому, что сам разбираемый способ создания закона игнорирует создание таких надправил как нечто метафизическое, противное прагматическому подходу, но и потому, что законодатель, формируя правило, к каждому случаю подходит отдельно, сообразно только этому случаю, ничуть не заботясь о том, что в другом случае он избрал совершенно другой, прямо противоположный способ решения проблемы. Из-за этого при попытке выбрать какую-нибудь норму закона для применения ее по аналогии или же для сопоставления в целях систематического толкования с другими нормами правоприменитель попадает в тупик из-за полной несогласованности и противоречивости этих норм, взятых вместе. Но это законодателя не заботит именно потому, что по его замыслу сами правила никогда не будут сталкиваться друг с другом, так как каждая норма предназначена для «своей» ситуации, и все важные ситуации в законе учтены.

Поэтому правоприменитель для решения стоящих перед ним задач будет сам создавать недостающие ему правила, по существу, игнорируя закон, который не дает ему ничего для работы.

Само по себе это не плохо и укладывается в логику разбираемого способа создания закона, ведь правила создаются как вызов на практические проблемы, нормы правила базируются на эмпирическом материале, а успех этого дела зависит от мастерства правоприменителя ровно в той же степени, что и качества закона от мастерства законодателя (вопрос о том, кто лучше создает правила – суд или законодатель, это платоновский вопрос о том, кто такие «знающие», которые и должны править). Однако при таком способе создания закона через какое-то время сам закон заменяется во многом на решения правоприменителя, старающегося закрывать дыры в имеющихся правилах, а роль законодателя становится номинальной – реальную власть приобретает правоприменитель, никем не избираемый и слабо контролируемый обществом, что для демократического политического режима представляется неоправданным риском. Конечно, законодатель может постараться оперативно закрывать возникающие дыры в законе принятием все новых поправок, но его постоянно будет опережать правоприменитель, поскольку о возникших проблемах законодатель узнает, прежде всего, из опыта применения этого закона (пользуясь зеноновской апорией, можно сказать, что Ахиллес никогда не догонит черепаху).

Другой способ создания текста закона состоит в том, чтобы определенным образом обработать предлагаемые для введения в закон правила с тем, чтобы создать гарантии для применения этого закона даже в тех случаях, когда буквально его норм недостаточно (вследствие пробельности или противоречивости закона) для решения практических задач, даже отдавая себе отчет в трудности осуществления этого замысла.

В этом случае законодатель, действуя, в отличие от предыдущего способа, дедуктивно, должен структурировать текст закона с тем, чтобы дать правоприменителю указания, какие нормы закона и как их следует применять при выявлении противоречий в буквальном тексте закона, каким образом и на основании чего восполнять пробелы в буквальном тексте закона. Вследствие этого на первое место выходит проблема выбора идей, которые должны быть положены в основу будущей структуры закона.

Принципы права как раз и претендуют на роль тех идей, которые задают структуру закона напрямую, когда они прямо обозначены в тексте закона, или опосредованно, когда мы за конкретными нормами видим проявление того или иного принципа.

Если мы понимаем под принципом права некую закономерность в природе или обществе, то сам текст закона строится на том, чтобы способствовать ускорению или замедлению развития регулируемых отношений посредством введения правил, развивающих или, напротив, затрудняющих, препятствующих развитию соответствующей закономерности.

И в том, и в другом случае намерения законодателя в силу декларирования избранного принципа ясны или могут быть выявлены вследствие анализа всех норм закона на нахождение объединяющего их начала, т. е. принципа. Тем самым законодатель дает правоприменителю сигнал к тому, чего он (т. е. законодатель) хотел, принимая закон (основа для телеологического способа толкования), чем следует руководствоваться правоприменителю при выявлении пробелов закона (основа для применения аналогии).

Если мы понимаем под принципом права некую рукотворную (в смысле придуманную нами) идею, предложенную в целях оптимизации политической, экономической или социальной стороны жизни, то сам текст закона может состоять из правил, которые мы опять же дедуктивно выводим из одного, нескольких или многих принципов.

В этом случае сам текст закона представляет собой систему, каждое (или большинство) правило которой логически выводится из основополагающих правил, а все вместе правила образуют непротиворечивую и беспробельную систему. Отсутствие противоречий в системе норм закона достигается не тем, что правила буквально не противоречат друг другу (все-таки у нас отсутствует всезнающий и всепредвидящий законодатель), а тем, что принципы задают пределы действия этих норм, которые правоприменитель может постигнуть, осуществляя, опираясь на принципы, расширительное или ограничительное толкование норм закона, устанавливая тем самым границы их применения, а значит, и разрешая коллизии между нормами в самом начале их потенциального возникновения. Отсутствие пробелов в системе норм закона достигается применением аналогии закона, основу для которой составляют как раз принципы – через такую аналогию мы не только заполняем пробелы, но и делаем это последовательно и непротиворечиво.

Что бы мы конкретно не понимали под принципом права, в любом случае использование принципов способствует структурированию закона схожим образом.

На начальном, так сказать, нулевом этапе, законодатель определяет, какие правила должны войти в закон. Это могут быть те самые практические рецепты, о которых говорилось выше.

Далее в этих правилах законодатель пытается отыскать что-то общее, осуществить «научную обработку» правил. Для этого сами правила могут быть пересмотрены или переформулированы, они могут быть обобщены. Выявленные общие идей и будут искомыми принципами.

На основании этих принципов законодатель может переработать первоначальный текст предлагаемых ко включению в текст закона, вернувшись к ним вооруженным более общим взглядом на вещи. Он может дополнить эти первоначальные правила дополнительными правилами, логически вытекающими из предлагаемых принципов, сделав систему правил более стройной и выверенной, облегчив тем самым задачу правоприменителю.

Сами эти принципы могут быть закреплены в тексте закона как общие идеи или как конкретные правила, а могут быть не закреплены вовсе. Самым главным является то, что даже если принципы не найдут своего отражения в тексте закона, они все равно могут быть вычленены из норм закона правоприменителем, хотя это и представляется сложной интеллектуальной задачей, поскольку сам текст закона пронизан одной или несколькими идеями.

Использование принципов при структурировании текста закона способствует достижению еще одной, помимо построения непротиворечивой и полной системы норм, цели – объяснению правоприменителю смысла заложенных в законе больших массивов правовых норм. Эти массивы становятся правовыми институтами как раз потому, что они пронизаны единой идеей. Соответственно, осознание этой идеи дает правоприменителю ключ к пониманию не одной нормы, а целой совокупности связанных друг с другом норм, что позволяет понимать правовой контекст и правильно и целесообразно использовать возможности, заложенные в конкретной норме.

В том случае, когда закон является основополагающим правовым актом в системе правового регулирования большой области общественных отношений (кодекс или закон, во исполнение которого необходимо принять большое число подзаконных правовых актов), то заложенные в самом законе принципы выполняют еще одну функцию – поддержания единства правового регулирования в соответствующей области.

Заложенные в таком основополагающем законе принципы не только структурируют сам его текст, но и служат основой для построения принятых в развитие этого основополагающего закона других законов или подзаконных нормативных правовых актов. Это происходит во избежание конфликтов между актами, которые в силу либо прямого указания в основополагающем законе, либо в силу установленной иерархии правовых актов будут разрешены однозначным образом – в пользу основополагающего закона.

Для того чтобы не допускать такой бессмысленной конфронтации, при принятии последующих и развивающих положения основополагающего закона правовых актов следует ориентироваться на те основополагающие идеи, на основе которых построен текст этого закона, т. е. на положенные в основу его текста принципы. Такая ориентация вследствие самого значения принципов права служит средством недопущения противоречий между актами, составляющими вместе систему правового регулирования определенной области общественных отношений.

Таким образом, использование принципов права при структурировании текста закона способствует выполнению следующих функций: во-первых, построению полной и непротиворечивой системы норм закона (в том числе через создание средств восполнения пробелов и преодоления противоречий), во-вторых, уяснению правоприменителем смысла различных частей и конкретных норм закона, в-третьих, поддержанию единства системы правового регулирования определенной области общественных отношений, в основе которой лежит закон.