Текст книги "История государства и права. Комментированная хорология"

1809–1811 гг.

Новый этап реформ государственной власти и управления.

Осуществлялся, в основном, в соответствии с планами Сперанского. Подготовка к проведению реформ началась в 1809 г. с издания указов, по которым, во-первых, прекращалась практика приравнивания придворных званий к гражданским чинам, во-вторых, устанавливались правила производства в чины по гражданской службе и вводился образовательный ценз для чиновников. Эти меры должны были упорядочить работу государственного аппарата.

1 января 1810 г. был объявлен манифест об упразднении Непременного совета и создании Государственного совета, в который вошли 35 высших сановников империи. На первом заседании Государственного совета Сперанский был назначен на ответственную должность государственного секретаря – председателя канцелярии Совета. Это просуществовавшее до 1917 г. детище Сперанского стало очередным законосовещательным органом при императоре, который назначал его членов из представителей дворянства. Призванный первоначально рассматривать и утверждать планы дальнейших преобразований, Государственный совет фактически сам стал противником реформ, затягивая их обсуждение. Вскоре он переключился на рассмотрение многочисленных финансовых, судебных и административных вопросов. Значение Государственного совета еще более снизилось, когда в 1816 г. право доклада императору по делам Совета было передано А. А. Аракчееву.

В 1810–1811 гг. в соответствии с планом М. М. Сперанского была изменена система министерского управления. Согласно «Общему учреждению министерств» (25 июня 1811 г.), было образовано восемь министерств: иностранных дел, военное, морское, внутренних дел, финансов, полиции, юстиции и народного просвещения, а также Главное управление почт, Государственное казначейство и ряд других ведомств. Все министерства имели единообразную структуру и действовали на принципах единоначалия. Во главе министерств стояли министры и их товарищи (заместители), им подчинялись директора департаментов, тем в свою очередь – начальники отделений, начальникам отделений – столоначальники. Министры назначались императором. Губернаторы, также назначаемые императором, стали чиновниками Министерства внутренних дел. Губернское правление – исполнительный орган при губернаторе – осталось в подчинении Сената. Это вызывало несогласованность деятельности губернской администрации. Казенные палаты стали местными органами министерства финансов.

После отказа Государственного совета в начале 1811 г. утвердить проект весьма умеренной реформы Сената стал очевиден провал всего плана Сперанского. Не спасли положение ни поэтапность реформ, ни завуалированность их конечных целей: дворянство отчетливо увидело угрозу уничтожения крепостного права. Растущая оппозиция консерваторов, среди которых были люди из ближайшего окружения царя, приобрела настолько угрожающий характер, что Александр I вновь оказался перед опасностью заговора. Идейно теоретическим обоснованием оппозиции Сперанскому стала составленная Н. М. Карамзиным «Записка о древней и новой России в ее политическом и гражданском отношениях», которая была вручена императору его сестрой Екатериной в марте 1811 г. Карамзин провозглашал самодержавие непременным условием могущества и процветания России. Подвергая резкой критике все нововведения Сперанского, историк утверждал, что «всякая новость в государственном порядке есть зло, поэтому стране нужны не реформы, а «патриархальная власть». Александр I, понимая, что недовольство его внутренней политикой охватило широкие круги общества, в условиях обострения внешнеполитической обстановки решил пожертвовать Сперанским и в марте 1812 г. объявил ему о его отставке.

1810 г.

Финансовая реформа. Среди мер финансового оздоровления страны предлагалось увеличить ряд налогов, но одновременно сократить текущие расходы, обеспечить публичность в ведении государственного хозяйства, пересмотреть таможенные тарифы. Однако ряд нововведений усиливал экономические тяготы, что вызывало недовольство в обществе. Поэтому проекты финансовых и экономических преобразований осуществились лишь частично.

1815 г.

Дарование Конституции Польше. Бурные коллизии эпохи наполеоновских войн 1812–1815 гг. отодвинули внутриполитические проблемы России на второй план. После окончания войны вопрос о реформах государственного устройства и крепостных отношений вновь оказался в центре внимания общества и самого императора. Своего рода экспериментом по соединению самодержавия с конституционными началами стало дарование Александром I Конституции Царству Польскому – вошедшей на основании решений Венского конгресса в состав Российской империи части территории Польши. Император, лично редактировавший текст проекта, в ноябре 1815 г. утвердил польскую Конституцию. Оставляя решающее слово за самодержавной властью, она предусматривала создание двухпалатного представительного органа (сейма), содержала положения об ответственности правительства перед сеймом, гарантировала свободу печати, равенство всех сословий перед законом, неприкосновенность личности. Обещание ввести конституцию в России фактически прозвучало в речи Александра I на открытии польского сейма в марте 1818 г. Он заявил, что надеется распространить «законно свободные учреждения» на все страны, вверенные его попечению, и «явить моему отечеству то, что я уже с давних лет приуготовляю». В апреле 1818 г. Александр I установил автономное самоуправление в Бессарабии. Согласно «Уставу образования Бессарабской области» высшая законодательная и исполнительная власть передавалась Верховному совету, решения которого были окончательными. Часть членов Верховного совета (как и других учреждений) назначалась, часть избиралась от дворянства. Собственный четырехсословный сейм имела и присоединенная в 1808 г. к России Финляндия. Она существовала как автономное государство в составе Российской империи и управлялась по своим внутренним законам.

1818 г.

Проект конституции Н. Н. Новосильцева. Александр I поручил Н. Н. Новосильцеву подготовить проект российской конституции. Подготовленный и одобренный императором документ «Государственная уставная грамота Российской империи» предусматривал установление в России конституционной монархии. Законодательную власть делили между собой император и Государственный сейм, который состоял из двух палат: верхней – Сената (его члены назначались царем), и нижней – Посольской палаты (ее члены избирались от дворянских собраний и городских обществ и утверждались царем). Ни один закон не мог быть принят без обсуждения в Сейме, который обладал правом вето. Законодательная инициатива сохранялась только за императором, являвшимся также и главой исполнительной власти. Органами последней были преобразованный Государственный совет и министерства.

Значительная часть проекта была посвящена перестройке системы местного управления. Россия делилась на 10–12 наместничеств на принципах федерализма. Наместнический сейм состоял из двух палат и был законодательным учреждением. Наместник (генерал-губернатор) и совет наместничества осуществляли исполнительную власть. «Уставная грамота» провозглашала независимость судебной власти и гражданские свободы: слова, печати, вероисповедания, равенство всех перед законом, неприкосновенность личности и частной собственности. В целом проект имел более консервативный характер, чем польская Конституция 1815 г. Суверенитет императора (а не народа) объявлялся главным источником любой власти в стране. Дворянские привилегии сохранялись, а о крепостном праве не упоминалось вовсе.

1810–1816 гг.

Появление военных поселений. Символом наступившей в стране реакции стали военные поселения, – новая форма комплектования и содержания армии, введенная по инициативе Александра I. Крестьяне, переводимые на положение «военных поселян», должны были соединять военную службу с земледельческим трудом. Правительство рассчитывало тем самым удешевить содержание армии, расходы на которую к 1816 г. поглощали более половины государственного бюджета. Предполагалось, что военные поселенцы сами будут обеспечивать свое пропитание и фураж, а за счет их естественного прироста будет происходить комплектование армии. Первые поселения были учреждены еще в 1810 г., но война 1812 г. задержала их дальнейшую организацию. Военные поселения начали вводить вновь с 1816 г. Они были организованы в Новгородской, Петербургской, Могилевской, Слободско-Украинской и Херсонской губерниях. В разряд поселенцев государственные крестьяне переводились целыми уездами. Жизнь военных поселенцев была строго регламентирована: в первую половину дня они проходили строевую службу, затем приступали к сельхозработам. Мальчики с семи лет обучались военному делу, а с восемнадцати числились на действительной службе. За провинности поселенцы подвергались телесным наказаниям. Становясь военными поселенцами, крестьяне освобождались от крепостной зависимости, но оказывались в еще большем рабстве, чем прежде. Жесткая регламентация быта, палочная дисциплина, запрет на торговлю, промыслы, контакты с внешним миром разрушали крестьянский уклад, тормозили экономическое развитие. Несмотря на волнения крестьян, которыми сопровождалось введение военных поселений, к 1825 г. на поселения было переведено 375 тыс. человек (1/3 армии), составивших отдельный корпус военных поселений под началом Аракчеева.

1815–1855 гг.

Консервативный курс в государственном строительстве. Постепенно реформаторские намерения Александра I как в конституционном, так и в крестьянском вопросе сменяются консервативным курсом. Эта перемена была обусловлена прежде всего настроениями дворянства, не желавшего расставаться со своими правами. Кроме того, Александр I считал, что Россия не способна понять и принять конституционную систему правления. Огромное впечатление произвели на императора волнения в военных поселениях, восстание Семеновского полка и волна европейских революций 1820–1821 гг., которые окончательно убедили его в несвоевременности каких-либо преобразований. Именно с этого времени управление страной фактически сосредоточивается в руках всесильного временщика, по имени которого установившийся в стране режим получил название «аракчеевщина».

Ярчайшим проявлением аракчеевщины стало внедрение карательно-охранительных начал во все сферы жизни общества. В 1820 г. Александр I санкционировал создание военной полиции. С осени 1817 г., после создания Министерства духовных дел и народного просвещения, начались гонения на высшую школу с целью «христианизации» системы образования. Была резко усилена цензура. В 1822 г. была запрещена деятельность тайных обществ и масонских лож в России. В том же году был принят закон, разрешавший помещикам ссылать крепостных «за дурные поступки» в Сибирь на поселение, причем под таким поступком подразумевался любой «причиняющий беспокойство» помещикам. Этот указ перечеркнул прежние запреты ссылать крестьян (1809 и 1811 гг.) и стал апогеем крепостнического законодательства.

Тридцатилетнее правление императора Николая I (1825–1855), начавшееся с подавления восстания декабристов и завершившееся в трагические дни обороны Севастополя, стало апогеем самодержавия, периодом наивысшего расцвета российского военно-бюрократического абсолютизма.

Одной из первоочередных внутриполитических задач стало укрепление полицейско-бюрократического аппарата управления и усиление режима личной власти монарха. При Николае I была создана продуманная система всесторонней государственной опеки над общественно-политической, экономической и культурной жизнью страны, основанная на централизации и жесткой регламентации. Для достижения четкого исполнения высочайших указаний были милитаризованы многие звенья государственного аппарата: на важнейшие административные должности назначались представители генералитета, военизировался ряд ведомств (горное, лесное, путей сообщения), во главе большинства губерний также были поставлены военные.

В условиях, когда император стремился сосредоточить в своих руках все нити управления страной, неизмеримо возросла роль Собственной Его Императорского Величества Канцелярии. Созданная в 1812 г. Александром I для рассмотрения прошений «на высочайшее имя», она была превращена Николаем I в основной инструмент укрепления режима личной власти, высший орган государственного управления, связывающий монарха со всеми правительственными учреждениями по наиболее важным вопросам внутренней политики. Шесть ее отделений представляли собой самостоятельные высшие государственные учреждения со своими начальниками, ответственными только перед императором. В январе 1826 г. прежняя личная александровская канцелярия стала ее I отделением, которое готовило бумаги для доклада государю и контролировало исполнение его повелений. В компетенцию этого отделения входили все вопросы чинопроизводства и увольнения чиновников, а также награждение орденами и поощрение за службу. Образование II отделения (апрель 1826 г.) было связано с систематизацией («кодификацией») законов империи. Фактическим руководителем этого отделения был М. М. Сперанский, возвращенный из ссылки в 1821 г.

3 июля 1826 г. в составе Канцелярии появилось III отделение – орган политического сыска и следствия, который заменил децентрализованную и разобщенную систему политической полиции. Ему отводилась особая роль в сохранении незыблемости самодержавной власти. При III отделении в 1827 г. был учрежден Корпус жандармов, насчитывавший 4 тыс. человек (с 1836 г. преобразованного в Отдельный корпус жандармов). III отделение обладало широчайшими полномочиями: оно ведало организацией политического сыска и следствия, следило за раскольниками, иностранными подданными в России, уголовниками и печатными изданиями, занималось расследованием должностных преступлений, народными выступлениями, жалобами крестьян на помещиков, перлюстрацией частных писем, заведовало местами заключения, высылало из страны политически «неблагонадежных» и подозрительных лиц, осуществляло сбор статистических сведений и даже контролировало театры. III отделение представляло царю ежегодные отчеты о политическом состоянии российского общества, настроении различных сословий.

Несколько позже, в 1828 г., появилось IV отделение, ведавшее благотворительными учреждениями (учебными, воспитательными, лечебными и др.), называвшееся впоследствии также «ведомством императрицы Марии Федоровны», супруги императора Александра III. V отделение, созданное в 1836 г., призвано было осуществить разработку реформы управления государственными крестьянами. Наконец, учрежденное в 1842 г. VI отделение занималось разработкой административной реформы на Кавказе.

При Николае I вошло в практику создавать для решения тех или иных важных задач высшие комитеты, находившиеся в его ведении и зачастую подменявшие прочие высшие и центральные учреждения. Это были немноголюдные, наделенные большими полномочиями и относительно недолговечные (в основном они действовали от нескольких месяцев до 2–3 лет) объединения высших сановников. Комитеты были секретными. В период николаевского правления образованные при Александре I министерства, равно как Сенат и Государственный совет, фактически превратились в малоэффективное «дополнение» к разросшейся бюрократической машине. Их функции ограничивались простым выполнением решений, разработанных в Канцелярии императора и секретных комитетах.

После захлестнувшей Европу революционной волны 1848 г. Николай I окончательно отказался от идеи проведения внутри страны каких-либо государственно-политических преобразований. Страх российского самодержца перед угрозой того, что общеевропейский «революционный пожар» может перекинуться и на Россию, толкнул его на путь открытой реакции. Внутри России еще более усилился цензурный и полицейский контроль, страна была решительно отгорожена от всего, что могло бы занести «революционную заразу».

1830–1835 гг.

Систематизация «Полного собрания законов» и «Свода законов». Работа по систематизации законодательства была начата задолго до этого периода времени – еще в середине XVIII века. Однако работа многочисленных комиссий по составлению Уложения не завершилась успехом. Николай I видел в кодификации законов необходимое условие укрепления и сохранения могущества верховной власти. Работа по систематизации законодательства была возложена на II отделение Собственной его Императорского Величества Канцелярии и велась под руководством Сперанского. В 1830 г. увидело свет первое «Полное собрание законов Российской империи» в 45 томах. В него вошли более 30 тыс. законодательных актов за период с 1649 (Соборное уложение) по 3 декабря 1825 г., расположенные в хронологическом порядке. Впоследствии издание дополнялось новыми томами, включавшими вновь принятые законы. В 1832 г. был издан 15-томный «Свод законов», куда вошли только действующие законы, систематизированные по определенной схеме. Решением Государственного совета «Свод законов» был признан единственным официальным руководством в практике органов правосудия и управления – единственным официальным источником права. С 1835 г. он вступил в силу и действовал в полной мере вплоть до 1906 г., когда были приняты новые нормы законодательства, фактически превратившие абсолютизм в конституционную монархию.

1832 и 1845 гг.

Кодификация уголовно-исполнительного и уголовного законодательства. В 1832 г. был принят «Свод учреждений и уставов о содержащихся под стражей и ссыльных», а в 1845 г. увидело свет «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных». По сути, это первые российские уголовно-исполнительный и уголовный кодексы в собственном смысле этого слова. Однако это само по себе не могло устранить злоупотреблений чиновничества и судебного произвола.

Вторая четверть XIX в.

Новые попытки решения крестьянского вопроса. Крестьянский вопрос продолжал оставаться кардинальным вопросом российской действительности. А. Х. Бенкендорф (глава III отделения и корпуса жандармов), докладывая императору о росте крестьянских волнений, утверждал, что «крепостное состояние есть пороховой погреб под государством». Однако Николай I, понимая необходимость решения крестьянского вопроса, считал возможным сгладить его остроту, сохраняя крепостное право. Разрушение основ крепостничества он считал бóльшим злом, чем само крепостничество. При Николае I было создано 8 специальных секретных комитетов по крестьянскому вопросу, но ни один из них не ставил задачу освобождения крестьян, и только некоторые разработали и приняли частные меры по устранению отдельных крайностей крепостничества.

В 1837–1841 гг. была создана сложная система управления государственными крестьянами, проведена реформа государственной деревни в Молдавии в Валахии. В ходе реформы были увеличены до определенной нормы наделы малоземельных крестьян, организовано переселение части крестьян на свободные земли, внедрялись агротехнические усовершенствования, регулировалась оброчная система, строились школы, лечебные и ветеринарные пункты. В создаваемых волостях и сельских обществах было введено самоуправление. Положение казенных крестьян в целом улучшилось, хотя местные чиновники нередко вели себя как помещики. В 1844–1845 гг. с «хозяйственного» (то есть связанного с необходимостью отработки) положения на оброчное были переведены государственные крестьяне Правобережной Украины, Литвы, Белоруссии, в 1854 г. – Прибалтики.

В марте 1840 г. Николай I одобрил доклад о работе нового Секретного комитета (1839), в котором предлагалось, сохраняя землю в неотъемлемой собственности помещиков и казны, предоставить крепостным крестьянам личную свободу за определенные повинности на основе добровольного соглашения между помещиком и общиной. При этом размеры крестьянских повинностей и наделов определяло государство. После двухлетнего обсуждения проекта в Секретном комитете появился указ от 2 апреля 1842 г. об «обязанных крестьянах», по сути мало отличавшийся от указа 1803 г. о «вольных хлебопашцах» и давший столь же незначительный результат. Идея о фиксировании крестьянских наделов и повинностей во избежание помещичьего произвола была реализована в западных губерниях. В 1847–1851 гг. на Правобережной Украине и в Белоруссии были введены «инвентари», которые гарантировали помещику выполнение крестьянами определенных повинностей в обмен на предоставление крестьянской общине определенного количества земель в вечное пользование. Однако ввести «инвентарные» правила в центральных губерниях России так и не удалось из-за резких протестов помещиков. Такую же реакцию вызвал указ от 8 ноября 1847 г. о праве крестьян выкупаться на волю при продаже имения с торгов. В 1849 г. это право было обусловлено разрешением помещика. В целом деятельность секретных комитетов по крестьянскому делу в 1830–40-е гг. дала мало непосредственных результатов, но вместе с тем позволила выработать определенные правовые подходы, которые легли в основу Крестьянской реформы 1861 г.

Дальнейшее расширение территории России на южных рубежах.

В 1826–1828 гг. в ходе отражения иранской агрессии к России отошли Эриванское и Нахичеванское ханства (Восточная Армения), а на следующий год, после победы над Турцией, было присоединено устье Дуная и восточное побережье Черного моря. Одновременно, в ходе изнурительной и кровопролитной Кавказской войны 1817–1864 гг. Российской империи удалось установить свой контроль над горскими народами Северного Кавказа, оказавшимися в этот период в кольце российских владений. Наконец, во второй четверти XIX в. Россия постоянно продвигала свои кордоны вглубь Казахстана и Средней Азии. К 1853 г. русские владения уже вплотную подошли к р. Сыр-Дарье. Таким образом, к середине XIX в. Российская империя находилась в зените своего самодержавного величия. Ее территория, простиравшаяся от Балтики и Восточной Европы до Тихого океана и Аляски и охватывавшая около 18 млн кв. км, составляла почти пятую часть обитаемой суши планеты. 70-миллионное население этой огромной державы было не только многочисленным, но и многонациональным, включавшим до 200 народностей и племен.